节约集约用地及城乡统筹发展

1、节约集约用地及城乡统筹发展2009年海峡两岸土地学术研讨会综述张凤荣 许 坚（中国土地学会 北京 100035）摘要：本文为2009年海峡两岸土地学术研讨会综述，主要介绍了海峡两岸学者在土地利用规划与城乡一体化发展、土地节约集约利用与耕地保护、土地整治与新农村建设等方面的主要观点。关键词：土地 城乡一体化发展 耕地保护 整治 新农村建设 2009年海峡两岸土地学术研讨会，于8月22日至25日在湖南省长沙市举行。国土资源部副部长、中国土地学会理事长王世元同志出席研讨会，并在开幕式上发表重要讲话。国土资源部耕保司司长、中国土地学会副理事长兼秘书长朱留华同志主持会议的开幕式和闭幕式。本次研讨会的主题

2、是“节约集约用地及城乡统筹发展”，共收到两岸专家学者投稿160多篇，经过专家严格筛选，大陆79篇，台湾15篇编入论文集。两岸专家学者200多人参加研讨会，其中大陆2人，台湾1人在大会上作主题发言，大陆23人、台湾13人在分组会上作专题发言。现将主要观点综述如下：一、土地利用规划与城乡一体化发展（一）大陆方面的主要观点城市要有序发展，不能“摊大饼”似的无限扩张，城市发展应该走卫星城市和城市集群的道路。不少专家认为，这样既可以避免环境污染、交通拥堵等“大城市病”，同时也可以防止形成新的“城中村”，并避免产生大城市周边的“灯下黑”或“洼地”效应，有助于区域社会经济的均衡发展。讨论中，有专家认为，“城

3、乡用地挂钩”政策应当限制在县（区）域内，这样有利于中小城市的发展，形成城市群；而在更大的行政区域内搞“城乡用地挂钩”将促使大城市无限膨胀，而小城市因为级差地租收益低，无法与大城市“竞争”而造成发展受阻。有专家提出，城市政府或城市规划者应该会利用基本农田这个不能超越的“红线”，将基本农田纳入大城市空间，在 “城市大饼”中留下永久的“绿心”，建设良好生态环境的“宜居城市”。有专家甚至提出了大城市周边的土地整理模式与作物种植及其水肥管理，也应以良好的生态环境目标为先，建设整齐、清洁、视觉优美的景观农田。有专家在典型案例分析基础上，提出“农民主动城市化”的论题，即在不改变土地集体所有制性质和符合城市规

4、划的前提下，农民集体通过宅基地的商品化和资本化发展房地产，利用土地级差收益发展乡镇企业，进行村庄改造，推进农村工业化和城市化。与会者则认为，在征地和国家控制土地一级开发越来越受到舆论批评和农民抵制的情况下，确实应该积极研究集体建设用地入市问题，开展试点，总结经验，为实现十七届三中全会提出的“建立城乡统一的土地市场”目标做好充分准备。（二）台湾方面的主要观点有台湾专家在分析台中市市地重划工作后认为，虽然市地重划提升了城市居民的生活环境质量，但也助长了城市的蔓延。有台湾专家认为，市地重划应该有利于农村再生（新农村建设）、农地保护、环境与自然保护和水资源管理，应该促进城市的理性增长，而不应该是借助市

5、地重划来无限扩大城市规模。有专家则提出，市地重划应以城市文化建设为目标，应考虑城市的美感、弹性化、创创造力、想象力、多元化、生态永续等发展因子，应在城市发展中注入历史文化生命力。二、土地节约集约利用与耕地保护（一）大陆方面的主要观点有专家分析了政府推行强制性用地标准存在的问题，认为分配用地指标的做法具有明显的计划经济特征，应予以改进。有专家提出要充分利用市场机制促进土地的节约集约利用，建议利用规划手段进行宏观调控基础上，应主要运用经济、税收等手段构建节约集约用地的新机制。有专家则认为，要实现土地的节约集约利用，应该多管齐下，采用多种手段和措施。许多学者通过典型案例的分析后认为，区位不同、资源禀

6、赋不同，经济发展水平不同，产业结构不同，造成了单位建设用地的承载力不一样，不应该设定统一的用地指标。节约集约用地要分区域、分用地类型有侧重点的进行。应认真研究和搞清楚各种用地类型的投入产出比或利用效率，这有助于合理配置土地、理性供地，利用有限资源获取更大收益。许多学者认为，大陆经济社会发展已经到了统筹城乡发展、“工业反哺农业，城市带动乡村”的阶段，从农业和农村土地上抽取工业化城市化发展资本的阶段应该结束了。有专家介绍了珠三角地区集体建设用地流转情况，有专家调查了农民对宅基地流转的意愿，都认为适时开放集体建设用地流转是促进土地节约集约利用的重要途径。（二）台湾方面的主要观点在台湾，耕地保护问题不

7、像大陆那么突出，所以台湾学者们更多的是从都市更新与重建的角度来谈土地节约集约利用，都认为都市更新的目标不仅仅是节约集约利用土地，保护自然资源，而更重要的是要重新塑造都市环境，提升都市竞争力，促进都市永续发展。有台湾学者通过台北市有关案例研究后认为，容积奖励是推动都市更新，提高土地集约度的有效手段，应因地制宜，对不同都市更新区域给予容积奖励。有台湾专家认为，都市更新后土地权利的增值对许多权益相关人具有很强的诱惑力，每个利益主体的主张不同，意见难以统一，所以都市更新计划并未达到应有的目的和效果。有台湾专家认为，都市更新与重建工作应以政府作主导，政府出面协调各方利益，公平分配开发收益为好。三、土地整

8、治与新农村建设 （一）大陆方面的主要观点有专家认为，农村集体建设用地增值收益没有一个合理的分配办法，是造成目前农村宅基地闲置低效利用和“空心村”的主要原因。有专家则认为，新农村建设各地情况千差万别，切忌一刀切。应深入了解各地造成农村宅基地闲置低效利用的具体原因，才能够制定出切实有效的政策和措施，做到对症下药。有专家认为，偏远山区的生产生活条件较差，是交通、通讯、医疗等基础设施难以到达的地区，又缺乏支撑和延续其发展的产业基础，如果不惜血本建造公共设施，通水、通路、通电，日后这些村庄只能靠消耗外部“物质”和“能量”来维持，成为当地政府严重的财政负担，既不利于农民生活水平的长期提高，也会阻碍城乡统筹

9、发展战略的推进。有专家则进一步认为，村庄整治和新农村建设必须从产业发展、增产增收、基础设施改善等方面入手进行统筹规划，而目前的村庄整治和新农村建设总的说来都是没有统筹考虑农民的生产与生活，缺乏长远的综合的规划。不少学者认为，土地整理不仅仅是修建田间基础设施，更重要的是要进行承包经营权的调整与地块置换，以提高耕作效率，促进规模化经营。关于土地整理项目后期的利用管理环节，专家们认为，应当遵循市场规律，鼓励多元化的经营模式，只要不改变农业用途，不破坏耕作条件就行，只有这样才能保证土地的高效率利用和农民增收。（二）台湾方面的主要观点台湾的农地重划在上世纪60年代最为兴盛，之后随着重划工作的逐渐完成，以

10、及农业地位的下降，在上世纪后期就基本退出历史舞台。进入新世纪后，为了拯救日渐破败的农村社区，台湾行政部门希望通过推进农村再生条例，重划农村社区土地，建设富丽的新农村。但有台湾专家认为，农村再生计划是由下而上的规划，当地农村社区组织或团体承担可能导致坐地分赃，也可能因为选举上的考虑而产生腐败。有台湾专家则认为，构建农村社区形态应尊重传统，符合农村文化与地理条件，可目前的台湾农村建设都是仿都市型态的，不符合台湾农村文化与地理条件,也不是生态理念下的农村发展型态。还有台湾专家认为，台湾实行土地私有制，使得农舍兴建缺乏整体性土地利用规划，这不仅严重冲击了台湾的农业生产及生态环境，也完全不符合乡村社区的

11、长久利益。这个问题必须尽快通过土地利用规划与管制手段来解决，而大陆应该利用土地公有制把这项工作做得更好。与会代表认为，由中国土地学会和台湾中国地政研究所联合发起，海峡两岸多家教学、科研单位共同参与的“海峡两岸土地学术研讨会”已连续举办18年。“2009年海峡两岸土地学术研讨会”是在两岸关系日益得到明显改善和发展，民间交流迎来新局面的大背景下召开的，呈现出以下4个特点：一是行政主管部门对本次研讨会给予了高度重视和大力支持；二是会议规模空前，论文交流形式有新的突破；三是台湾方与会人员层次高，大陆方接待规格高；四是媒体关注程度高，与会记者人数众多。与会代表认为，本次研讨会主要有三大收获：一是在学术观

12、点上有新的突破。二是总结了18年交流成果，达成了5点共识：（1）进一步强化两岸间的土地学术交流，在已有交流与合作方式的基础上，逐步增加学术交流活动次数，适时举办小型研讨会或座谈会，共享研究心得和成果。（2）根据实际需要和两岸的特长，积极创造条件，为对方土地科技人员提供专业或技能培训。（3）在条件许可的情况下，两岸就共同感兴趣的课题，开展合作研究，并共同建立可行有效的运行机制，确保研究活动顺利进行。（4）充分发挥两岸相关机构和大学的优势，在条件允许的情况下，为开展两岸土地科技人员在职进修提供方便。（5）积极主动地开展法律咨询活动，为台湾在大陆的企业界人士和大陆在台湾的企业界人士提供土地法律和政策方面的咨询服务。两岸与会代表一致表示，愿意在上述5项共识基础上，积极参与确定的各项交流与合作活动，共同推进两岸土地学术的繁荣和土地科技事业的进步。三是为台湾灾