第二章 公共政策系统

1、.,第二章 公共政策系统,本章重点 正确理解政策系统的含义。 掌握政策主体的含义、构成和作用。 掌握政策客体的含义、构成和作用。 掌握政策环境的含义、构成和作用。 正确理解政策主体、政策客体与政策环境的关系。,.,从系统分析方法来看，公共政策的运行是以公共政策系统为基础的。国内有学者把公共政策系统界定为“由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统”。我们认为，从政策主体、政策客体和政策环境的角度进行分析，较好地揭示了公共政策系统的内涵。在本章中，我们将讨论公共政策系统的各构成要素。,.,第一节 公共政策主体,一般来讲，公共政策主体主要包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、

2、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人。但是，对于这些公共政策主体，却存在着不同的分类方式。美国学者安德森从政策制定的角度将政策主体划分为官方和非官方两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制订公共政策的人们，包括立法者、政府首脑、行政人员和法官;而非官方参与者包括那些参与政策过程的利益集团、政治党派、政策研究组织、大众传媒和公民个人。,.,琼斯和马瑟斯将政策主体分为政府内部和政府外部两大类。政府内部的政策主体包括：行政长官、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手；政府外部的政策主体包括：利益团体和协会、公民团体、政治党派和传播媒介。拥有法定权威官方主体大致等同于体制内政策主体、不拥有法定权

3、威的非官方主体大致等同于体制外主体。综合这两种分类方式，我们可以从官方和非官方的角度来探讨公共政策主体的构成及其行为。,.,一、官方政策主体,1、立法机关 立法机关是公共政策主体最重要的构成要素之一。在西方国家，立法机关就是代议机关，一般被称为国会、议会。在我国，立法机关也是权力机关，即各级人民代表大会及其常委会。现行宪法明文规定，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，拥有最高立法权、最高任免权、最高决策权和最高监督权。这些权力使得立法机关在我国的公共政策主体系统中具有很高的法律地位的，但其现实作用有待加强。,.,2、行政机关 行政机关是贯彻执行国家的法律和政策,运用公共政策对社会公共事务进行

4、管理,是立法机构所确立的国家意志的执行者在西方国家，随着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程中的地位和作用已越来越突出，出现了所谓的“行政国家”。在发展中国家，行政部门在政策制定中所拥有的权力和影响比发达国家更大。例如在我国，各级政府在政策过程中的权力比各级人大显然要大。,.,3、司法机关 司法机关传统上被认为只是一个检察、审判的机构，但它在公共政策制定中发挥着重要的作用。法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色。比如美国罗斯福新政时期，最高法院在受理的9起涉及新政立法的案件中，其中7起的判决结果是总统与国会违宪，这无疑是从司法的角度对公共政策的制定施加了强有力的影响。在我国，司法机

5、关对公共政策影响程度相对要小一些，从我国目前实际情况来看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主体。,.,4、执政党 在西方国家、政党虽然能对公共政策产生很大的影响，但它并不能直接制定公共政策。在中国，中国共产党作为执政党，在我国公共政策过程中发挥着主导作用。这首先体现在它对国家的政治领导上。党的政治领导包括党对政治原则、政治方向和重大政策的领导。同时，党还确立自己的指导思想在国家意识形态中的主导地位，通过宣传党的路线、方针和政策，实现思想上的领导。在中国，公共政策的制定与执行过程，实质上是“以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与

6、执行的过程”。,.,二、非官方政策主体,非官方的政策主体是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，包括利益集团、非执政党、大众传媒、思想库、公民等。他们作为体制外的力量，通过游说官方决策者，施加压力，从而影响公共政策过程。,.,1、利益集团 我们可以将利益集团界定为因相同或相近的利益而走到在一起的一群人。这群人为了它们的共同利益而力图参与并影响政治，以期取得对他们有利的政策支持。利益集团影响公共政策制定的方式和途径主要有直接游说、间接游说、司法诉讼、政治捐款、示威抗议等。,.,2、非执政党 在西方国家，非执政党也叫做反对党或在野党。在野党的政治纲领和政策主张虽然不能成为公共政策，

7、但在野党的合法存在本身就是一种制约和监督力量，它能够通过对执政党的监督、批评,迫使执政党最大限度地考虑自己所代表的利益。在我国，民主党派作为参政党，主要是通过参加政治协商会议的方式，从政治协商和民主监督两方面参与到国家政策制定中的。,.,3、大众传媒 大众传媒主要包括广播、报纸、电视、书刊、电影、互联网等传播工具。大众传媒对公共政策的影响主要体现在两个方面：第一，传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通。第二，引导社会舆论，影响公共政策议程设定。大众传媒可以通过自己带有倾向性的报道和对新闻事件的分析、解释，引导和控制公众舆论的焦点和走向，通过影响和引导社会舆论，而影响政府的公共政策议程的

8、设定。,.,4、思想库 思想库置信的政策研究组织的别称，是政策主体非常重要的组成部分。思想库是由专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策研究组织，它的出现对于改善政策系统和环境，促进决策质量的提高有着积极的影响。 一般来讲，思想库包括以下几种类型： 官方思想库。 这个思想库隶属于政府和执政党，直接反映了政府对一项政策的态度与立场，比如美国的兰德公司、我国各级政府部门的政策研究室、国务院发展研究中心等机构。,.,半官方思想库。 这类思想库是指主要受政府资助，同时也具有相对独立性的政策研究机构，如美国的经济发展委员会、我国的贸易促进委员会、中国人民银行金融研究所、财政部财政科学研究所等。其功能在于

9、，提供政策咨询，协调政策活动，配合宣传教育，输送专门人才。,.,民间思想库 。 这个思想库是指由民间创立，经费来源于基金会、企业和私人捐款，具有较强的自主性和独立性的研究机构，比如美国福特基金会、中国管理科学院、天则经济研究所等。这类思想库不直接参与政策过程。 国际思想库。这个思想库是由不同的国家的各学科专家学者组成的、以研究人类全球问题为主的政策研究机构，研究范围包括环境保护、战争与和平、资源利用、人口控制的。,.,5、公民或选民 案例2-1：市民反对，立法推迟 北京市政府2004年起草的房屋租赁管理办法（草案）（以下简称办法）在征集意见时，由于246条市民意见中大多数持反对态度，该规章推迟

10、出台，列入2005年立法调研项目。这意味着一部本来可以在2004年出台的政府规章暂时搁浅，等待调研结论。,.,北京市法制办宣传处处长介绍，从2004年3月1日开始，市政府法制办在其官方网站和首都之窗网站就办法公开征求市民意见，在随后收到的总共246条意见中，除部分对该办法表示支持外，绝大多数市民对该办法持反对态度。反对意见主要是针对办法规定的登记备案、治安管理责任的划分、房租确定方式中的指导租金，以及房屋租赁管理部门过多、拖欠房租的处理办法等内容。,.,北京市政府法制办对于办法因市民就其中的条款持反对意见进行了分析和研究，认识到这一规章草案的确存在一些问题，需要进一步修改、完善。北京市政府法制

11、办主任说，涉及与群众利益密切相关的立法，一定要反映民众的意愿。立法的民主化、科学化和程序化，是保证立法成功和公众利益的关键。”为此，北京市政府法制办已将该草案提交市建委、市公安局做进一步修改和完善。,.,同时，北京市政府法制办2005年对此进行专题调研，确保该规章的出台体现以人为本思想，增强政府的服务意识。 从以上案例不难看出，普通公民也对公共政策产生重要的影响。公民参与公共政策过程的方式主要包括投票、选举、全民公决、听证会、示威游行、罢工等。,.,第二节 公共政策客体,公共政策客体是相对于公共政策主体而言的，是指公共政策发生作用时所指向的对象，或者说政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。也

12、就是说，公共政策客体是指公共政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员两个方面。,.,案例2-2：“面子工程”为何栽了面子 巨大的广场、宽阔的街道、林立的门市以及漂亮的别墅，如果不是亲眼所见，记者很难相信这就是苏皖一些传统农区的小城镇。而不少农民对此却颇有微词，他们抱怨说，加快小城镇建设本来是件好事，但现在却成了某些干部捞取政绩的“面子工程”。一踏进号称“中华果都”的江苏丰县某镇，映入我们眼帘的是北方乡镇少见的气派景象，而最令人羡慕的莫过于丰黄公路旁那红瓦盖顶的别墅了的。,.,然而，当记者走进这些别墅时，不由得为眼前所见而震惊：披着豪华外衣的别墅里面，大都是半拉子工程，有的连门窗都没有安装

13、。屋里院外杂才丛生，粪便满地，臭气熏天。一位住在附近的群众告诉我们，由于没有人住，这里成了过路行人的“公厕”。别墅变“公厕”，这是哪位款爷的钱多得可以随便乱扔，还是哪位房地产商被深度“套牢”？为了弄清实情，我们费尽周折追踪到乡下，找到房子的主人。出乎意料的是，这些主人衣衫破旧，面容愁苦。,.,他们根本不是什么富商巨贾，相反倒是一身负债累累的甚至倾家荡产的国有果园职工，而陷他们于绝境的仅是镇政府的一个“城市梦”！ 象该镇一样，苏皖农村的大多数县还是“吃饭财政”、“赤字财政”，政府拿不出多少钱来用于小城镇建设，于是不少地方把目光不由自主地投向民间，提出要“借用民力”、“以地生财”。但是，在农村经济

14、并不发达的地区，小城镇对农业人口的吸引力十分有限，农民不愿意远离自己的耕地到集镇建房落户。,.,即使少数脱离了土地的农民，也宁愿到县级以上中心城市居住，因为那里有更多的谋生之路。在安徽省汤山县某镇，类似的情景也在上演。1996年初，镇领导率队到苏北参观学习后，为了加快小城镇建设，采取“非常措施”，拆房扩路，大干快上。有户姓葛的大家庭，共被扒掉二十八借瓦房，未获分文补偿，仅被获准花9000元购买了相当于原来五间房面积的地皮使用权，而且必须建成二层以上同一规格的楼房，留走廊，贴瓷砖，一切费用自付。,.,全家因此损失四万多元，至今仍然背着三万元的债务，为此，葛家老人已经不知道哭过多少回了。 作为启动

15、农村市场的突破口，小城镇的崛起在不少地方确实起到了牵一发而动全身的作用。不少沉寂多年的小城镇一下子变成了大工地，短短几年时间里，一座座旧镇换了新颜。 红红火火的表象背后，也有少数像“中华果都”一样的乡镇脱离实际、盲目跟风，致使群众怨声载道。这种急功近利的短期行为，致使不少地方的小城镇建设缺乏科学、长远的规划。,.,既使一些有规划的，也多停留在纸上画画、墙上挂挂，建几条街，盖几栋楼，内部工业、商业、住宅等各种功能区分不尽合理，混杂现象普遍。在建筑风格上，许多地方更是千篇一律的二层小楼，没有任何特点。 强扭的瓜儿不甜。近几年来，“中华果都”由于将内部银行、农村合作基金会存款中的大量资金投入到不切实

16、际的小城镇建设上，使本想成为城镇一景的“面子工程”变成了人见人烦的“败笔”。,.,投资数十万元安装的路灯因为没钱买电，只为外地的参观者亮过几次，平日只能在白天看得见。投资上百万元的大观园，更是门可罗雀。更为严重的是，由于镇里的财力耗尽，负债累累，导致果园退休职工养老保险、教师干部工资不能正常发放，人们上访不断，弄得领导彻底没了面子。,.,盖新楼、建新舍，本是件受百姓欢迎的好事，为什么好事没有办好？,.,问题出在当地政府在制定公共政策时，没有比较准确地认定公共政策问题，也没有考虑到百姓即政策所指向的目标群体的利益，从而制定出来的政策没有抓住问题的实质所在，也没能体现百姓的利益，因而得不到百姓的认

17、可与支持。,.,一、公共政策问题,从“事”的角度看，公共政策客体就是公共政策问题。只有那些涉及相当多社会成员利益、并被列入政府议事日程的社会问题，才能成为公共政策问题，成为公共政策的客体。也就是说，公共问题要成为公共政策的客体，必须具备两个条件：其一是社会问题必须被大多数人所察觉；其二是必须在政府的职能范围之内。总体来说，当公共政策主体意识到某一个问题需要通过政策手段来解决时，该问题就成了一项公共政策问题。,.,二、目标群体,从“人”的角度看，公共政策的客体就是目标群体。所谓目标群体，就是公共政策直接作用于影响的公众群体和那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。目标群体的识别具有不可忽

18、视的意义。可是，一项政策的目标群体并非从一开始就是清晰的，比如某项国家总政策发生作用的范围最大，涉及的对象几乎是所有的社会成员，而特定政府部门或地方政府的政策则只涉及部分成员。这其中的界限就需要予以明确的划定，即把目标群体和非目标群体区分开来。,.,三、公共政策问题与目标群体的关系,目标群体与公共政策主体之间是相互作用、在一定条件下会相互转化。 一方面，公共政策主体对公共政策问题的界定和解决问题的目标直接规定了目标群体的范围和性质，而目标群体并不是消极被动而是具有能动性，对公共政策主体起着反作用，即公共政策问题能否解决，政策目标能否实现，并不仅仅取决于政策制定者和政策执行者的一厢情愿，目标群体

19、理解、接受、尊从公共政策的程度才是决定政策有效性关键性因素。,.,另一方面，公共政策主体和客体在地位上具有相对性。公共政策主体在某些情况下可以作为客体而存在, 公共政策客体也可以作为主体而存在。,.,第三节 公共政策环境,案例2-3：“京沪高铁”，牵动政治神经1“京沪高铁”设想始于上世纪80年代，90年代前期进入论证阶段。这一巨型项目当即引起了世界关注，德、法、日成为争夺该项目外方参与权的主要竞争者。各方都未雨绸缪、官民一体，总统、总理争相开展高层经济外交游说中方。近十年来，这一项目的论证过程充分显露出内政与外交、经济合理性与政治敏感性之间的复杂互动结构。一是国内决策层次，即“磁浮式”与“轮轨

20、式”两种方案之间的论证对比过程旷日持久； 1 环球时报20030926o,.,二是外交决策层次，即我国在德、法、日之间选择何者为主要合作伙伴成为一个各方关注的焦点。前些日子，媒体传出国内决策将近尾声（近又传出并非如此）。顿时，外交决策的复杂性立即浮出水面，国内迅速形成了强烈反对日本参与该项目的舆论。 日本从“京沪高铁”酝酿之初就表现出浓趣，动员可观的人力、物力展开了对华公关活动。然而，上世纪90年代正值中日关系进入冷战后重新定位、重新调整时期。,.,日本以其政界“总体保守化”为背景，在历史、台湾及领土等问题上采取了一系列对华强硬举措，不断刺激和恶化着我国的对日舆论，中日关系出现了“政冷经热”局

21、面。 近年来，日本首相小泉纯一郎连续三年执意参拜供奉着侵略战争甲级战犯的靖国神社，日本一些政要在历史问题和台湾问题上肆无忌惮，一些主要媒体无所顾忌地推动否定侵略历史的进程以及爆炒“沈阳领馆事件”之类精心导演的新闻诋毁中国形象。这一趋向在中国舆论中不断激起了强烈 反应。在此背景下，当媒体透露我国即将就“京沪高铁”做出决策时，德、法、日迅即行动，我国则出现了抵制日本参与的舆论。,.,近来国内反对日本参与“京沪高铁”项目的理由有以下两类：一是源于“高铁”以外因素，包括对日本在历史、台湾、领土等问题上做法的抗议，以及对日本半途介入与我国争夺俄罗斯输油管道项目并配合美国在人民币汇率问题上对华施压的反感。

22、二是源于“高铁”本身因素，包括对日本军工骨干企业可能参与这一项目表示反感，并担心日本将来在“高铁”项目上可能对我要挟，从经济安全角度反对把中国铁路动脉交给日本掌握。 “京沪高铁”决策，显然是一个复杂的系统工程，它涵盖的问题并不止于一条铁路。,.,从“京沪高铁”决策不难看出，对于任何问题的决策不仅仅局限于决策本身，要受政策环境影响。这些政策环境因素不仅涵盖自然与社会、政治与经济等因素，甚至还涵盖了民间与官方、国内与国际等各种因素。 一、公共政策环境 的含义 这里的公共政策环境，是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是对公共政策产生作用和影响的因素皆可归为公共政策环

23、境。,.,二、公共政策环境的分类型 我们一般把公共政策环境划分为地理自然环境、经济环境、政治环境、社会文化环境、国际环境等。 （一）、地理自然环境 1、地理自然环境 的含义 地理自然环境就是政策系统所处的地理位置和自然状况，包括国土面积、地形地貌、气候、自然资源等。,.,2、地理自然环境对公共政策系统的 影响 地理自然环境作为政策环境的一个重要方面，对政策系统存在者直接和间接的影响。 影响一国政策的制定。不同的环境下的国家能源政策将会千差万别，如石油丰富的中东地区和水力资源丰富的美国，相对于这两者缺乏的国家或地区来讲，考虑到本国的利益和将来的国际竞争的需要，他们在制定国家或地区的能源政策的时候

24、就会同各自国内实际情况有机地结合起来。,.,（二）、经济环境 1、经济环境的含义 经济环境是对公共政策系统具有重要影响的多种经济因素的总和。它包括生产力的性质、结构，生产资料所有制形式、经济结构、经济制度、经济体制、经济总量等。 2、经济环境对公共政策系统 的影响 A、经济环境是制定和执行公共政策基本出发点。经济环境人类社会生活最基本的环境，政策系统不可能超越经济环境所提供的物质条件和要求。,.,B、经济环境提供了公共政策运行时所必需的资源。 C、经济环境影响公共政策主体的经济目标取向。 D、从历史发展的角度看，经济环境大致包括自然经济、计划经济、市场经济三种不同的经济形态。不同的经济形态对政

25、策系统提出了不同的要求，并间接地影响到政策的导向、政策调整的范围、政策运作方式以及政策质量。,.,（三）、政治环境 1、政治环境的含义 政治环境是指对政策系统的生存、发展与运行产生重要影响的所有实际和潜在的政治状态，包括一个国家或一个地区的政治体制、政治结构、政治文化、政治关系等。 2、政治环境对公共政策系统的影响 A、政治环境决定公共政策系统的性质。 B、政治环境决定论公共政策系统的民主化程 度。,.,C、政治环境决定着公共政策合法化程度。 （四）、社会文化环境 1、社会文化环境的含义 社会文化环境是对公共政策系统具有重要影响的社会状况和文化状况，包括人口规模、性别与年龄比例、地区和民族分布社会道德风尚、社会群体的职业构成、人口素质等。 2、社会文化环境对公共政策系统的影响 A、社会文化环境影响政策系统运行的效率。,.,B、社会文化环境影响公共政策系统运行的伦理和心理条件。 （五）、国际环境 1、国际环境的含义 国际环境既包