我国核安全监管体制

1、我国核安全监管体制,主讲人：李刚,关于核的几个第一,1.美国拥有第一颗原子弹 2.1954年前苏联建成世界上第一座核电站-澳布灵斯克核电站. 3.美国是世界上核电规模第一的国家 4.法国是世界上核电比例占国内发电量第一的国家，约占70%以上 5.我国是世界上目前在建核电装机数量第一的国家，约占40%,一、核安全的相关概念,1.核动力设施安全（主要是核电站） 2.核辐射防护：核元素衰变过程中释放出的过剩能量 3.核废物安全： （1）包括核电厂在运行中产生的放射性固体废物、乏燃料； （2）核设施退役产生的放射性废物； （3）核燃料循环设施和核技术应用产生的放射性废物等。,二、我国核主管部门和核安全

2、监管部门的历史变迁,核主管部门的变迁 第三和第二工程机械部（50年代） 核工业部（国务院直接领导） 核能源部（90年代末） （核能源部负责全国核电建设和规划领导） 中国核工业总公司（90年代末） （核能源部下设公司，负责全国范围内的和安全工作及核电运行） 国防科学技术委员会（21世纪初，是核工业和核安全的主管部门） 中国核工业集团公司、核工业建设公司（21世纪初，由中国核工业总公司变迁而来） 国家能源局（2008年大部制改革） （核电行业主管部门，隶属国家发改委，副部级，主管核电相关的事项） 国防科技工业局（2008年大部制改革） （隶属工业和信息化部，副部级，主管核燃料循环、国家和事故应急、

3、军工核设施管理以及相关的国际活动） 科技、公安、卫生、交通、国土、铁路、民政等部门分别管理部分核相关的事项,核安全监管部门的变迁,国家核安全局（1984年成立） （我国首个独立的核安全监管部门） 国防科学技术委员会（1989） （代管核安全局，核安全局依然存在） 国家核安全局并入国家环保总局（20世纪初） （负责中国核安全、核辐射安全、辐射环境监管等，由环保总局副局长担任局长） 国家核安全局（2011年） （下设国家核安全管理司，具体负责和安全法规、核科技发展规划、核安全的审查和监管等） 国际合作司（2011） （负责国际上的核交流活动） 核与辐射安全中心（2011） （负责提供核能和核安全的

4、技术支持） 注：国家核安全局、国家核安全管理司、国际合作司、核与辐射安全中心都为环保部下设司级部门,三、我国核安全监管体制存在的问题及原因分析,（一）核安全监管的基本法缺失 表现：我国核安全监管的法律主要是放射性污染防治法、八部行政法规和一些部门规章、规范性文件，统领核安全监管的基本法缺失，导致核安全监管部门分散、权责不清晰、监管效率低下 原因：我国长期存在的政府部门和核电行业利益纠葛严重，导致重要的法律迟迟不出台,（二）管理体制混乱、监管效率低下,表现： 1.我国涉核领域的主管部门和监管部门未完全分开，例如国防科工局仍然承担大量主管核领域事项，并承担部分监管职责，违背“监管分离”的原则（例如

5、，建设施工需要有监理单位，施工单位不能同时负责施工和监管） 2.作为核安全专门管理机构国家核安全局隶属于环保部，是一个司级单位，行政级别低，不能有效协调国防科工局（副部级）和能源局（副部级），权威性较差，不利于发挥独立有效的监管职责。,3.部门职权设置不合理，权力冲突 （1）作为核安全专门管理机构的国家核安全局权力并不大，主要监管权力掌握在国防科工局和能源局手中，这不符合其部门定位，造成监管权力分散，效率低下； （2）三家部门部分职权重合、冲突。 例如，国防科工局和能源局在核电国际合作、核电技术研发方面职权重合； 国防科工局和核安全局在核材料、放射性废物管理监管存在重合； 核安全局是核设施的监

6、管部门，但在核应急处理中，是由国防科工局牵头，核安全局只是参与部门； 能源局和核安全局在核安全法规制定、核反应堆操纵人员培训资质等方面存在冲突和重合。,原因： 1.我国核电发展规模和在整个发电行业中，比例较小，2010年，核电发电占全国发电量1.77%，预计2020年，占5%左右，导致国家对核电的监管重视不够，核电监管部门不独立，级别低 2.政府部门利益没有理顺，核电行业是块肥肉，谁都不想放手，这是我国政府部门的通病，比如九龙治水。 3.专业人才缺乏，通常核电和其他核领域的主管部门直接承担监管职责。,四、域外借鉴,美国 核心核安全监管部门：核安全监管委员会（1974年，能源重组法规定），特点：

7、 1.独立性：隶属于美国国会，与其他行政部门无隶属关系 2.权威性：有准立法权和相关行政权力，如监管、颁发许可证等 3.监管的科学性和技术性：有极强的科技能力，监管专业性很强；监管程序标准化、定量化；监管流程标准化、公开化；设立四个地区建管站，及行政和技术支持于一身，监管效率高。,（二）法国 法国核安全局（2006年核透明和安全法规定成立），特点： 1.独立性：直接向总统和议会报告工作，其中三名委员总统任命。 2.权力集中： （1）下设核安全与辐射防护总局，负责核政策的制定和实施； （2）核安全与辐射研究院，负责提供核技术支持； （3）核安全与信息最高委员会，是由行业知名人士组成的咨询机构，负

8、责核信息公开。,（三）日本 原子能安全厅（2011年），特点： 1.完善的核安全法律体系：由原子能基本法、单行法律、相关法规和行政规章四个层级组成 2.权力集中：2011年之前分别负责核安全监管的和安全委员会、原子能安全保安院、环境监测部门合并为原子能安全厅（福岛核事故直接推动改革）,域外借鉴小结： 独立权威的和安全监管机构 注重公众的知情权和参与权,五、健全我国核安全监管体制的建议,（一）制定核安全法和原子能法 1.核安全法由核安全局牵头起草，被列入人大第二类立法项目（即抓紧立法），于2013年重新启动立法；核安全法应包括核安全管理的机构设置及职权划分，解决管理混乱的局面 2.原子能法由能源

9、局牵头，被列入人大第三类立法项目（即条件不成熟，需要继续研究）。,（二）建立独立的核安全监管机构 1.独立的标准：政监分离；人事、财政、职权、技术独立 2.独立的原因： 政监分离； 核安全管理的专业性，不适合普通行政部门参与 核安全管理政策稳定性的需要,3.独立的模式选择： （1）政监合一模式： 核安全监管部门与传统行政部门合并，如早起美国的原子能委员会和我国台湾以及我国原来的核工业部 （2）政监相对分离模式： 核安全监管部门与传统主管核能的部门分离，但仍然是政府的组成部分，如我国核安全局，隶属环保部 （3）独立部门模式： 完全独立于一般行政部门，直接向总统负责，或者独立于总统，成为完全独立的

10、部门，如韩国的核安全与核安保委员会，直属于总统；美国的核安全监管委员会，独立于总统,4.模式选择的考虑因素： （1）核能的利用和开放程度： 核能规模大，开放程度高，市场竞争激励，需要更加公平的监管，如美国；但是核能规模小，不需要专门独立的监管机构，如台湾的政监合一体制。 （2）宪政体制和文化传统： 三权分立的国家，监管机构更容易独立；一党制和单一制国家，监管机构多为政府组成部分，如我国,5.我国模式选择的可能性 （1）国家核安全局成为国务院直属，级别为正部级 （2）成为独立的机构，向人大常委会负责（几乎不可能） （3）成为独立的事业单位（像证监会那样,总结：,不管选择哪种模式，核安全局必须达到

11、以下几点，才能真正发挥有效监管职能： 1.相关核安全监管权力集中于核安全局 2.级别提高，为正部级 3.制定核安全法，明确核安全局的地位和权限,参考文献：,1孙中海.中国核安全监管体制研究.山东大学硕士论文，2013 2胡帮达，核安全独立监管的路径选择，科技与法律，2014（2）：256 3柴建设，核安全文化与核安全监管，核安全，2013（3）：57 4李晶晶，强化安全，确保核电安全发展，世界环境：23 5卢炯星，张幸女，我国核安全监管问题与对策研究，2011年全国环境资源法学研讨会，2011：610 6李晶晶，林明彻，杨富强，中国核安全监管体制改革建议，专家分析，2012（4）：13 7邓禾，夏梓耀，中国核能安全保障法律制度与体系研究，重庆大学学报：2012（2）：2830 8胡帮达，汪劲，吴岳雷，中国核安全法律