行政执法三项制度解析及实务

1、行政执法三项制度解析及实务,一、行政执法三项制度的背景,（一）党中央的重要决策 1.萌芽阶段：中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（2014年10月） 2.试点阶段：国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知（2017年初）； 3.推行阶段：关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见（2019年初）。,（二）经济社会发展的必然要求。 2018年政府工作报告指出：过去五年来，诸多矛盾交织叠加，各种风险挑战接踵而至，国内外很多情况是改革开放以来没有碰到过的，经济增长内生动力还不够足，创新能力还

2、不够强，政府职能转变还不到位。为了应对这些挑战，党中央、国务院推出了包括“放管服”改革等在内的各项改革措施，努力加强政府自身建设，不断降低制度性交易成本，优化营商环境，充分释放制度的生产力。,一、行政执法三项制度的背景,（三）解决行政执法面临问题的迫切需求 1.执法不作为 2.执法不公正 3.执法不规范 4.执法不公开,一、行政执法三项制度的背景,二、行政执法的内涵和外延,什么是行政执法？ 1.抽象行政行为不属于行政执法 2.行政复议、行政裁决等行政救济行为不属于行政执法 3.未列举的行政执法行为如何适用,三、行政执法公示制度,行政执法公示要点： （一）事前公示：与权责清单制度衔接 （二）事中

3、公示：佩戴执法证件 （三）事后公示：把握公示的性质和原则： 1.民商有别原则； 2.善良风俗原则； 3.公共秩序原则； 4.国家安全原则。,四、行政执法全过程记录制度,决定提出：“完善执法程序，建立执法全过程记录制度。”推行执法全过程记录制度重在规范程序，健全制度和硬件支撑体系，实现全过程留痕、可回溯管理。 浙江省行政程序办法第四十五条 行政机关应当依法通过行政执法文书、拍照、录像、录音、监控等形式，对行政执法的启动、调查、审查、决定、送达、执行等进行全过程记录，并对有关记录进行立卷、归档和妥善管理。,（一）规范文字记录文书制作。 第一梯次：司法部负责制定统一的行政执法文书基本格式标准； 第二

4、梯次：国务院有关部门制定本部门、本系统统一适用的行政执法文书格式文本； 第三梯次：地方各级人民政府参考国务院部门行政执法文书格式，完善有关文书格式。 适用顺序：省厅系统内格式部委系统格式司法厅格式司法部格式,四、行政执法全过程记录制度,（二）推行录像记录执法记录仪。 1.充分认识音像记录的心理干预作用； 2.建立标准化的信息保障体系。 法治政府建设实施纲要（20152020年）：强化科技、装备在行政执法中的应用。,四、行政执法全过程记录制度,（三）尚未解决的短板 1.电子送达制度。 案例一 2.电子支付制度。 3.行政执法证据制度。,四、行政执法全过程记录制度,（四）强化执法大数据应用。 20

5、18年10月31日，习近平总书记指出：要加强人工智能同社会治理的结合，开发适用于政府服务和决策的人工智能系统，加强政务信息资源整合和公共需求精准预测，推进智慧城市建设，促进人工智能在公共安全领域的深度应用，加强生态领域人工智能运用，运用人工智能提高公共服务和社会治理水平。 1.行政执法裁量智能辅助信息系统。 2.行政执法大数据的深化应用。,四、行政执法全过程记录制度,五、重大执法决定法制审核制度,1.决定：严格执行重大执法决定法制审核制度。 2. 法治政府建设实施纲要（20152020年）：严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。,（一）法制审核机构和

6、人员： 行政处罚法第38条第三款规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。” （二）法制审核的时限。,五、重大执法决定法制审核制度,谢谢 END,证据的种类,1）书证。以其记载内容证明当事人违规违法行为真实情况的文字（含符号、图画）。如合同、协议、图纸等。 行诉证据规则第十条：当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求： （一）提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本； （二）提供由有关部门

7、保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章； （三）提供报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料； （四）被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。 法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定的，从其规定。,2）物证。能够证明当事人违规违法行为的真实情况的物品和物质痕迹。如被破坏的树木、草坪，占道堆放的物品，在建筑物上乱涂乱画等。 行政诉讼证据规则第十一条根据行政诉讼法第三十一条第一款第（二）项的规定，当事人向人民法院提供物证的，应当符合下

8、列要求： （一）提供原物。提供原物确有困难的，可以提供与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据； （二）原物为数量较多的种类物的，提供其中的一部分。,3）证人证言：证人就其了解的和看到的违规违法行为所作的陈述。生理上、精神上有缺陷或障碍，不能辨别是非，不能正确表达意志的人，不能作证人。 行诉证据规则第十三条：根据行政诉讼法第三十一条第一款第（四）项的规定，当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求： （一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况； （二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明； （三）注明出具日期； （四）附有居民身份证复印件等证明证人

9、身份的文件。,4）当事人的陈述。当事人的陈述，是指在行政执法案件中，当事人就有关案件事实情况向行政机关行政执法人员所作的陈述。包括：当事人对自己实施行政违法行为的自认；当事人说明自己没有实施行政违法行为或行为轻微的辩解；当事人检举揭发他人行政违法行为事实的陈述。,5）现场勘验检查笔录。对发生违规违法行为的现场进行检查时作的笔录。 行诉证据规则第十五条根据行政诉讼法第三十一条第一款第（七）项的规定，被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形

10、式另有规定的，从其规定。,6）视听材料。可以重现违规违法行为的原始情况的拍照录相录音材料，这是物证的一种保全措施。 行诉证据规则第十二条：根据行政诉讼法第三十一条第一款第（三）项的规定，当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求 （一）提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件； （二）注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等； （三）声音资料应当附有该声音内容的文字记录。,7）鉴定结论。具有相应资格的鉴定人员运用专业知识或技能对办案人员不能解决的专门事项进行科学鉴定后所作出的结论。 行诉证据规则：第十四条根据行政诉讼法第三十一条第一款第（

11、六）项的规定，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。 返回,三、调查取证阶段应注意的问题。 （一）询问笔录应注意的问题。询问笔录是行政处罚案件中的重要证据，办案人员在做询问笔录时应注意： 1、基本要求。细致、准确、精炼、严谨，注重抓住询问内容的关键点，事先可对调查的问题进行必要的设计（调查前熟悉案情，列出询问路径题纲做好案情准备、心理准备、物证准备），在调查过程中侧重对当事人陈述的各环节

12、与已收集到的物证、书证或其他证据进行印证（形成证据链），可以印证的便以有效证据确定下来；无法印证时，说明正是本案证据链条当中的薄弱点，调查人员应当以此为突破口开展更为深入的取证工作。,2、制作询问笔录的要素问题(“五何”要素)。 何人:当事人和行政相对人的姓名、单位、住址、职务、是否法人、身份证号等。 何时:案发时间、违规行为起止时间。涉案时间应问清年月日，不得有“大约”、“可能”、“估计”等词语，对时间差距太远，前后矛盾的要注意问清。 何地:案发现场所在地的路名、门牌号、固定参照物等的详细地址。 何因（事）:原因、经过、为什么以及违法行为的表现形式等。也就是当事人从事违法行为的事实部分的询问

13、。 何果:结果、后果。（违法行为引起的危害后果）,3、询问笔录用语与形式问题。询问笔录的事实内容一定要客观真实、言简意赅，文字精炼，字迹清楚，语句通顺，标点正确。切忌随意取舍记录的内容，不能将检查人员的主观推断掺入其中，以保持其原意不变；不得使用模糊性语言，也不得使用“也许、大概、可能”等不确定性词汇等，使用数量词要准确。在询问笔录的结尾部分必须有被询问人注明的“以上笔录内容共页已看过，记录属实”，且被询问人要在笔录材料上逐页签名或按手印。此外，笔录的修改之处均必须由被询问人签名或按手印确认。,4、询问应注意的其他事项。 一人被问。即询问必须单独进行，不得“开座谈会”。 二人在场。即办案人员必

14、须二人在场。 三种对象。即被询问人有三种对象：当事人、证人、被侵害人。 四项义务。即被询问人有四项义务：配合调查；接受询问；如实陈述；确认笔录。 五项权利。即被询问人有五项权利：知情权，知道为何事被谁询问；请求回避权；陈述申辩权；阅读修改笔录权；人格受尊重权。 六项注意。即办案人员应注意：表明身份，简要提问；听取陈述，如实记录；全面调查，客观取证；抓住重点，注意策略；掌握时机，指明违法；宣传法律，适时教育。,（二）现场勘验（检查）笔录应注意的问题。 现场勘验（检查）笔录是在执法过程中依法对案件发生现场进行检查所作的书面记录,属于证据类的执法文书。现场勘验（检查）笔录是以文字的形式固定现场情况，

15、它与现场照相、录像以及现场提取的物证互为补充，互相印证，能全面客观地反映与案件有关的地点和物证现场情况，是直接证明案件现场情况的书面凭证，是查明违法行为、收集违法证据、直接取得第一手材料的重要方法，是重要的直接证据。 1、基本要求：全面、真实、客观记录检查现场与案件可能有关的事实；笔录空白处应当划“/”，并按照格式文本的要求填写。一案多个现场或同一现场多次检查的，不能结合起来只制作一份笔录，而应当分别制作。 2、现场检查证据提取：现场检查时，应当及时提取与案情可能相关的所有证据材料（然后根据其证据力和证明力与案件关联程度筛选出有价值的部分），并将证据提取情况在现场检查笔录中加以初步反映，同时注

16、意当事人签字确认。,3、以下空白的问题：笔录制作完成后，在空白处应当注明“以下空白”字样（其他文书在需要时同此）。 4、规范用语问题：在制作笔录时应当尽量使用规范性语言，如在笔录中登记的企业（或其他组织）名称同其营业执照或事业单位法人证明书中记载的名称应当完全一致；描述产品、物品名称时应当使用产品标准确定的名称，如PVC塑料窗（通常称为“塑钢窗”）。 5、笔录内容问题。笔录内容是现场勘验（检查）笔录的主要部份，必须按照检查过程记录现场检查情况和有关的处理情况。如：拍摄现场照片、提取物证等执法情况；对于现场有关数据的记录，必要时应绘制简图加以说明；记录发出的询问通知书的文号等等。执法人员的其他执

17、法要求与动作也应一并在笔录中写明。现场勘察时有见证人的，应注明见证人的姓名、单位、身份证号、联系电话等基本情况。,（三）现场照相、录像应注意的问题。 现场照相、录像,是行政执法案件主要的取证手段之一,是将案件、事件发生的场所和与案件、事件有关的痕迹、物品，用照相、录像的方法客观、准确、全面、系统的固定、记录的专门手段。 1、现场照相、录像的内容。现场照相、录像应记录下固定参照物，即不仅记录违规行为的情况，同时记录行为发生的具体地点、位置，如能摄下违规行为的后果情况更好。如餐饮业正向大气排放的烟尘；汽车应摄下车牌号码；有的物品应摄下特征等等。同时，现场照相、录像的内容要与现场勘验（检查）笔录相互

18、印证，物证就可以固定下来了。当然，还必须要有人证，加上对行政相对人的询问笔录，案件的主要证据就可以锁定了。,2、现场照相、录像方式。现场照相、录像方式主要有以下方式： 现场方位照相、录像：以整个现场和现场周围环境为拍摄对象，反映现场所处的位置及其与周围事物关系的专门照相、录像。 现场概貌照相、录像：以整个现场或现场中心地段为拍摄内容，反映现场的全貌以及现场内各部分关系的专门照相、录像。 现场重点部位照相、录像：记录现场上重要部位或地段的状况、特点以及与违法事实有关痕迹、物品与所在部位的专门照相、录像。 现场细目照相、录像：记录现场上所发现的与案件、事件有关的细小局部状况和各种痕迹、物品，以反映

19、其形状、大小、特征等的专门照相、录像。 返回,第四部分 行政处罚听证,行政处罚听证是指行政机关在作出行政处罚之前，为利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定的问题进行论证、辩驳的过程。 行政处罚中设置听证程序，其目的在于保证行政处罚的合法性与公正性，确保当事人的合法权益不受侵犯，督促行政机关依法实施行政处罚。 听证程序与复议、诉讼不同，复议与诉讼是一种事后监督程序；而听证程序是一种事先、事中监督程序，是行政机关自我监督、自我改正程序。,一、行政处罚听证的适用范围。 根据行政处罚法第四十二条的规定，行政机关在作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利： （）责令停产停业；

20、 （）吊销许可证或者执照； （）较大数额罚款。对较大数额罚款（由各法律、法规、规章予以明确）。 二、行政处罚听证的程序。 依据行政处罚法第四十二条的规定，听证程序依照下列规定举行： 1、当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出； 2、行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点； 3、除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行； 4、听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避； 5、当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理； 6、举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和

21、质证； 7、听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。,第五部分 作出行政处罚决定,对于已调查终结，并告知或听证程序的案件，应及时进行审查，制作行政处罚决定书，报主管领导批准及送达当事人。 行政处罚决定书是行政处罚决定最具体的表现形式,是整个行政执法过程中最重要的也是最关键的法律文书。行政处罚决定书规范化制作，直接关系到行政处罚是否成立，关系到行政执法的准确性和严肃性，是行政执法规范化要求最基本的要素，体现着行政执法队伍的综合素质和行政执法队伍的执法水平。,行政处罚决定书制作时应注意的问题。,1、行政处罚决定书内容问题。注明当事人的基本情况、违法时间、违法行为发生地、违法事实、

22、定性依据、处罚依据、处罚额度等。这里常常会有以下错误,需要大家注意： 认定的当事人错误。对于这一点，在第一部分“立案”中已经对违法主体的认定进行了详细的论述。 载明的证据不完整。证据是查明案件事实的基础，按照相关法律规定，对当事人违法行为没有确凿的已证实的证据，是不能实施行政处罚的。比如，涉及室外无照经营案件中，在未取得当事人有违法所得相关证据的情况下，做出没收违法所得的行政处罚决定。,未载明实施违法行为的时间段。当事人实施违法活动都有一个连续的时间过程，在调查、取证过程中就要查实当事人实施违法行为的具体时间，即从何时开始至何时案发，涉案行政处罚决定书只载明当事人在某个时间从事了某种违法活动，

23、如“你单位于2007年8月7日从事的”。这样的写法很容易使人产生歧义，会误认为当事人只是在这一时间进行了违法活动，其违法活动没有连续性。 行政处罚决定书应当载明当事人是从何时至什么时间内从事了何种违法活动，应当明确当事人从事的违法活动有时间上的连续性，这有利于证明当事人在从事违法活动期间其行为的危害性及持续性。,定性处罚依据出错。 第一，相关法律法规的条款引用错误。 第二，法规名称书写错误。 第三,相关法律法规的条、款、项、目表述不全，没有注明适用法律法规的具体条、款、项、目。 第四，法律法规名称不规范，如以规划法、建筑法等简称书写形式代替法律法规全称。,2、行政处罚决定书形式问题。行政处罚决

24、定书要认真、及时、据实制作，做到用纸标准、字迹工整、印签齐全，要确保达到客观性、准确性、证明性和论证性的要求。行政处罚决定书具有显著的强制执行性，引述的违法事实必须真实、清楚，引用的法律条文必须准确、完整，填写内容不得涂改或改写。当制作有错误时，应当重新制作，不得将涂改、改写过的行政处罚决定书送达给当事人。涂改、改写过的行政处罚决定书是无效的文书，当事人可以拒不执行。,3、行政处罚决定书送达时限问题。行政处罚法第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；被处罚人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。若未在此规定期间送达，即构成送达时

25、限违法。 同时，执法实践中，还应注意避免未对当事人进行行政处罚告知的情况下直接送达行政处罚决定书的现象的发生，也就是说行政处罚决定书必须在行政处罚告知之后送达，否则就是程序违法。 送达是指行政执法机关依照法定的程序和方式将行政处罚决定书和其它有关法律文书送交当事人的行为。它是行政处罚法律文书得以生效的必经程序，也是行政处罚决定发生法律效力的基本前提。行政处罚案件法律文书送达的方式，通常包括直接送达、留置送达、委托送达、转交送达、邮寄送达、公告送达六种。,一、直接送达。 直接送达是指派专人将法律文书直接交付给受送达人签收的送达方式。直接送达是送达方式中最基本的方式。包括以下四种类型： （一）受送

26、达人是公民的，由该公民直接签收，该公民不在时，可交由与其同住的成年家属签收； （二）受送达人是法人或其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人（如办公室、收发室、值班室）签收； （三）受送达人有委托代理人的，可以送交委托代理人签收； （四）受送达人指定代收人的，送交代收人签收。,二、留置送达。 留置送达，是指受送达人无理拒收法律文书时，送达人依法将法律文书放置在受送达人的住所或从业场所并产生送达的法律效力的送达方式。 浙江省行政程序办法规定：受送达人拒绝签收行政执法文书，行政机关采取下列措施之一，并把行政执法文书留在受送达人的住所的，视为送达： （一）

27、采用拍照、录像、录音等方式记录送达过程； （二）邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章； （三）邀请公证机构见证送达过程。 注：1.行政机关工作人员应当在送达回证上注明送达情况并签名。 2.送达回证证明的情况应包括：拒绝签收人/不愿签字的见证人的基本情况，以及拒绝签收/不愿签字的事由。,三、委托送达。 委托送达，是指负责办理行政处罚案件的执法机关直接送达法律文书有困难时，依法委托其他执法机关代为送达。委托送达与直接送达具有同等法律效力。委托送达应当出具委托函，并附相关的法律文书和送达回证。受送达人在送达回证上签收的日期为送

28、达日期。 四、邮寄送达。 邮寄送达，是指将所送达的法律文书通过邮局并用挂号信寄给受送达人的方式。,五、转交送达。 转交送达，是指将法律文书送交受送达人所在单位代收，然后转交给受送达人的送达方式。转交送达有三种情况： 1、受送人是军人，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交； 2、受送达人被监禁的，通过其所在监所和劳动改造单位转交； 3、受送达人正在被劳动教养的，通过其劳动教养单位转交。 代为转交的机关、单位收到法律文书后，必须立即交受送达人签收，并以其在送达回证上签收的时间为送达日期。,六、公告送达。 公告送达，是指以张贴公告、登报等办法将文书公诸于众，经过一定时间，法律上即视为送达的送达方式

29、。根据法律规定，采用公告送达必须是受送达人下落不明，或者用前五种方式无法送达时，才能适用的送达方式。 公告送达，自发出公告之日起，经过60日，即为公告期满，视为送达。公告送达，可以在公告栏或受送达人原住所地张贴公告，也可以在有关报纸上刊登公告；对公告送达方式有特殊要求的，应按特殊要求办理。将公告文书归档入卷。 返回,第七部分 行政处罚的执行,行政处罚的执行，是指有关国家机关对违法者执行行政处罚决定的程序，是行政处罚决定的实现阶段。行政处罚的执行包括自觉履行和强制执行。 一、当事人自觉履行 自觉履行是指当事人在没有外力强迫的前提下，自觉、主动地履行行政处罚决定书上所确定的义务。当事人自觉履行程序包括： （一）自觉的作为履行。是指需要通过当事人的行为来履行处罚决定的一种履行方式，如罚款处罚，当事人应当自觉到指定的银行缴纳罚款或当场缴纳罚款等。 （二）自觉的不作为履行。是指由当事人通过停止违法活动来履行行政处罚决定的一种履行方式，如责令停产停业处罚，当事人应当自觉停止生产或者经营等。,二、强制执行 强制执行，就是当事人逾期不履行行政处罚决定时，行政机关依照法律规定采取有力措施保证行政处罚决定的执行。根据行政处罚法的规定，强制执行措施有三种： （一）延迟加罚。 （二）将查封、扣押的财