第3章 行政职能

1、第三章行政职能,第一节行政职能概述第二节政府职能演进的历史轨迹第三节政府职能定位的基本理论第四节中国政府的职能转变,政府职能：政府应承担的责任和义务，不论什么角度界定，涉及一个简单的问题：政府该做什么，不该做什么？该管什么，不该管什么？政府职能与行政职能：立法职能+行政职能+司法职能=政府职能（国家职能）。行政职能=政府职能：原因第一，着眼点在政府该履行哪些职责，而非履行职责的具体方式；第二，我国官方谈行政管理体制改革时，政府职能转变是核心内容之一，这里的政府职能等同于行政职能。,一、政府职能与行政职能,第一节行政职能概述,行政机关为实现国家利益和满足社会发展的需要而负有的基本职责和功能作用。

2、,二、行政职能的含义和特点,1、阶级性,2、执行性,3、多样性,4、动态性,其核心的价值在于回答政府“应该做什么”、“不应该做什么”的问题。,简单问题最重要：西方格言dotherightthing与dothethingright。政府缺位是逃避责任和失职；政府越位出力不讨好，甚至事与愿违。此外，职能结构反映政府性质和施政理念，一个国家的财政资源没有向公共服务倾斜，就很难说它是服务型政府，具有现代服务理念。简单的事情最复杂：职能取决于环境，包括空间、时间两个维度。空间，受政治体制、文化等影响，不同国家政府的职能有所不同；时间看，在经济、社会发展的不同阶段，同一国家的政府职能也有很大的不同。科学政

3、府职能定位是一门大学问，需要大智慧。,三、政府职能定位的重要性,教学案例：地方政府职能转变与三鹿奶粉事件的教训,四、行政职能的内容,行政职能的内容可以从静态与动态两个角度来理解。从静态结构的角度来看，行政职能由四个部分构成，即政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。这四种政府职能称为政府的基本职能。从动态的角度来看，行政职能又是一个功能运行的过程，包括计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。,（一）行政管理的基本职能,1、政治职能,a.阶级专政职能,c.社会治安职能,d.民主建设职能,e.国际交往职能,b.军事保卫职能,2、经济职能,a.政策导向和宏观调控职能,b.组织协调和培育市场职能,c.

4、对国有资产的监管职能,d.组织和保障公共产品的生产和供给的职能,3、文化职能,a.意识形态,b.价值取向,c.伦理道德,d.健康的行为模式和生活方式,政府对全民思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。,4、社会职能,a.提供社会保障,社会保险：养老保险、医疗保险、失业保险,社会救济：城市居民最低生活保障制度,社会福利：普遍享有和特定群体享有,社会优抚：国家带有褒扬和补偿性质的特殊保障,c.人口政策,d.保护和合理利用自然资源,工伤保险、生育保险,b.提供社会服务：劳动就业、人民调解、扶持各,种社会组织、普法宣传教育,（二）行政管理的运行职能,1、

5、决策职能2、组织职能3、协调职能4、控制职能,五、行政职能研究的意义,1、科学地认识和确定行政职能，对建立合理的行政组织系统具有重要意义。,2、科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。,3、科学地认识和确定行政职能，对实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。,第二节政府职能演进的历史轨迹：以西方发达国家为主，按照几个重要阶段描述职能结构变化历程，侧重变化背景特别是理论依据。目的不仅了解历史发展脉络，还包括支撑演变的理论和逻辑。知其然，知其所以然。第三节政府职能定位的基本理论：在了解职能演进历史轨迹的基础上，本节进行理论总结和归纳。历史轨迹讲的理论分在不同时间段，属于支撑某一特

6、定变革的理论。这里讲的理论超越时空，把人类摸索形成的相关理论综合起来，指导政府职能的合理定位。第四节中国政府的职能转变,六、本章讲授内容说明,第二节政府职能演进的历史轨迹,一、“守夜人”政府（1930年代以前）,二、政府职能的扩张（30-70年代）,三、市场化与政府退却（1980年代至今）,（一）守夜人政府的职能概念澄清：守夜人政府也叫最低限度政府，着眼点是政府职责的多与少，政府干预范围的大与小，不涉及政府的性质。在西方，从现代民族国家的形成一直到1930年代，都可以视为最低限度政府。职能特征：一是职能总量比较小，二是经济管理和社会服务职能地位相对很低，特别是经济领域的自由放任和无为而治。干预

7、范围有限决定政府本身规模很小，如财政支出占GDP的比重。背后原因：一对政府的恐惧，“政府是必要的祸害”；二对市场的理论认识（古典经济自由主义），“管得最少的政府就是最好的政府”。,一、“守夜人”政府（1930年代以前）,1、亚当斯密的“无形之手”理论理性经济人假设：人的本性是利己的，追求自我利益是人的行为动机（自利VS自私）。所谓理性就是会进行理性计算。这是经济分析的基本前提（稀缺性VS欲望-选择-优化配置）利益实现机制：分工社会中个人如何实现自深利益？通过自愿的互惠性的交易行为。这就是市场机制。利己行为的社会后果：竞争条件下，自发的交易行为会引导资源流动，不仅使个人的利益得到满足，而且能把个

8、人对利益的追求引向社会福利的增进。,（二）对市场作用的理论认识,我们能享受可口的晚餐，并非由于肉摊主、酒贩或面包师的仁慈善意，而是由于这些人对自身利益的关心。我们求助的不是他们的良心，而是他们的自利之心。每个人都力图应用他的资本，来使其产品能得到最大的价值。一般地说，他并不企图增进公共福利，也不知道他所增进的公共福利有多少。他所追求的仅仅是他个人的安乐，仅仅是他个人的利益。在这样做时，有一只看不见的手引导他去促进一种目标，而这种目标绝不是他主观追求的东西。由于追逐他自己的利益，他经常促进了社会利益，其效果比他主观想促进社会利益时所得到的效果还大。,亚当斯密：国富论1776年,2、马歇尔的局部均

9、衡理论（英国）针对问题：无形之手理论虽然第一次对市场的作用做了阐释，但还比较粗糙，没有仔细分析看不见的手是什么，到底怎样起作用。均衡的形成过程：某特定产品为例。供过于求价格下跌生产者利润减少某些退出产量减少价格会上升。供不应求，逆向过程。不论经历那个过程，最后供给和需求会趋于平衡。理论贡献：无形之手即供求关系和价格之间的耦合；图表数理分析显得精致，开创经济学研究方法的先河。,（二）对市场作用的理论认识,生产,价格,马歇尔的局部均衡理论,3、瓦尔拉斯一般均衡理论（法国经济学家）针对问题：局部均衡即某一特定产品的均衡，但社会产品成千上万，市场调节是否会达到所有商品的总体供需均衡，局部均衡理论没有回

10、答。一般均衡理论：建立三个联立方程组求解，计算复杂但结论简单：市场机制自行调节，可以实现社会商品的一般均衡，即绝大多数商品会达到供求基本平衡。假如生产DVD机比旅游鞋利润丰厚，意味着DVD售价高于成本较多，新投资者会加入生产DVD的行列，供给量增加，DVD价格会走低。,（二）对市场作用的理论认识,4、萨伊定律（法国经济学家）针对问题：1825年英国开始出现周期性经济危机，人们对市场和古典经济自由主义理论产生怀疑。核心命题：“供给自行创造需求”一个商品的卖主同时也就是另一商品的买主，一种产品的生产必然为其他产品开辟销路。逻辑结论：市场自行调节，可能在国民经济的个别部门出现供求失调，不可能出现普遍

11、的过剩危机。小毛病无大碍，市场自行运作不会出现大规模的经济危机。,（二）对市场作用的理论认识,5、无形之手理论的政策寓意市场万能：市场神奇的上帝之手，具有自我调节、自我完善的能力，不仅使个人的利益得到满足，而且能把个人对私利的追求引向社会福利的增进，实现社会资源的最优配置。最低限度政府：政府在经济领域应该采取自由放任、无为而治的方针，其角色就是“守夜人”。守夜人政府的职能：国家主权和本国安全；社会秩序和安全；公共设施和公共工程。后来增加了社会救助，但反对政府干预市场的立场没有改变。,（二）对市场作用的理论认识,（一）扩张的背景1929-33年大危机：企业破产、经济衰退；金融体系接近崩溃；失业剧

12、增；生产相对过剩；社会危机市场神话破灭：理论使人们相信市场完美无缺，为什么会出现大危机。（迄今存在争论，一些人认为大危机是政府政策造成的）实践中的变化：美国“罗斯福新政”，出台节约法、紧急银行法、农业法、失业救济法、工业复兴法、以工代赈法、社会保障法等，强化政府对经济活动的干预。,二、政府职能的扩张（30-70年代）,美国总统罗斯福,首先让我表示我坚定的信念。我们唯一必须畏惧的就是畏惧这种情绪本身无可名状、没有道理、毫无根据的畏惧。我不会逃避那时我所面临的明显的职责。我将向国会要求对付危机的最后手段，这就是对紧急状态作战的广泛的行政权力，像我们真正遭受外敌侵略时所赋予我的权力一样大。,（二）凯

13、恩斯主义有效需求不足理论：三大心理规律导致有效需求不足经常出现，到一定程度会导致经济危机。政府干预：市场有失灵的内在风险，政府应干预市场。干预手段：货币政策和财政政策。有效需求不足时，生产减少，资源闲置，失业上升，对策是增加政府支出，减税，增加货币供应量，刺激需求使经济走出萧条；有效需求过盛时，逆向过程。相机抉择的宏观经济政策“热的时候泼冷水，冷的时候加把柴，逆水行舟，熨平波动”。,二、政府职能的扩张,（三）职能扩张主要领域宏观调控：凯恩斯所主张的一套政策。微观管制：管制也叫规制，接近我们的市场监管，属政府微观职能。管制急剧膨胀最初表现在经济管制，如市场准入、价格管制等，后来偏重社会管制，如环

14、保、产品质量安全、劳工权益保护、消费者权益保护等。社会职能：社会保障、公共卫生、社会福利等。从40年代中期开始，西方国家建设人民资本主义和福利国家的努力，政府的社会职能大幅度扩张。扩张标志：财政支出占GDP的比重，1930年代以前不到10%，70年代末平均50%左右。,二、政府职能的扩张,（一）政府退却的背景滞胀的出现：1969年出现。凯恩斯的政策通俗说是压一头，失业率高意味着经济萧条，用积极的财政政策；通胀率过高是经济过热，用紧缩政策。两个坏事同时出现，凯恩斯没解。政府神化的破灭：凯恩斯的宏观干预政策及其效果导致某种政府神化市场失灵，政府出面就会药到病除。滞胀打破了政府神化，人们开始关注政府

15、失灵。撒切尔、里根的改革：撒切尔：政府没有通向未来的特别热线，改革就是实现政府战线的全方位退却。里根：政府并不能解决问题，政府本身才是问题。,三、市场化与政府退却（1980年代至今）,（二）政府退却的表现市场化与社会化：国企从竞争性领域撤退（私有化）；放松对市场的管制；社会职能的压缩等。这些将在行政改革一章详细讨论。理论气候的变化：斯蒂格里茨比喻，两个乐手比赛皇帝作裁判，他只听了第一个乐手的演奏后感到不满，就将奖杯授予第二个乐手。市场失灵就应该政府管，其逻辑和糊涂皇帝一样，第二个乐手可能更差。经济学界出现的新货币主义、供给学派、理性预期学派、产权学派、新制度主义学派，都表现出向自由市场制度的复

16、归。这些主要涉及政府的经济职能，对政府失灵最系统的理论解释，当属公共选择理论。,三、市场化与政府退却,（三）公共选择理论理论前提：理性经济人假设从经济领域扩展应用到政治领域。主观原因：官员追求权力最大化、预算最大化和部门利益，会有意选择错误政策，如为连任而人为制造通货膨胀和经济泡沫。客观原因：客观世界高度复杂，政府难以把握其规律，结果可能好心办坏事。此外，政府干预效果有限也是客观规律。公共选择机制局限性：操纵舆论和信息（布什打伊拉克，陈水扁枪击事件更绝）操纵程序，决定投票结果。,三、市场化与政府退却,（四）政府退却的结果政府模式的转型：传统政府模式的特征对政府公益精神和能力深信不疑，公共服务的

17、垄断、集中管理和政府直接生产，排斥市场主体、市场价值和市场机制。新模式名称很多，“市场式政府”、“准市场模式”、“企业型政府”。政府变小了吗？可以用雷声大，雨点也不小，但地皮没湿透来形容。没湿透的主要标志是，管的事少了，人少了，但政府支出占GDP的比重没有大的变化。究其原因，许多政府职责外包给市场主体来做，还有就是事情类别少了，但该管的事总量大幅增加，导致支出没有大幅降低。,三、市场化与政府退却,第三节政府职能定位的基本理论,一、公共物品理论,二、制度主义理论,三、社会公平理论,（一）公共物品及其特性公共物品（publicgoods）：由公共资金或资源投入用于满足社会公共需要的物品。公共物品与

18、私人物品相对应，两者区别与物品的产权归属无关。特性（1）消费上的非竞争性：一个人使用不影响或者减损他人的使用。典型的非竞争性物品如国防、安全、空气质量改善、法规、制度等，你享受不影响我享受，而且增加一个享受者成本几乎不会增加。特性（2）供给上的非排他性：排除某些人使用难以做到。有的技术不可行，如环境质量提高、社会治安改善、国防安全。有的经济不可行，如航海灯塔、马路路灯等，排除他人经济上划不来。,一、公共物品理论,（二）物品的类型划分,公共物品提供不足：公共物品使用上的非排他特性（外部性）易导致“搭便车”行为，即消费产品但不支付生产成本。免费搭车结果是，生产者成本无法回收，无法盈利，私人业主不愿

19、意提供，从而导致公共物品供给不足。低效率和社会福利损失：如修建一个桥梁或隧道，企业以利润为目标，会利用局部垄断地位定高价，结果利用率低。这一方面是资源的浪费（低效率），另一方面就是社会福利的损失（公众没有充分享受便利和成本节省）。,（三）市场提供公共物品的局限,克服“搭便车”行为：统一获取资源，集中供给。主要手段是强制性税收，先征税再提供物品，从而克服搭便车行为。逃税漏税，政府可以强制权力进行处罚，经济处罚甚至判刑。提升效率和社会福利：还以桥梁或隧道为例，政府用公共财政投资建设，可以选择免费通行。如果免费造成排队或拥挤，可按成本价收费，这会提高资源使用效率，同时增进社会福利。但有一个前提，政府

20、必须受到民主约束。,（四）政府提供公共物品的优势,纯公共物品：国防、环保、治安等，是政府义不容辞的责任，争论仅仅涉及公共物品的提供方式。准公共物品：分层次，基础教育VS高等教育、研究生教育；分类别，一般性疾病成本分担，传染性疾病（非典、甲流、禽流感）政府应承担更多责任。,（五）公共物品与政府职能,制度及其属性：制度即集体约束个人行为的规范，是一个社会的游戏规则。制度具有纯公共产品属性，因而是政府的核心职能。制度的重要性：经济学中的制度主义强调，从促进经济发展角度看，制度比技术重要，产业革命不是技术革命而是制度革命。政府的制度保障职能：产权保护（随意剥夺、没收、征用个人合法财富，会影响创造财富积

21、极性）；知识产权保护（盖茨为例）；市场秩序和规范（价格VS品牌竞争）,二、制度主义理论,公平的重要性：公平的意义体现在两方面，道义角度是值得尊崇的价值；公平对经济增长的作用。市场与公平：虽然市场机制讲求公平，但仍然无法保证公平，因为物品跟随的是货币，而不是最大的需要。政府的责任：公共组织是公平“最后的依靠”，追求公平是公共组织的天职和义务，它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。实现公平的机制：保障机会、规则公平；收入再分配政策；弱势群体直接救助等。,三、社会公平理论,关于公（平）正（义）的几种观点,效率意义上的公正（承认差别）,3、诺齐克（最大差别原则）,人道意义上的公正（最小差

22、别）,4、于福君,机会公正（竞争公正）,工具性价值：,目的性价值：,结果公正（分配公正）,2、罗尔斯（最小差别原则）,1、丹尼尔贝尔（前提、过程、结果）,美国总统西奥多罗斯福,面对美国出现的社会问题，西奥多.罗斯福总统说：财富阶层的贪婪和贫困阶层的暴力是从不同方向威胁国家的两把利刃。对所有财产和所有殷实之人的无可阻挡的进攻，将敲响合众国的丧钟。而如果正派的公民允许生活腐败和邪恶的富人，没有限制地、傲慢地主宰国家的命运，这种进攻将势难避免。,第四节中国政府的职能转变,一、职能重心的转移,二、职能关系的理顺,三、职能方式的转变,理论是灰色的，实践之树常青：公共物品、制度主义和社会公平等理论，仅提供了政府职能定位的总分析框架或基本原则，但理论原则应用到实践非常复杂。职能定位的决定因素：职能结构受体制、历史、经济发展水平诸多因素的影响，且处于