从_城市更新_到_城市复兴_规划理念与国际经验

1、 1 从“城市更新”到“城市复兴” ：规划理念与国际经验从“城市更新”到“城市复兴” ：规划理念与国际经验 罗 翔 郭 云 【摘要】【摘要】新形势下，传统的关注中心城区物质空间、以改造项目为途径的城市更新理念正逐渐演化 为包含更大空间尺度、更丰富内涵的城市复兴理念。本文首先分析了当代城市衰败的主要原因，并辨析不 同语境下，从城市更新到城市复兴的内涵差异，进而结合国际经验，提出城市复兴的主要模式和策略。在 此基础上，比较中国的城市复兴有别于西方国家的宏观背景与微观机制，并提出具体的应对建议。 【关键词】【关键词】城市更新；城市复兴；理念；模式；策略 自 20 世纪中叶以来，世界主要工业国家（欧美

2、及日本）的社会经济环境发生了深刻的 变化， 伴随着从工业化时代向后工业化时代的迈进， 快速发展的城市开始出现衰败萎缩的迹 象。1990 年以后，大量东欧国家也出现了类似现象。根据联合国人居署对发展中国家和地 区 1408 座城市的分析表明，尽管快速或高速的城市增长仍然是发展中地区大多数国家的主 要现象，但在 1990-2000 年间，143 个样本城市存在人口数量下降的现象；该报告还表明， 至 2005 年，全球每六个城市中就有一个城市在经历人口减少和衰退。尽管我国正处于城市 化的中期加速阶段，2011 年城镇化率超过 50%，并将于 2020 年达到 57%；同时也要看到， 人口向心集聚的同

3、时也伴随着城市郊区化现象， 中心城区后续发展乏力面临转型困境， 老社 区设施配套陈旧供需矛盾突出等。有鉴于此，研究者提出：中国的城市规划师要未雨绸缪， 不仅肩负“为了增长而规划”的职责，也准备好“为了萎缩的规划” ，两者结合方能实现更 健康的城市与区域发展。本文将在梳理从“城市更新”到“城市复兴”的概念演化基础上， 综述城市复兴的内涵、 模式和国际实践经验， 并以提出适应中国基本国情和城市化发展阶段 的启示和借鉴。 1 1理理念演化：从“更新”到“复兴”念演化：从“更新”到“复兴” 1.11.1 背景：城市衰败的主要原因背景：城市衰败的主要原因 （1）经济转型：去工业化 20 世纪中叶起，随着

4、经济发展和产业转型，欧美国家进入后工业时代，传统制造业发 2 展出现停滞， 工业生产作为城市主要职能的地位下降， 基本原料采集和初始制造加工向欠发 达地区大规模转移， 重工业厂房、 港口码头和矿区逐渐被废弃。 由于城市中心制造业的衰败， 城市中心区聚集大量失业人口，传统城市出现失业、投资外溢、贫富差距悬殊等社会问题； 表现在城市景观上，城市生活设施不足、工业土地闲置、旧城中心建筑破败、公共空间建设 与管理难以为继等。 （2）空间演进：郊区化 加速城市衰退的另一个过程， 是城市扩散导致的人口和就业岗位从现有城市地区向边缘 郊区转移并且扩散到周边城镇。 同时， 新的综合生产流程要求水平方向布置厂房

5、并有充足的 用地， 老工业区及其多层式厂房不再适用， 企业受用地扩展和基础设施不足的 “推力” 作用， 搬迁到城市外围或更远的郊区。 此外， 新兴的城市经济空间，如产业园区、 大学城、生态城、 主题公园等，也相应在郊区蔓延，与传统的城市中心形成强有力的竞争。 （3）人口变化：老龄化 全球的生育率已从 1965-1970 年期间平均每名妇女生育 5.0 个子女下降到 2005-2010 年期间平均每名妇女生育 2.6 个子女。当一个国家或地区 60 岁以上老年人口占人口总数的 10%，或 65 岁以上老年人口占人口总数的 7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化 社会 (Aged Socie

6、ty)。 目前全世界进入老龄化社会的国家和地区已有 77 个， 到 2050 年, 这 一数字可能增长到 165 个，亚洲和欧洲是老龄化最快的地区。经济能力较弱的老年人口，无 力承担外迁的成本，往往困于衰退的地区，使这里成为贫困等社会问题的集中地区。 （4）环境因素：资源枯竭 不少伴随矿产或森林资源开发而兴起的城市， 由于可采资源日益减少， 资源开采难度越 来越大，生产成本直线上升, 产品市场萎缩, 工人大量失业，人口大量外迁。另一方面，自 20 世纪 50 年代末起，由于以煤、钢为主单一经济结构受到新的经济发展形势和科技革命的 冲击，工业内部结构发生了重大变动，制造业得到迅速发展，新兴工业部

7、门相继崛起，逐步 取代传统的工业部门，传统经济支柱，如冶金、煤炭和纺织业等，开始衰退。 （5）社会转型：社会主义变革 在东欧和苏联社会主义国家的重工业城市的衰退不仅与工业经济相关， 同时也受到社会 体制转型的巨大影响。在这些城市，从“福特式”向“后福特式”生产方式的转变，并非渐 进过程，而是以“休克疗法”完成，大多数国有企业在私有化之后没有能够适应生存下来， 导致大量的工厂关闭、工人失业。本地和国际投资者往往青睐城市边缘或郊区，建立新的产 业园区，而不是重建内城工业区。 3 （6）信息社会与气候变化的新挑战 进入 21 世纪，城市衰退的新成因首先在于产业（特别是服务业）的优化与调整。办公 自动

8、化、转移家庭办公、离岸办公、依靠移动电话和无线设备转移到办公室外空间工作等， 都将减少传统办公楼的空间需求，大量空置的办公楼、商场和机场，成为新世纪的城市萎缩 的标志。全球生产过程将重新组织，生产基地重新布局。同时，许多城市遭受灾害性气候的 巨大损害，主要表现在缺乏饮用水、洪涝灾害、冻土解冻等。 1.21.2 演化：不同语境的城市复兴演化：不同语境的城市复兴 有别于二战后为解决城市问题提出的“城市更新” （urban renewal）理念和“城市再生” （urban regeneration）理念，20 世纪 70 年代，北美城市规划引入了“城市复兴” （urban renaissance）理

9、念： “以综合和整合的视角并通过行动，引导对城市问题的分析，寻求转型 地区的持续增长的条件，其中包括经济、形态、社会和环境等方面的内容”7，不仅强调 城市复兴的目标，同时也指出城市复兴是一个持续的长期过程。此后，城市复兴的概念不断 地变化和丰富，策略和方式也呈现出多样化的特点。目前，城市复兴已不仅仅适用于西方发 达国家， 也是所有处于转型时期的社会和经济共同的挑战， 特别是由工业经济转向服务经济， 是一种多维度、综合性的思想方法，对于解决城市问题，具有革命性的意义。 表 1 从城市更新到城市复兴的理念演化 城市更新城市更新 城市再生城市再生 城市复兴城市复兴 时代背景时代背景 凯恩斯主义在城市

10、空间 的映射 新自由主义思潮下的结 构调整 全球化背景下的追求公 平的城市运动 政策目标政策目标 大规模物质形态更新， 缓解社会矛盾 创造就业岗位，实现城 市经济复苏 建构平等的“公民社 会” ，实现可持续发展 开发主体开发主体 国家主导、依赖公共部 门 政府支持，引入市场力 量 多方合作，发挥社会作 用 投融资方式投融资方式 以政府投资为主 引入大量私人投资 新增社区建设投资 空间尺度空间尺度 局限于内城衰败区 扩展至中心城区 城市与区域层面 典型政策典型政策 内城改造 土地开发、新区建设 创意园区、社区重建 社会效应社会效应 生活福利改善 社会阶层分化 社区力量发育 环境效应环境效应 景观

11、改造、环境提升 开发与保护相结合 生态环境可持续发展 资料来源：作者根据相关文献整理 从表 1 的比较可以看出， 城市复兴不再以物质空间为关注核心， 或仅仅以项目导向为基 础，缺乏全局的城市再开发，而是一种对城市建成区变化的干预行为：从部门组织看，这种 4 干预行为包括公共部门、私有部门和社区组织；从参与力量看，是通过共同参与和团体协商 达成解决问题的方法；从内涵实质看，城市复兴追求实现社会公平与公正。因此我们可以认 为城市复兴是一个动态过程，目标不仅仅是改善城市环境和市民生活、使城市充满生机，增 强城市经济活力、改善环境质量，更重要的是，使城市更加具备社会和文化包容性，消灭贫 困、减少犯罪，

12、提供广泛的教育机会，创造可持续发展氛围等。 以英国为例，从 20 世纪 90 年代开始，开始倡导城市复兴政策，关注重点从局部项目转 向城市整体；从物质改造转向经济发展、以及物质环境和生活质量的改善，并且积极调动城 市居民参与。 尽管中心议题仍然是地区开发， 但核心内容、 终极目标和实现方式已发生变化， 涉及就业住房、医疗卫生、市政交通、环境生态、社会治安等诸多方面。1997 年，以布莱 尔为首的英国工党竞选获胜之后， 第一项新政就是展开社区发展计划 （Community Program） ： “城市复兴的重点在于社区，鼓励社区与邻里、地方、区域乃至国家各层面互动，共同行动 探索社区未来发展之路

13、。希望城市成为经济动力之源，将其能量由核心向外辐射，不仅惠及 城区居民，同时惠及周边区域，实现整体可持续发展。 ” 2 2模式解析：城市复兴的途径模式解析：城市复兴的途径 2.12.1 存量更新模式存量更新模式 所谓存量更新模式，即运用城市更新的手段，包括旧城改造、环境整治、改善交通、园 区整合、土地整理等，通过合理规划存量资源，达到促进城区功能优化的目标。一般而言， 在经历投资驱动和增量发展为主的阶段后， 城市发展空间有限， 土地价值的边际回报率递减， 新增建设用地指标也受到政策刚性约束，以转型为发展思路，创新为发展动力，存量资源作 为载体，兼顾多方利益，运用互动协商式规划方法，将有助于城区

14、持续健康发展。 以上海浦东新区为例，先后编制完成的三轮城区总体规划，体现了不同的规划思想：开发初 期第一轮总体规划， 大胆突破上位规划对浦东地区的规模指标， 规划用地由63km 2扩大至200 km2， 人口从 90 万人增加至 200 万人，是典型的增量规划；进入新世纪后的第二轮总体规划，在中心 城区倡导“双增双减” （增绿地、增公共空间、减容量、减高度） ，同时郊区实现“三个集中” （土 地向规模经营集中、工业向园区集中、农民居住向城镇集中） ，规划用地 390 km 2，人口规模 350 万人，是“增中有减、增存并举”的规划；外向型、多功能、现代化新城区基本建成后，面临“二 5 次创业”

15、的新形势，最新一轮总体规划修编着力于存量开发，现有工业向服务、贸易和研发转型， 工业用地占建设用地的比例为 17.2%（含产业办公所占的 5.8%） ，远远低于国内大城市同类比重 约为25%-30%的水平，已接近国际大都市同类比重3%-7%的水平。 图 1 浦东新区土地使用规划图（1992 年） 图 2 浦东新区土地使用规划图（2003 年） 6 2.22.2 结构升级模式结构升级模式 所谓结构升级模式，即保存城市核心产业（core industry） ，通过前期城市开发所积累 的资金、技术和人才，或借助外部力量，建立特色产业集群，大量关联企业在一定空间内产 生聚集效应，进而带来专业化生产，低

16、运输成本，低交易费用，便捷沟通和集中配套等竞争 优势，新型产业代表未来发展的方向，具有较长的生命周期，在延伸产业链的同时，实现产 业的高级化，提高科技含量和附加值。具有规模效应和前后向关联效应，能够产生辐射扩散 功能，带动整个城市区域产业的发展。 这是国际上诸多产业结构较为单一的资源型城市走向复兴， 成为科技型综合性大城市的 典型路径。如美国休斯敦，经历了 20 世纪 60 年代的石油开采业整体下滑，通过产业链延 伸和拓展，带动机械电力、水泥钢铁、交通运输等行业发展，吸引国家宇航中心在此布局， 为该地区聚集了 1300 多家高技术企业， 城市性质发生根本改变。 又如法国东北部城市洛林， 历史上

17、以铁矿、煤矿资源丰富而著称，因资源、环境和技术条件的变化，逐渐关闭煤矿、炼 钢厂和纺织厂等；根据国际市场需求，重点选择了激光电子、生物制药、环保机械和汽车制 造等高新技术产业，产业转型取得了明显成效。 2.32.3 多元融合模式多元融合模式 城市复兴并非单一的模式，而是多种发展模式、多种城市空间的有机融合：发展初期往 往表现为产业链的延伸，主导产业升级，城市功能完善；继而衍生出新兴产业，产业园区逐 步向综合城区转型，并显现出城市化的优势，发挥城市型经济的乘数效应，从而带动整个城 市区域经济发展。在这种模式中，产业结构的调整往往与社区发育、公共中心建设、城市基 础设施完善、棕地更新以及相关服务行

18、业的发展紧密相关。 以美国匹兹堡为例，经历了 20 世纪 70 年代的严重衰退后，城市经济转型方向多元：鼓 励中小企业的运营，发展电子计算机、生物工程和无线电通讯等新型经济，还得益于市政当 局和工商界联合实施的建筑改建计划、减少煤烟法令和社区复兴计划，中产阶级重回内城， 贫穷居民搬入廉价住房，城市复兴与环境改造、社会融合并行不悖。 又以上海金桥工业区为例，经过 20 年的开发建设，已成为上海重要的制造业基地，地 均产出超过 200 亿元/平方公里，工业企业利润和税收在全市工业开发区中排名第一。但同 时，金桥工业园区也存在“产强城弱”的问题，亟需实现模式转变：地区开发由园区带动向 “产城融合”转

19、变，完善城市综合片区布局和公共中心体系，全面提升城区综合功能，充分 7 发挥综合城区的服务功能和平台作用，汇聚资源、吸引人才，开创城市新区和国家级开发区 二次创业的新路径。 图 3 金桥工业园区土地利用现状图 图 4 金桥工业园区土地利用规划图 8 3 3国际经验：城市复兴的策略国际经验：城市复兴的策略 3.3.1 1 经济转型策略经济转型策略 在经济全球化和去工业化的背景下， 西方大多数城市复兴的经济政策旨在发展高新技术 产业和新兴专业服务行业 （即所谓 FIRE 行业， 金融 Finance、 保险 insurance 和房地产 Real estate 的合称） ，整个产业结构呈现“软化”

20、的趋势：产业结构的演进过程中，第三产业的 比重不断上升，出现了所谓“服务经济”趋势；同时，对信息、服务、技术和知识等软要素 的依赖程度加深， 转向信息通讯、 生物医药、 新材料与新能源等发展潜力大的高新技术领域。 以美国为例，根据 2011 年 11 月公布的美国行业报告数据显示，金融、保险、房地产、 租赁占 GDP 的比重从 2001 年开始就一直高于 20%。专业和商业服务占 GDP 的比重从 2000 年 开始就一直大于 11%。 城市复兴的经济转型策略，最集中体现在“放松管制” ：调整和消除妨碍企业创新和市 场竞争的行政法规， 为产业结构升级创造有利的外部环境。 例如英国金融服务业的迅

21、速发展， 得益于 1979 年保守党政府实施的一整套“大爆炸”式的制度改革，不仅大大降低了市场的 进入门坎，而且通过私有化政策的实施，催生出多元化的金融集团，并吸引了大量外国金融 机构的入驻。 伦敦的金融行业经历了空前的繁荣， 巩固了其全球城市和国际金融中心的地位。 3.3.2 2 创新驱动策略创新驱动策略 经济发展和城市复兴的源动力来自科技创新， 通过鼓励知识创新、 创新成果的传播和应 用，培育由低成本标准化生产转向创新能力的竞争优势，发展以知识为基础的创新型经济 （Knowledge-based Innovative Economy） ，激发政府、企业和大学与科研机构之间的密切 合作，发挥

22、新知识和新技术在区域经济中的重要作用。 英国政府从 1994 年起制定以创新为主题的白皮书， 通过积极的税收政策鼓励研发活动， 不仅提供相应的税收优惠政策鼓励研发，而且启动针对高技术中小企业的特殊贷款担保计 划。政府还设立了专业服务与研究中介机构，重点为中小型企业(SMEs) 提供多样化服务， 包括推广应用政府资助的技术， 并帮助其建立庞大的全国性网络， 协助大学和企业之间技术 转化的顺利进行。集聚高新技术企业的科技园区，是创新活动集中的空间。英国现有科技园 50 多个，其中，较大型的科技园包括华威(Warwick)大学科技园、剑桥科技园等。 9 3.3.2 2 社会融合策略社会融合策略 恢复

23、与保持社会活力，是城市复兴的重要目标。城市复兴政策中的“社会可持续性”强 调复兴政策在刺激经济发展与实现本地社会发展 （包括个人与社区发展需求的满足， 市民社 会，文化多样性和社会融合等方面）之间的平衡；所涉及的问题领域既包括较为传统的议题 如基本需求（例如住宅、环境、健康） 、教育、就业、平等、贫困和社会正义，也涵盖新的 偏软的方面如人口变化、社会和谐、本地文化、社区参与、健康、安全以及生活质量等。 失业率上升往往在城市危机中扮演着最重要的角色， 因为工作岗位的减少， 既是本地经 济衰退的过程， 同时也会立即引发城市贫困、 社区衰落等各种社会问题。 应对失业率的上升， 最常见做法是吸引相关行

24、业到本地投资运营， 同时通过各种教育、 培训和中介计划提升本地 居民在劳动力市场的竞争力。此外，重视社区建设，也是城市复兴的重要社会保障。较大空 间尺度上引导职居平衡、具体街区设计上实现社区融合，是一条成功的国际经验。 3.3.3 3 文化引领策略文化引领策略 伴随经济结构调整， 出现 “文化导向的城市复兴” 浪潮， 通过塑造新的城市形象， 从 “工 业制造”向“文化产业”转型。往往通过投资大型的城市改建（或新建）项目来反映城市文 化的传承与发扬，包括市中心改建、滨水开发、旧址遗产展示等，同时与商业活动、文化活 动以及旅游相联系，创造新的城市品牌。文化生产的行业，如广告、建筑、艺术、音乐等，

25、成为主导产业发展方向； 剧院、 画廊、 演艺中心、 公园以及相关的配套休闲娱乐设施咖啡店、 酒吧、时尚商店等也作为城市开发与文化产业的空间载体出现。 “文化”及其生产和消费， 与之相关的城市创新，正取代传统的生产要素和工业生产，成为城市核心竞争力的内容。 城市文化复兴策略，大多采用鼓励私人资本介入的城市开发模式，通过城市规划引导， 将城市旧区改造与发展文化创意产业的有机结合。比如英国泰晤士河南岸、德国鲁尔区、纽 约苏荷等创意企业密集区域。 对于缺乏文化资源的城市， 主题公园的演绎方式不失为一种选 择，分析市场需求，选择营利模式，可以“无中生有”出具有巨大经济效益的优质项目。此 外，成功的文化旗

26、舰项目， 如歌剧院、 美术馆、会展中心、体育场馆等文化设施及文化活动， 可以带动地方经济再生， 如毕尔巴鄂市政府与古根海姆基金会的成功合作， 一座博物馆改变 一个城市的命运，学者将之总结为城市的“古根海姆化” 。 10 3.3.4 4 空空间重构策略间重构策略 城市规划的空间方法也是城市复兴的手段之一， 除上述高科技园区、 文化创意园区之外， 城市公共中心设置、公共交通尤其是轨道交通的布局，配套服务设施与市政基础设施、生态 公园建设等，都将引导城市空间重构，进而塑造城市经济社会空间形态。 郊区新城和经济开发区建设，也是一种重要模式，如美国的企业区（Enterprise Zone） 政策，通过税

27、收减少等优惠条件吸引投资到特定的经济衰退地区。早在 1967 年，美国就开 始酝酿“城市就业机会发展法” ，旨在建立联邦税收抵免政策体系，加速折旧计划和职业培 训项目，以吸引雇主到那些城市贫困地区经营。到 1979 年，该模式再次受到关注，各州政 府纷纷效仿，建立起自己的企业区。英国于 20 世纪 70 年代中期引进这一概念；自 1981 至 1996 年，全国先后建立了 38 个企业区。在这些区域内的企业可以享受的优惠政策包括：免 除所有非住宅税；对于工业或商业建筑建设相关花费提供 100%的津贴补助；简化规划审批 和立项管理程序等。 4 4启示与借鉴：中国的机遇和应对启示与借鉴：中国的机遇

28、和应对 中国城市正在经历的复兴与西方城市比较，在宏观背景、微观动力和现实结果上，都有 所不同（详见表 2） ，在“科学发展观”和“新型城镇化”的国家战略思想指导下，完全可 以走出一条中国特色的城市复兴道路。 表 2 城市复兴模式的中西比较 西方城市西方城市 中国城市中国城市 宏观宏观 背景背景 始于 50 年代 始于 90 年代 历经城市更新、城市再生等阶段 可望实现跨越式发展 开放的市场经济条件 建立市场经济的转型背景 后工业化时代 新型工业化与新型城镇化协同发展 微观微观 机制机制 源于旧城衰败 中心城区并未衰败 人口外迁、资金外溢 人口、资金依然向心集聚 土地私有条件下的市场调节 土地有

29、偿使用制度下的级差置换 私家车成为主要通勤工具 刚步入汽车时代，公交出行仍为主导 11 现实现实 结果结果 中心城区经历衰败后开始绅士化 中心城的商贸、服务、文化功能加强 郊区成为富人聚居区 郊区居住以工薪阶层为主 出现逆城镇化 向城镇群形态演化 区域环境质量改善 区域生态环境面临压力 资料来源：作者根据相关文献整理 首先,“中国语境”下的城市复兴不是后工业化时代的城市转型 ,并不必然要经历先衰 败再复兴的既有模式，这要求我们必须遵守以下的原则:实施综合整体战略，以均衡、有序、 积极的方式解决城市问题；充分发挥公有部门的优势，在规划、土地、交通、生态、公共建 筑、文化产业、技术创新等领域有更大

30、的作为。 其次，城市复兴的经济政策方面，要从需求和供给两个方面着手：供给面的投资主要是 对城市环境和基础设施改善。 在全球信息化的背景下， 信息基础设施建设和先进智能技术的 广泛应用， 对于优化提升城市综合管理和服务水平， 吸引智慧产业和高端人才营造良好环境， 有着举足轻重的作用。 需求面不仅指本地的生产和消费需求， 也包括城市以外的地区的各类 消费者和生产者。供给和需求两者相辅相成，缺一不可。西方城市复兴政策的多次反复，正 是力图在两者之间找到平衡。 再有，城市复兴的过程，也是城市社会发展的过程，不是简单的市场行为，也不是完全 的政府行为，需要政府、企业和社区合作。从国际经验看，在城市发展的初级阶段，经济职 能较为突出，较多关注经济增长方式和效率；在城市发展的高级阶段,更强调社会功能，社 会公正和社区建设成为