政府投资项目跟踪审计的几点思考（参考范文）

1、政府投资项目跟踪审计的几点思考(范文内容仅供学习阅读与借签，切勿照-搬-照-抄!)新形势下，笔者结合在南京审计大学外资审计人员工程投资审计培训班的学习成果，就如何更好的抓实未来政府投资建设项目跟踪审计工作重点，解决当前审计工作中的突出问题，更好地为社会主义市场经济服务，谈谈几点看法。一、审计依据审计机关开展政府投资建设项目跟踪审计工作，主要是以审计法、审计法实施条例和审计署的有关规定为依据。审计法第二十二条明确规定了审计部门对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督;审计法实施条例第二十二条相应规定了政府投资建设项目跟踪审计的范围，即对全部使用预算内投资资金、专项建

2、设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的和未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的建设项目，依法进行审计监督;审计署政府投资项目审计规定第五条补充规定了审计部门对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程的建设和管理情况实施跟踪审计。二、审计内容根据上述审计法律法规的规定，审计机关在开展政府投资建设项目跟踪审计过程中，主要对建设项目从开工到竣工整个流程开展三大内容的审计：一是开展项目开工前审计。审计部门对建设项目的投资决策，勘察设计，资金筹集、开工前准备、招投标程

3、序、施工合同及前期作业等内容开展审计;二是在建期间审计。审计部门对建设工程已完工内容的真实性、概算执行情况、合同实施情况、内部控制情况、建设资金使用情况、工程造价、设备材料采购与管理情况、执行环境保护法规政策情况、监理工作等内容开展审计;三是竣工后审计。审计部门对建设项目竣工验收阶段的竣工验收程序、竣工决算、工程结算及投资效益等内容开展审计。审计机关在开展政府投资建设项目跟踪审计过程中，对上述内容开展全方位审计，有利于完善建设项目监督体制，增加政府投资决策的透明度;有利于促进建设单位和建设项目相关部门贯彻和执行建设领域相关的法律、法规;有利于建设单位和建设主管部门加强建设项目管理，提升工程质量

4、;有利于提高财政资金使用效益。三、审计方法根据审计法和审计法实施条例规定的建设项目审计范围和上述总结的审计内容，建设项目跟踪审计应以审计工程质量为主，同时对建设单位的项目资金来源和使用情况、建设项目各阶段的审核审批和备案验收等程序开展三位一体的全方位程跟踪审计。(一)审计工程项目资金工程建设资金主要从资金来源和资金使用两个方面进行审计。政府投资建设项目资金的来源主要有上级财政投资、本级财政投资、建设单位自筹和其他投资等。审计建设项目资金来源情况时，应主要对四个内容开展审计，一是对资金来源的真实性开展审计，看各类建设项目资金来源是否真实存在，有无弄虚作假情况存在;二是对审计资金来源的完整性开展审

5、计，确定各项建设资金来源中形成的建设资金是否完整，是否满足建设项目的需要;三是对审计资金来源的合法合规性开展审计，特别是单位自筹资金和其他投资，防止非法资金进入建设项目;四是对审计建设资金的拨付是否与工程进度匹配开展审计，对上级财政资金和本级财政资金是否足额拨付、是否及时拨付等情况开展审计。审计政府投资建设项目资金的使用情况时，大致可分为准备阶段、施工阶段、竣工阶段三个阶段开展审计。在建设项目的准备阶段主要是审计项目资金是否存在被挤占挪用的情况、是否存在抽逃出资情况、是否违规出借项目资金等情况等开展审计;在施工阶段是对项目资金是否及时足额拨付、各类票据是否真实合法、审核审批程序是否完善、计提费

6、用是否正确等情况开展审计;在竣工阶段主要是审计建设项目的竣工决算和结算情况是否超概算、预留的质保金是否按正确的比例计提和支付、是否存在多付工程款和虚报冒领等情况等。(二)审计工程项目程序在审计政府投资工程项目程序时，应从建设项目准备阶段到投入使用所要办理的手续如项目建议书、可行性研究报告、初步设计、选址意见书、规划许可证、施工许可证、竣工验收等审批手序和文书入手，看手续和文书是否真实齐全。另外由于道路、房建、水利、绿化等工程的审批手续存在一定的差异性，因此在实际审计过程中应重点关注施工许可证和招投标两项手续。(三)审计工程项目质量开展工程质量审计时可分为两个阶段进行：1.前期策划阶段这一阶段审

7、计人员通过查阅工程设备的数据标准是否满足合同要求，调查可行性研究以及投资决策的准确性与科学性，勘察项目选址是否符合地质、环保、运输等要求;查阅评估、决策所需的合同、协议、意向书、政府批件等是否真实齐全;调查投资决策是否符合科学化、民主化，投资决策是否建立问责机制等。2.项目实施阶段这一阶段主要对项目的勘察设计质量、施工招投标与合同签订情况、开工准备工作完成情况、工程监理制度执行情况、施工单位的质量行为、工程材料检验制度和工程竣工验收制度等七个方面开展审计。开展勘察设计质量审计时，通过查阅设计招标文件、设计投标文件、评标资料及合同，审计招投标过程是否符合规定，以此来判断建设单位是否按规定通过招标

8、选择设计单位;通过查阅勘察设计合同、勘察设计单位及相关人员资质证明、设计文件、施工图审查意见、分部分项工程验收记录等资料，掌握勘察设计单位是否按规定开展工作;通过查阅账务往来，调查走访，掌握是否有违法转分包或因履行合同不当造成损失浪费现象;查看概算文件和可研报告，看设计概预算编制是否符合规定。在审计施工招投标和合同签订情况时，通过查阅招投标文件，掌握招标单位的评价指标是否合理，是否涵盖了投标单位的业绩、信誉、工期、施工能力、质量标准、结算方式等内容;通过对比施工合同和招投标文件，调查发承包双方是否按照招标结果签订合同，有无违规转分包;调查标段划分是否合理，是否存在标段划分过小或过大，造成管理困

9、难，降低质量或无法形成有效竞争等情况，是否存在刻意提高投标人门槛，导致竞争力不够;查看合同，看合同内容是否符合法律规定，涉及的承包范围是否和招标范围一致，合同标明的质量标准是否符合有关规定，根据工期定额确定项目工期是否合理;查阅在建设主管部门备案的合同，确认是否存在合同未备案或签订阴阳合同的情况。审计开工准备工作完成情况时，通过查阅财务资料，判断资金到位情况;查阅项目立项、规划、用地、资金、环评等情况，确定是否按照规定办理建设用地批准手续、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证及质量监督等手续;查阅施工图纸是否经过审查;判断是否具备开工建设条件等。审计工程监理制度执行情况时，通过查阅监理招投标

10、资料，看建设单位是否按照规定选择监理单位，监理单位是否符合工程要求;查阅监理单位和被监理单位的企业组成情况，看两者之间是否存在控股、管理等影响监理公正性的情况;查阅监理日志、验收资料等，看监理单位是否按规定对项目工程和进场材料进行了质量检查。审计施工单位的质量行为时，看施工单位是否按投标文件约定设置组织机构;调查施工企业是否存在借用资质或出借资质给他人承担施工任务，是否存在违法转分包情况;通过实地查看施工现场，看项目工程是否按图、按规范施工等。审计工程材料检验制度时，通过查阅材料采购记录、采购招投标文件和采购合同，掌握工程材料以及设备的采购是否按规定通过招标采购;查阅建筑材料进场点验记录、合格

11、证、材质证明、实验报告是否齐全，是否符合工程要求;眼神审计主要建筑材料、设备的供货企业，分析进货渠道是否合规，供应商是否具有相应资质和业绩;运用盘点法，看是否存在购买的材料是否存在偷工减料情况。审计工作竣工验收情况时，通过查阅工程质量验收的标准、要求和程序，各项会议纪要，检查验收整改报告和批复意见，确定建设单位是否按要求组织验收;查阅分部分项工程的验收记录和检查情况，分析存在的主要质量问题;调查工程监理部门及质量监督部门对工程质量监督是否到位，项目是否发生重大施工质量问题;调查相关资料的检查和检验是否到位。政府投资项目跟踪审计的几点思考跟踪审计不仅是一种方法，更是一种责任，切实做好政府投资项目

12、跟踪审计工作是各级党委、政府赋予审计机关的一项重要职责。同时，跟踪审计既是一种方法，更是一种全新的审计监督方式，已成为政府投资项目审计发展的一种趋势。因此，探索建立新时期政府投资项目跟踪审计工作机制具有十分重要意义。一、政府投资项目跟踪审计的主要特点准确把握跟踪审计的特点是科学组织政府投资项目实施，全面实现跟踪审计目标的突破口。跟踪审计的主要包括三个方面：(一)延续性。政府投资项目跟踪审计是一种对某个项目实施持续监督的审计模式。由于政府投资项目具有投资额度大，建设周期长等特点，决定了政府投资项目跟踪审计期间跨度较大，耗费的审计资源也较大，其工作具有一定的延续性。(二)复杂性。一方面政府投资项目

13、跟踪审计关联单位多，涉及计划审批、资金筹措、勘察设计、招投标、施工监理、设备供货、材料采购等诸多环节和部门;另一方面政府投资项目跟踪审计的内容涉及到项目前期审计、工程管理审计、工程质量审计、工程造价审计、工程结算审计等各个方面。既需要工程技术方面的审计人才，也需要工程财务和计算机审计方面的人才，其工作具有多面性和复杂性特点。(三)预警性。跟踪审计提前介入，前移关口，对政府投资建设项目各环节实施全过程监督;对政府关心、社会关注的热点、焦点问题在第一时间跟进，有利于及时发现问题、及时研究解决问题，切实将各种问题消灭在萌芽状态，保证项目资金安全有效使用。二、政府投资项目跟踪审计的角色定位准确定位审计

14、角色是搞好政府投资项目跟踪审计工作的关键，对于提高审计效率，控制防范审计风险有着重要意义。(一)审计目标的定位。跟踪审计的最大优势在于其建设性作用和及时发现问题并予以纠正的免疫系统功能。跟踪审计的时效性，决定了政府投资项目跟踪审计不应以追求审减额和揭露查处案件多少为目标，而应将审计目标定位在及时发现问题、提出建设性意见和建议、督促整改问题。如果最终的审计报告反映问题较多，或在其他检查中发现其存在较多的管理问题，那么这个项目的跟踪审计就是失败的。(二)审计对象的定位。跟踪审计是政府投资项目众多监督方式中的一种，不是万能的。由于审计资源的限制，对所有政府投资项目实行全过程跟踪审计是不可能的。根据国

15、家审计署政府投资项目审计规定和湖北省政府投资项目审计操作规程的要求，审计机关主要是对政府重大投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程的重点部位、重点环节实施跟踪审计。因此在确定政府投资项目跟踪审计对象时必须有所选择，应定位于重点项目。(三)审计职责的定位。审计机关作为监督者，不是建设项目法人，在跟踪审计中，应把握好监督者的角色定位和跟踪审计的介入深度，不能偏离审计监督职责，不能既当裁判员，又当运动员，更不应直接参与和干涉项目建设相关的管理工作，切实做到履责不缺位、监督不越位，依法独立的开展各项审计工作。三、政府投资项目跟踪审计的模式选择政府投资项目类别、性质、

16、金额不同，社会的关注度就不同，在政府投资项目跟踪审计模式选择上也应划分项目，有所区别。如果胡子眉毛一把抓，其结果只能是事倍功半。(一)全过程跟踪审计。对投资额巨大、社会关注度高的政府投资项目和地方党委政府交办的重点项目，应纳入项目计划，成立审计组，采取坐班制，实施全过程跟踪审计。这种全过程跟踪审计不仅涉及到整个项目控制管理的各个关联单位、各个管理环节，同时也涉及到项目计划审批、招投标管理、合同管理、工程管理、工程监理、工程质量、工程造价、工程结算等各个方面，涉及到变更、隐蔽工程验收签证、材料采购质量的重点环节、重点部位，是一种全方位、全覆盖、全过程审计监督。(二)分段、分项目跟踪审计。跟踪审计

17、就是将集中的工作分散进行。对于其他一些重点项目，可以根据审计机关人力资源情况和工程进度及完工情况，将整个项目划分为若干个阶段，采取灵活方式实施分段、分项审计，分阶段、分项目出具审计结论性文书，以此来提高审计的监督的时效性。(三)重点环节跟踪审计。一般项目审计机关可以采取对施工合同、设计变更、隐蔽工程验收签证等与项目建设有关的资料实行备案管理的方式进行，在第一时间收集资料和证据的方式，对于有疑问的地方及时组织力量进行跟进。同时，也可以采取对影响工程质量、工程造价、工程结算的关键环节，如材料供货、设备采购、设计变更、隐蔽工程验收等进行即时跟进审计和取证。四、政府投资项目跟踪审计的报告形式跟踪审计是

18、政府投资项目审计模式的创新，不同于一般的审计方式，具有持续性特点。一个跟踪审计项目只出一个审计报告很难体现其时效性特点。各阶段、各环节的工作，通过什么样的载体和形式进行报告和反映，也是一个值得研究的问题。(一)审计意见书。跟踪审计就是通过提前介入，及时发现项目建设管理过程存在中的问题，这时无论是分段、分项审计，还是一个跟踪审计年度又没有结束，不能通过审计报告的形式进行报告和反映，而这些问题又必须得到及时有效的整改和纠正，所以跟踪审计应该充分利用审计建议书灵活性对审计发现的问题即时进行报告和反映，因此审计建议书在跟踪审计中具有重要的作用和意义。同时，审计建议书提出意见和建议必须要有很强的实用性、

19、操作性，便于项目建设单位和有关各方采纳和整改。(二)分段分项审计结论文书。为了提高跟踪审计的时效性，各级审计机关往往会采取分段分项审计方式对已完工的工程进行审计。作为一个相对独立的审计单元，审计后应该有一个说法，但是根据规定又不能出具审计报告，这就要求审计机关根据分段、分项审计情况，出具分段、分项审计结论性文书。就整个跟踪审计项目而言，分段分项审计结论文书反映内容，又是整体审计报告的不可分割的部分，两者之间不能自相矛盾，必须保持一定的逻辑关系。(三)阶段性审计工作报告。根据湖北省政府投资项目审计操作规程的要求，跟踪审计年度内容应当纳入年度审计项目计划，同时开展年度跟踪审计时，要根据跟踪审计工作

20、方案制定年度审计实施方案。那么审计机关领导必定要了解审计组年度工作情况，审计组应当也应该将年度审计工作情况以书面形式进行报告。与审计报告不同的是，阶段性审计工作报告不仅反映审计查明的问题和整改情况，还要反映跟踪审计工作开展情况和取得的效果。(四)审计报告。审计报告是整个项目跟踪审结后，对整个审计工作情况进行的全面系统和综合性的反映，但是不同于一般项目的审计报告。前面已经阐述了跟踪审计的目标应该是发现问题，并及时纠正问题。所以跟踪审计揭示和发现的问题，一般都已经通过审计建议书和审计情况反映等方式促成有关方面进行了整改。因此审计报告的内容除基本情况外，主要应着重反映审计发现的主要问题的整改落实情况

21、，以及审计意见和建议的采纳情况，突出跟踪审计的建设性作用和免疫系统功能。然后才是披露因特殊原因没有整改的问题和情况。如果审计报告披露的问题一大堆，而且又没有整改到位，只能说明跟踪审计没有到位，其建设性作用没有从根本上发挥。五、政府投资项目跟踪审计的风险控制在我国，对政府投资项目实施跟踪审计的时间还不长，在具体操作上还有许多不完善的地方，控制政府投资项目审计风险是各级审计机关面临的一项长期而艰巨的工作。(一)健全跟踪审计管理制度。首先是建立完善政府投资项目跟踪审计操作规程，细化明确跟踪审计各环节的开展要求，切实做到有章可循，减少控制审计风险的发生;其次是要明确审计组成员岗位工作职责，对审计组长、

22、主审和派驻审计人员的工作职责进行细化分工，使其各司其职、各尽其责;第三是建立健全审计组工作制度，包括专班工作制度、工作日志制度、工作例会制度、重大审计事项报告制度、重大审计问题集体审定制度、保密制度、廉洁从审制度等，切实规范审计人员行为。(二)强化跟踪审计质量控管。首先是强化审计证据的收集。包括积极采用GPS定位、卫星遥感、全站仪、取芯仪等现代技术对项目施工现场进行固定;对设计变更、材料设备采购、隐蔽工程验收等关键节点要即时取证、现场签字，予以锁定等，切实做到在第一时间收集整理证据;其次是强化政府投资项目审理工作。针对政府投资项目审计专业技术强的特点，各级审计机关部门要成立专门复核审理机构，负

23、责政府投资项目审理工作;第三是强化审计建议书和审计情况反映的审核把关工作，严防审计意见和建议失当，损害审计机关形象的现象发生。(三)严格跟踪审计责任追究。在跟踪审计过程中，凡是出现未执行跟踪审计实施方案造成重大问题应当被发现而未发现的;发现问题不及时指出、不及时发送审计建议函督促纠正的;擅自离岗，致使现场测量、隐蔽工程验收等重点部位、重点环节审计不到位，关键审计数据失缺的;与施工单位联合造假，虚增工程造价，给国家造成重大经济损失的;泄露建设项目、建设单位、施工单位秘密，造成严重影响的;违反审计八不准纪律，造成严重后果的，都要严格追究相关责任人的责任。政府投资项目跟踪审计的几点思考随着政府投资审

24、计的不断向前发展，政府投资项目审计的深度和力度不断加大。目前，开展的政府投资项目全过程跟踪审计就是政府投资项目审计不断深入发展的具体实践体现。但是，由于开展政府投资项目全过程跟踪审计实践时间不长，跟踪审计作为新生事物，其理论体系还不够完善，相应的法律、法规等配套建设不能全面满足审计形势发展的需求，审计实践中还存在诸多困难，需要不断探索研究解决。一、跟踪审计面临的困难(一)跟踪审计切入时点难把握，审计职能难体现由于长期以来，政府投资项目审计都是采用竣工决算审计的方式，对前期决策和设计阶段审计缺乏相应的专业能力，审计工作针对项目可行性研究、设计质量和概算等前期工作的审计监督基本上处于盲区。而现在践

25、行的政府投资项目跟踪审计须对包括项目前期工作在内的项目全过程(包括项目可行性研究、投资估算、初步设计、项目概算、施工图设计、项目预算、地质勘查、招投标、施工、监理、竣工决算等环节)进行审计监督。这就要求审计工作必须及早介入项目前期工作的审计监督。然而，事实上审计监督工作因缺乏相应的专业能力难以介入政府投资项目在项目立项审批前的前期准备工作及设计、地勘质量的审计监督。即便介入，审计职能及审计效果也因专业能力薄弱而难以全面体现。(二)跟踪审计角色难定位，审计风险难控制地方审计机关处于政府及上级审计机关的双重领导体制下，各地政府对跟踪审计的定位和期待有所不同，导致各审计机关的工作定位、工作内容差别很

26、大。是立足于监督为主还是以政府服务为主，这可能导致审计风险的控制出现较大的偏差。目前，大多数大型地方政府投资项目均会设立项目工程建设指挥部或是成立工程监督组，其成员都需要审计机关选派人员参加，其工作职能往往是参与工程项目的重大决策、招投标监督、合同签订、设计变更、现场签证、市场调查及价格认定等，其工作职能兼有政府服务和审计监督，既当运动员，又当裁判员，角色定位不明，审计风险的控制能力就可能会大大减弱。同时，在跟踪审计的过程中，建设单位对审计存在过分依赖心理，经常利用眼前的审计资源为他们解决本该应由其自身解决的问题，凡事要取得审计认可，把审计当作保险箱。有时，审计人员也有意无意地充当了他们的参谋

27、和助手。又因为事实上监督和政府服务难以明显区分和把握，监督权容易演化为行政服务管理权，造成审计缺位和越位，甚至有可能出现为推动项目工程顺利开展，审计人员因受其他因素的影响随同作出违反国家法规及合同约定的行为，给审计工作埋下风险隐患。(三)相关专业审计人员遗乏，跟踪审计效果难判断政府投资项目跟踪审计是对建设项目贯穿始终的全过程审计，涉及到项目建设的方方面面，所以需要充足的审计力量，以满足跟踪审计内容的广泛性、大量性和专业性要求。然而，各地方审计机关从事项目跟踪审计的审计人员非常遗乏，审计人员一方面要完成审计机关交予的日常审计任务，另一方面还要积极参与政府投资跟踪审计工作，同时各个项目所需审计人员

28、的专业不同，因此，极有可能造成了一名审计人员同时跟踪多个项目审计或多名审计人员相互交差跟踪同一个审计项目的现象，极易造成跟踪审计工作脱节，影响跟踪审计工作的实际效果。(四)跟踪审计相关法律法规不够健全，实践操作难规范跟踪审计是在建设全过程实时进行的一种动态审计，作为一种全新的审计模式，审计人员承担着重大的责任和风险，这就迫切需要相关的法律、法规作为支撑，一方面，为跟踪审计角色定位提供保障，避免既当运动员又当裁判员这种模糊不清的角色出现，确保审计工作的独立性;另一方面，也可为审计部门在跟踪审计时提供指导，促使操作更加规范。然而目前这方面的法规政策相对滞后，并没有明确跟踪审计的执法依据、组织方式、

29、审计范围和内容、审计意见和建议提交方式等要件，使得审计人员在跟踪审计的实践中无法规范操作，难以对建设项目做出共性的评价和判断，审计风险大大增加，审计质量无法保障，导致跟踪审计模式处于相对被动的局面，跟踪审计工作难以达到预期目标。(五)跟踪审计相关条件创造不充分，即时审计受限跟踪审计工作对审计的及时性时限要求更加严格，这就要求审计人员必须即时掌握项目进展情况，详细了解项目在各工序施工、隐蔽项目、工程设计变更及资金拨付等方面的情况。但是，在实际操作中，审计人员往往会受到审计任务、交通、专业审计工具、相关单位和部门的配合等种种条件的制约，无法即时掌握第一手资料，致使审计工作滞后，增加审计风险。二、解决困难的几点对策(一)准确把握介入时点，切实体现审计职能按照国家有关规定，项目建设单位在项目立项审批时须将项目建设前期工作中的可行性研究、投资估算及初步设计上报有关部门审核批准后方可实施。故而，为避免审计力量对此专业的缺乏及工作重复造成的资源浪费，建议跟踪审计从项目投资概算起介入较为适宜。准确、合理的概算对建设项目总造价起到统领作用，保证建设项目的正常实施，易于控制建设项目总投资。当然，不同建设项目都有各自的特点，要从项目的规模、重要程度、审计人员情况、审计的成本等多方面综合考虑，找准适当的时点介入，制定可行的审计方案，防控审计风