行政管理本科毕业论文-我国城市公共事业民营化监管问题研究

摘要城市公用事业是经济社会发展的基础和载体。其发展水平和速度直接关系到城市经济的发展和社会的全面进步。传统的公用事业模式是城市政府运营和监督，导致公共企业管理效率和经营绩效低下，服务质量和数量不能满足城市居民的需求。国务院发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确提出鼓励和支持非公有制经济进入电力、基础设施等垄断行业。然而，在干预的过程中，政府仍需对公用事业实施有效的监管，以确保民营化改革的顺利进行，并达到预期的效果。本文主要城市公共事业民营化的相关概念，进而分析了政府监管公用事业民营化的内容及必要性，最后关于完善我国城市公共事业民营化监管的思路提出了自己的想法。关键词：公共事业；民营化；政府监管；必要性

一、城市公共事业民营化的相关概念（一）公用事业的范围和特征公用事业是指为公众或大多数人提供产品或服务，或供他们使用的企业或行业。在我国现行法律法规中，对“公用事业”及其范围有不同的定义。例如，国家工商行政管理总局颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中所指的公用事业包括“供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通”等行业。在建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中，“城市公用事业”是指“供水、供气、供暖、公共交通、污水处理和垃圾处理等经营性市政公用事业”和“绿化、环卫等非经营性设施”。总体而言，中国的公用事业包括：供水、供暖、供气、城市公共交通、排水、排污、垃圾处理、绿化、环卫等城市公用事业；道路桥梁、电信、供电、邮政、铁路、公路、水路、民航运输等基础设施。民生的需要、公共利益、不同程度的自然垄断或公用事业的公共（集体）物品属性导致了其法律调整的特殊性。（二）民营化的概念广义而言，“民营化可以定义为更多地依赖私营机构，而更少地依赖政府来满足公众的需求”。“民营化可以通过许多不同的技术和方法实现。因此，在不同的国家和情况下讨论民营化会导致混乱和争论。人们用许多概念来表达民营化，如非国有化、非政府化、非国有化、持股、政府撤资，这些都是民营化的同义词。换句话说就是公司化、商业化、市场民营化不仅可以用来指民营化，还可以用来指使政府企业能够在市场环境中运作的所有努力。因此，城市公共事业民营化只是各国“民营化”进程的一部分。我们之所以特别关注城市公共事业民营化，是由公用事业自身的特点决定的。在中国，作为计划经济的最后一块领土，公用事业民营化改革滞后于其他领域的改革；在模式上，人们讨论的“民营化”也相对狭窄。它通常是指将国有和公用事业的所有权或经营权全部或部分转让给人民，以引入市场机制。就民营化所需的法律和其他体制保障而言，全面改革才刚刚开始。我们认为，有必要在民营化进程中落实“公私合作”的概念。只有依靠公私双方的力量，才能实现公用事业改革的目标。二、我国公共事业民营化的对象、意义（一）公共事业民营化的对象根据项目区分理论，市政公共设施根据垄断程度和公共性可分为非经营性和经营性（包括准经营性）两类。事实上，绝大多数城市公用事业，如供水、供气、公共交通、排水、排污、道路、桥梁、垃圾处理等，都具有运营特点。这部分基础设施可以成为私有化的主要目标。这是因为：（1）运营性基础设施项目具有收费或成本补偿机制，运营商可以通过该机制获得一定的预期收益，并在相当程度上降低投资和运营风险。（2）由于基础设施项目的服务需求属于城市生产生活的基本需求，且需求规模大且稳定，因此对投资者或运营商具有很大的吸引力。（3）经营性基础设施项目不仅是市政府的优质资产，而且具有较强的流动性。一般来说，流动性强的城市资产更容易进入市场，可以采取不同的运营模式，与其他经济因素一起推动运营项目的重组，从而提高运营效率，更好地为城市服务。（二）公共事业民营化的意义城市公共事业民营化是进一步改革城市公共产品供给体制的主要途径之一。在新的发展阶段，在短时间内实现现代化，也是城市公共基础设施建设和发展的基本方向。（1）民营化有利于充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高城市公共设施的运行效率和服务水平。城市公共基础设施民营化可以打破行业垄断，培育该领域的竞争市场，提高其服务质量，提高城市公共产品的运行效率，最大限度地发挥有限设施的效用。（2）私有化可以有效地减轻城市政府的财政压力，为城市基础设施的现代化开辟新的财政资源。一方面，城市基础设施私有化后，可以从根本上减少城市政府的补贴，促进基础设施从亏损走向盈利。另一方面，私有化过程是实现城市资产的过程。通过这个过程，城市政府可以获得大量的收入。在城市土地收入日益减少的情况下，这是城市建设的一个非常重要的资金来源。（3）私有化为社会资金提供了重要的投资渠道，是扩大内需的有力手段。由于可运营的公共基础设施具有相对安全、稳定和长期的预期收益，其私有化可以为其他城市企业、外商和城市居民开辟新的投资渠道，进而通过加强这一领域的私人投资来促进城市经济的增长。（4）民营化有利于加快国有经济战略性调整，加快政府职能转变。公共基础设施民营化可以从一个新的层面上促进城市政府的机构改革、职能转变和政策调整。在私有化条件下，城市政府的管理重心将向公共管理倾斜，其具体职能也将发生变化。出台的政策将着眼于维护公共利益，最根本的是政府将退出一些基础设施的投资和运营。这些都充分表明，在当前的发展条件下，推进城市公共事业民营化不仅潜力巨大，而且十分必要。公用事业是私营部门可以积极探索的领域，也是私营部门可以充分发挥自身优势的领域。三、我国城市公共事业监管的内容及必要性（一）公共事业监管的内容1.进入监管城市公用事业必须通过公开招标获得特许权来监督私营部门。公开招标可以限制运营商的过多进入，最大程度地降低社会成本，并确保高效率的资源分配。在城市公共工程建设中，特许权是在一定范围内转让的，但是由于缺乏通过招标转让管理权的经验，实际上可以避免招标竞争不足的问题。特许经营权招标的目的是通过竞争机制选择最佳运营商，但在现实世界中，竞争不足通常会影响这些机制的功能。为了解决招标过程中竞争不足，招标程序不正确等问题，有必要加强对招标过程的监督。2.价格监管城市民营和私人公共服务事业的物质和收益水平不但与城镇民营企业盈利能力水平有很大的关系，而且还直接地影响了私人和民营企业在城镇居民中参与到公共服务领域的预期收益。这。因此，对于价格的控制是我国城市公共事业行政控制的一个核心。合理的定价可以刺激私营国有企业有意识地提高生产效率和降低成本，从而使消费者享受更低的价格。当今世界上最具影响力的定价模型包括美国投资回报率模型和英国最高定价模型。根据我国的实际情况，政府可以使用上限价格模型来设定公共物品的价格。3.质量监管作为公共服务提供者，通过与公众利益直接相关联来提供安全可靠的服务，城市公共服务已成为政府监督的重要组成部分。在以公司和市场导向的运营中，企业应该接受到减少或者增加其产品和服务质量的资源和经济效益的启发。为有效地防止被垄断商业所向消费者提供的劣质商品和服务因没有激烈市场竞争而导致恶化，并有效地防止被垄断商业向消费者提供的劣质商品，政府部门应当对其进行严格的质量监督并建立完整的法规制度。4.普遍服务监管公共服务领域是与人民群众的公共利益密切相关的根本经济领域，产品或服务被认为是人们日常生活的根本必须品，因此"普遍服务"就应该发展成为在我国政府进行监管的过程中特别引起高度重视和准确把握的一种措施。普遍服务监督主要包括对私营公司提供的普遍服务监督，对公共产品和服务提供的歧视性监督和改善普遍服务的奖励机制。（二）城市公共事业民营化监管的必要性一般来说，水、电、气等公用事业属于基础设施行业，具有明显的自然垄断性和明显的公共性。因此，长期以来，政府是公用事业的唯一所有者和经营者，管理效率和经营绩效低下。作为消费者，公众无法获得满意的服务。打破政府垄断，使民间资本成为公用事业的主导力量之一，可以极大地提高公用事业的运营效率和效率。城市公共事业民营化的基本逻辑是通过充分激发个人利益最大化的行为动机，实现公共利益最大化；因此，为了实现个人收入的最大化，经营者有足够的权力来降低运营成本，改进管理流程，改善公用事业产品的供应。运营管理绩效的优化也意味着消费者可以享受更丰富的产品和更便捷的服务。然而，通过促进个人利益最大化来实现公共利益最大化的逻辑并不十分可靠。其关键原因在于，个人利益的最大化可能以牺牲公共利益为代价，最终促使其侵犯消费者权益，以获取垄断利润。政府监管作为现代政府的治理工具，在民营化过程中充当公用事业经营活动的监督者，及时限制经营者个人利益最大化动机的过度扩张，维护消费者的合法权益。世界各国的民营化实践表明，在民营化浪潮席卷之后，必须是政府公共事业监管的后续行动。价格监管、进出口监管、质量监管等良好的政府监管是民营化公用事业经营管理活动的制度基础。民营化逻辑与政府监管逻辑的互补性可以带来公用事业经营者利益与公众利益的双赢。公用事业价格的波动必须受到良好的政府监管的约束。四、完善我国城市公共事业民营化监管的思路城市公共事业民营化是政府职能转变的重要方面，是政府通过市场化提供公共产品的有益探索。在城市公共事业民营化过程中，政府的主要职能是制定和监督与公用事业有关的监管法律，颁发和修改营业执照，制定和监督监管价格的执行，以及实施必要的市场准入规定。民营化是公用事业逐步增加民营企业比重，扩大经营范围，相应减少国有企业比重，缩小经营范围的过程。从国外经验来看，民营化改革是一个渐进的过程。中国公用事业民营化的道路应该更像这样。它应该走一条渐进的道路，需要经济学、行政学和行政法等多学科的共同研究。需要从市场、企业、公众和政府等多个维度共同推动民营化改革的顺利进行。行政法学者研究城市公共事业民营化的目的是使政府“规模和功能适度，但有足够的能力为法律、经济和集体商品生产提供制度基础，使私营部门充分发挥其潜力”提供制度供给，保障城市公共事业民营化的顺利进行，是当前行政管理体制改革的重要思路。因此，笔者认为应该从以下几个方面进行探讨和构建：（一）加强和完善立法，坚持依法规制借鉴国外民营化的经验，以法制为标准进行公用事业改革，以立法为导向，依法行政，可以减少改革的盲目性。例如，根据电信业监管体制改革的需要，英国政府于1981年制定了《电信法》，并随后制定了新的《电信法》。在电力、燃气和自来水供应行业，分别制定了《电力法》、《燃气法》和《自来水法》。这些法律法规由立法机关制定。它们决定了新行政法规体系的基本框架。实际上，它们是政府监管体系改革的纲领性文件。有鉴于此，当前中国应以促进有效竞争为指导，修改《铁路法》、《电力法》和《航空法》，制定《电信法》。在这些行政法中，应以促进有效竞争、保护消费者利益为根本指导思想，进而对行政监管机构的设置、权责划分、市场结构等作出规定；二是抓紧修订制定城市公共交通管理、城市排水污水处理管理、城市燃气管理、城市供热管理、城市园林管理、风景名胜区管理等行政法规和规章；第三，我们可以借鉴台湾制定的《城市公共事业民营化条例》，作为城市公共事业民营化的指导性法律。在这项规定中，我们应重点解决公用事业民营化的范围，为公用事业民营化后各行业提供的服务制定技术标准，并规范民营化模式。目前，学术界对公用事业的范围和民营化的范围存在争议，但大家一致认为，在解决公用事业民营化的范围时，重点应该是将公用事业的自然垄断业务和非垄断业务分开。自然垄断业务由国家授权的企业经营，非垄断业务可以民营化。例如，输电（包括配电和配电业务）属于自然垄断业务，而发电（发电）属于非垄断业务。前者由一家公营企业或受监管的私营企业承担，后者可由多家私营企业竞争性经营。（二）以政企分开为民营化的关键，建立独立性强的规制机构所谓政企分开，是指监管机构必须与监管对象分离，保持独立性。在最近一轮政府机构改革中成立的中国电力监管委员会就是在这一理念下成立的。借鉴国外监管经验，笔者认为可以成立公用事业监管委员会作为主要的监管机构：一是使其在结构上与政府政策部门分离，能够独立实施监管政策，不受利益相关者的干涉，尤其是政府政策部门作为现有公司股东的不必要干预。其次，它由一个合议机构集体领导。在人员构成方面，该机构应由行业管理专家、技术专家、经济学家和法学家组成。这些成员的任期是固定和有保障的，任命时间与政府的行政领导交错，这种安排可以确保监督的专业性和政策的连续性。第三，公用事业监管委员会应有足够的资金和人员控制权。公用事业监督委员会成立后，政府与公用企业之间应形成行政指导与行政合同并存的法律关系。1.政府应对公用企业实施行业性的行政指导行政指导是指“行政主体为实现公共行政的某一目的，期待行政客体的某一行为（作为或不作为）而实施的一种行为形式。它不具有法律约束力，但可以直接作用于行政客体。”目前，行政指导已成为成熟市场经济国家政府调控经济事务的重要手段。在规范公营企业的经营模式时，政府应从整个行业的角度对行业内的公营企业进行必要的行政指导，以促进其向预定目标靠拢。这不仅是实现公营企业最终目标的需要，也是政企分开后政府管理公营企业的需要。具体来说，政府可以通过指导立法来规范行业竞争，防止垄断地位的公营企业被滥用；政府可以通过指导政策和规划来引导整个行业的发展方向；政府可以通过信息引导引导私人投资流动，激励产品开发；政府还可以利用舆论工具对公营企业进行灵活的监督等等。2.建立政府与个体公用企业之间的行政合同关系行政合同又称行政契约，是指“公法上建立、变更和终止法律关系的合同”。在国外，这是一个相对发达的体系。主要类型包括公用事业特许经营合同、公共工程合同、供应和服务合同、债券合同、服务租赁合同等。由于公共企业提供公众所需的基本产品和服务，因此确保服务的稳定性、质量、可靠性和可靠性非常重要；由于公营企业与国家基础设施密切相关，它们的运营会影响生产要素的流动，进而影响经济增长；此外，中国的地区差异也会导致公营企业的投资行为倾向性。鉴于上述因素，政府往往需要直接与个别公营企业谈判，以实现其基本管理目标。在现阶段，政府与个体公营企业签订行政合同是一种更合适的方式。在政府管理公共企业的过程中，为了在社会福利最大化的目标指导下实现具体的行政目标，有必要与公共企业签订行政合同，规定某些具体事务的权利和义务。这是政企分开后政府实现公共目标的有效手段。当然，在建立行政契约关系之后，政府的信用也应该受到特别的关注。政府必须严格履行合同，合理运用监管手段。在监管过程中，个人利益的实现不应因为公共利益的需要等原因而被忽视。政府应遵循信任保护原则。（三）强调被规制者的参与，保障民营化程序的公正在中国的公共企业面前，国际社会承认的几项消费者权利——安全权、知情权、建议权和索赔权——难以实现。因此，未来的行政规制体系必须强调公众参与。程序正义非常重要。在民营化的过程中，所有的程序都应该是公开透明的，这样人们的所有意见都可以合理地表达出来，从而充分反映竞争和民意。1.公开招标制度以公开招标的方式进行城市公共事业民营化，无疑可以减少不正当交易和腐败现象的发生，应该根据《中华人民共和国招标投标法》制订城市公共事业民营化公开招标投标制度。2.价格听证制度城市公共事业民营化后，价格问题十分重要。各地已经结合本地区的实际开始探索一些有益的做法。应该根据价格法的规定，进一步完善公用事业的价格听证制度，并保证消费者有获取定价信息与参与制定价格的权利。3.规制谈判制度民营化政策的出台应当通过规制当事人的协商谈判程序。该程序要求行政机关在拟议规章前，先设立协商谈判委员会。该委员会成员由规制者和被规制者以及其他利害关系人和公众代表组成。协商谈判委员会的会议必须公开举行。规制机构的规章制定必须依据协商谈判达成的合意。韩国的“规制基本法”对协商谈判程序有不同程度的规定。4.公用事业信息公开制度公用事业关系民生，应该建立公用事业信息公开制度，允许公民获取有关公用事业规划、运作的信息。（四）强化政府信用，规制运营者行政法规依据法律和有关法令、命令、法规实施。然而，法律、法令、命令和条例本身并不完全符合实际，因此监管者有一定的行政自由裁量权。与此同时，监管者也是“合法的垄断者”。除了监管法支持的权威外，它们还具有自我强化法律权威的机制。行政自由裁量权和自我强化的法律权威机制的存在，使得监管者在经济监管活动中滥用权力，谋取私利，不按照经济福利最大化的原则来规范自己的行为，或出于某种目的维护某些群体的利益，或仅凭主观意愿行事。因此，我们必须加强和完善监管机构的监管，使其能够以消费者和企业的利益最大化为行动基准，做到公正廉洁，依法监管，做一个好的“裁判员”而不是“运动员”。从传统行政法学理论出发，对监管者的规制主要包括三个方面：一是实体法的规制，二是程序法的规制，三是司法审查。1.行政程序法的限制行政程序的设计目的必须是促进行政机关对具体案件或者各种案件准确、公正、合理地适用立法指示目前，我国尚无统一的行政诉讼法，但现实需要使我们必须加快制定行政诉讼法的步伐。只有遵循适当的行政程序，监管机构才能更好地运用行政自由裁量权，充分保护相对人的合法权益。2.加强对行政规制的司法审查根据行政诉讼的实践和社会发展的需要，修改现行《行政诉讼法》，将行政机关的经济行为纳入司法审查范围显然是必要的。在修改行政诉讼法的同时，对《国家赔偿法》的有关规定进行相应修改，制定《国家赔偿法》。国家对因政府滥用监管权而遭受损害和损失的公民和企业，应当给予相应的赔偿和补偿。

结束语总之，要按照经济合理的原则，建立城市公共事业民营化的行政监管体系，严格界定行政监管机构的职能范围和行使方式，通过新的立法或修改现有实体法，废除缺乏经济合理性的监管制度，保留和完善合理的监管制度，制定行政程序法行政许可法确立了合理的行政监管程序和监管机构的监管结构。完善行政法规体系，关键在于深化行政体制改革。只有彻底打破政企不分、政资不分、政事不分、政社不分的传统体制模式和惯性，才能建立一个相对中立、有效的行政体系，使相关行政机构的职能朝着微观监管的方向健康演进。只有这样，公用事业民营化才能顺利实施。

致谢本论文是在指导老师的悉心指导下完成的。老师渊博的专业知识，严谨的治学态度，精益求精的工作作风，诲人不倦的高尚师德，严以律己、宽以待人的崇高风范，朴实无华、平易近人的人格魅力对我影响深远。本论文从选题到完成，每一步都是在老师的指导下完成了，倾注了老师大量的心血。在此，谨向老师