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管窥总会计师制度建设的理论与实践

主讲人：于润吉

主要内容：一、总会计师制度的沿革

二、医疗机构建立总会计师制度的政策依据

三、建立总计师制度的必要性和优越性

四、总会计师制度建设中存在的主要问题

一、总会计师制度的沿革

从1952年中国总计师登上历史舞台，迄今已有60年风雨历程。中国

总计师脱胎于计划经济时代，曾长期处于无足轻重的地位，即使在市场经

济浪潮中，它的成长也并不是一蹴而就的。随着改革开放的深入，政府对

财政工作越来越重视，总会计师的地位才开始不断提高。我国总会计师制

度的发展经历三个重要阶段。

第一阶段建国初期至文革前。总会计师的提法源自苏联的计划经济体

制，当时是一个既对国家负责，又对厂长（经理）负责的职位。建用伊始,

举国学习苏联的经验，有些企业曾一度试行过“四师一长”制度，即总工

艺师、总设计师、总机动师、总会计师和生产长，他们的地位和承担的任

务只相当于一个科（处）长。分别隶属于厂长、副厂长、总工程师，而当

时总会计师主要任务就是核算、监督。

1961年9月160,党中央印发《国营工业企业工作条例》，即工业

七十条，明确提出国营工业企业设置总工程师和总会计师，建立生产、技

术、财务等责任制度。

1961年11月，国务院印发《国营企业会计核算工作规程》规定企业

应该在厂长（经理）的领导下，设置总会计师，全面组织和监督企业的财

务会计工作。

1963年10月，国务院批转了国家经委、财政部《关于国营工业、交

通企业设置会计师的几项规定》规定国营工业、交通企业都应设置总会计

师。这是新中国第一个关于国营企业、交通企业建立总会计师制度的行政

法规。至此，我国总会计师制度初步建立，与我国当时高度集中的计划经

济体制相适应。

第二阶段，1978年至1985年。

10年“文革”时期，初步建立起来的总会计师制度遭到严重破坏，

不少单位已经建立起来的总会计师制度，有的名存实亡，有的被取消。粉

碎"四人帮'’后，为了尽快恢复总会计师制度，发挥总会计师在经济管埋

中的作用。1978年9月，国务院发布《会计人员职权条例》，要求建立总

会计师制度，并把设置总会计师的范围扩大到所有企业。

1983年以后国务院发布的《国营工厂厂长工作暂行条例》、《国营工

业企业暂行条例》、《全民所有制工业企业厂长工作条例》等一系列行政法

规中，都对总会计师制度给予了充分肯定。

特别是党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决

定》，明确提出“一长三总师“（厂长、总工程师、总经济师、总会计师）

和党委书记都是企业领导班子成员，从而第一次通过中央文件确立了总会

计师在企业的领导地位。

第三阶段，1985年至今，推进总会计师制度法制化、规范化。

1985年1月21日，第六届全国人民代表大会常务委员会第九次会议

通过《中华人民共和国会计法》，先后于1993年和1999年两次修订，规

定大中型企业事业单位和业务主管部门可以设置总会计师，从而第一次以

国家法律的形式明确提出了总会计师的设置要求，极大推动了总会计师制

度的发展。值得欣慰的是首度地事业单位和业务主管部门扩大到建立总会

计师制度的范围，开辟了事业单位设置总会计师的新纪元。

为了进一步实施《会计法》和落实党中央的决定，1990年12月31

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日，国务院发布《总会计师条例》，对总会计师的地位、职责、权限、任

免与奖惩作了完整、全面、系统的具体规定，使我国总会计师制度进入了

一个新的发展时期，总会计师队伍不断扩大。

二、医疗卫生机构建立总会计师制度的政策依据

医疗卫生机构设置总会计师的法律依据，要远远晚于工业企业。时间

可以追朔到1985年，当年1月21日第六届全国人民代表大会常务委员会

第九次会计通过《中华人民共和国会计法》，规定大、中型企业、事业单

位和业务主管部门可以设置总会计师。总会计师由具有会计师以上专业技

术任职资格的人员担任。大、中型事业单位设置总会计师第一次被写进国

家法律中。1999年10月31日第二次修改的《会计法》，对设置总会计师

的相关规定由原来的“可以设置”修改为“必须设置”，充分说明了设置

总会计师的重要性。

为了确定总会计师的职权和地位，发挥总会计师在加强经济管浬、提

高经济效益中的作用，1990年12月31日国务院发布《总会计师条例》，

规定全民所有制大、中型企业设置总会计师；事业单位和业务主管部门根

据需要，经批准可以设置总会计师。

两部法律法规已经明确大中型事业单位可以设置总会计师，但由于当

时事业单位领导对此认识不足或重视不够，在医疗卫生机构除大城市以

外，很少建立总会计师制度。据我们掌握资料，辽宁省在医疗卫生机构还

没有一家建立总会计师制度。

随着医药卫生体制改革的深入，2010年卫生部等5部委印发了《公

立医院改革试点指导意见的通知》提出在大型公立医院探索实行总会计师

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制度。随之2011年国务院办公厅印发《公立医院改革试点工作安排的通

知》，再次提出探索建立医院总会计师制度。两部法律把事业单位设置总

会计师具体化到医院，为医院建立总会计师制度提供了法律保障，然后“探

索”的提法，缺乏强制性，仍然没有撬动医院建立总会计师的决心，此项

工作仍然停留在“探索”阶段，而缺乏实质性操作。

要说下决心建立总会计师制度的是《医院财务制度》的修订。2010

年财政部和卫生部制定新的《医院财务制度》，做出硬性规定，“三级医院

须设置总会计师，其他医院可以根据实际情况参照设置”。

按照国家法规、政策和制度的效力作用，有以上规定，医院完全有可

靠的政策依据，推行总会计师制度。但是有些地区强调缺乏地方性具体、

政策，尤其是没有人事部门参与，还是很难运作。根据各地反映，2013

年4月8日，辽宁省卫生厅、财政厅、人社厅印发《辽宁省三级医院总会

计师制度实施意见的通知》，具体规定了总会计师的职责、权限、任职条

件及总会计师的任免等。该通知下发后，立刻起到促进效应。各地纷纷启

动总会计师制度的建立，截止2013年来，全省35家三级医院建立了总会

计师制度。对加强医院经济管理，规范医院财务行为，提高医院资金使用

效益发挥了重要作用。

三、建立总会计师制度的必要性和优越性

随着我国医药卫生体制改革的深入，医院总会计师制度得到进一步重

视和加强，并在实践中不断赋予新的内涵，在贯彻国家财政政策和各项制

度，提高会计队伍素质发挥积极促进作用。

（一）医院设置总会计师，可以加强医院经济管理

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在提高社会效益的同时，提高经济效益是市场经济发展的客观要求。

从医疗形势上讲，随着我国医药卫生体制改革的不断深入，医院经济正面

临着严重的机遇和挑战。在这一特定历史时期，医院总会计师制度建设是

医院进行改革发展、推行全成本核算、单病种限价、有效降低医疗费用、

解决群众“看病难”、“看病贵”的问题的有力保证。从财务管埋上讲，医

院的财务会计、成本会计、管理会计三者须由总会计师加以协商。实行总

会计师负责制，建立总会计师一一财务会计一一管理会计一一成本会计一

一科室核算员为一体的会计管理核算体系，贯彻“统一领导、集中管理”

的会计管理原则，服务监督医院经营管理全过程，为医院有序经营、健康

发展起积极地推动作用。

（二）建立总会计师制度，是完善医院领导体制、优化领导结构的重

要措施。

在新的历史时期，医院管理干部、尤其是院级领导班子，不仅要懂得

医学知识，更重要的是应懂得管理知识。必须有一个能掌握信息、懂医学、

善经营、有权威、会管理的配套的领导班子，来组织管理医院这个复杂系

统工程，切实解决近七来一些医院存在的会计信息失真、财务收支管理混

乱、固定资产流失、不合理收费等现象。实行总会计师制度，是解决这些

问题的措施之一。

（三）建立总会计师制度，是强化经济管理提高医院综合效益的有力

保障。

如何加强和完善医院经济管理，充分利用现有的卫生资源，发挥医院

内部各类人、财、物的作用，是提高医院综合效益的根本途径。目前，我

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国许多医院的财会部门仅仅是记账、算账、投账的一个职能机构。建立总

会计师制度后，由总会计师组织医院财务管理、预算管理、成本核算、财

务监督、等方面的工作，有效地与医院的人事管理、行政管理、业务管理、

经济管理融为一体，共同组成一个高效的医院管理体系。这必将有利于医

院各项管埋工作的有效运行，更好地提高医院综合效益。

（四）建立总会计师制度，是健全和完善医院内部管理控制制度的需

要

医院内部控制的一个重要原则就是要实行职务分管制度。即不相容职

务应分别由不同的人员经管，即相互联系，又相互制约。从权责划分入手，

对医疗服务活动全过程各个环节进行控制，必将有利于提高医疗服务综合

效益，确保医院财产安全，全面实现医院经济管理规范化、法制化。

（五）建立总会计师制度，是医院由“专家管理”向“管理专家”过

渡的有效途径

目前我国许多医院普遍实行的是“专家管理:这种管理形式造成的

结果是医院重投资、轻管理、轻核算，没有形成一个全方位的管理核算体

系。“管理出效益”反映出管理在经济活动中的作用。医院作为一人经济

组织，经济管理尤其是经济核算，财务管理，本身工作繁琐、政策性强，

需要投入大量的时间、人力、物力去研究、分析、判断、管理等。随着医

疗市场竞争日益激烈，医院经济管理越来越得到重视。在医院“管理专家”

尚未成熟的情况下，设置总会计师是医院由“专家管理”向“管理专家”

过渡的有效途径。

综上所述，完善医院总会计师制度，是促进医院规范化、科学化经营，

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提高医院整体管理水平的有力保障。

四、总会计师制度在建设中存在的主要问题

我省医院总会计师制度的建立，总体情况是好的，要远远好于周边的

省份。已有1/3以上三级医院配备了总会计师，并且益发挥其重要作用。

与此同时，现行总会计师制度执行中也出现一些新情况和新问题。

（一）建立总会计师制度缓慢

我省有三级医院95个，目前已设置总会计制度只有35个，还有6

成以上医院尚未建立总会计师制度。进度最慢的是沈阳市和省直医院，沈

阳市所有三级医院没有一所医院配置总会计师，省直17所三级医院，仅

有4所建立总会计师制度。经过分析为什么有6成的三级医院总会计师没

有到位呢？一是有的医院领导认识上有偏差，认为《会计法》明确了单位

负责人为本单位会计行为的责任主体，由单位负责会计工作就可以了，设

置不设置总会计师不重要。实际上《会计法》明确单位负责人为本单位会

计行为的责任主体，只是明确了法律责任，芳不意味着单位负责人是会计

工作的直接承担者。具体的会计组织工作还应由总会计师承担。二是有的

医院消极等待上级机关任命，有的地区按干部管理权限总会计师由当地组

织部门、宣传部任命，尤其是医学院校管理的附属医院，总会计师任命权

限为属医学院校，这些部门不一定掌握建立总会计师制度的政策，他们不

会主动提出建立总会计制度的意见。对此，医院应根据现行政策，主动向

上级机关提出建议，通过“以下促上”的办法，加速总会计师制度的建立。

三是争取领导干部职数消耗无用功，有的地区卫生行政部门对建立总会计

师制度相关政策理解不够，认为即然总会计师进领导班子，经向编委争取

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领导干部职数，一争取就是几个月。它不占用领导干部职数，何必花很长

时间走弯路呢？四是有的医院没有总会计师任职条件的合适人选，特别是

新晋升三级医院的县中心医院。其解决办法，总会计师可实行派驻制、交

流任职制，派驻和交流任职期间可不转人事工资关系，享受原单位福利待

遇。

（二）总会计师没有进入行政领导班子

这属于个别现象，有的医院建立总会计师制度后，不是把总会计师设

在医院决策层，而是设在执行层。召开院务会议不吸收总会计师参加，涉

及财务收支的重大业务计划、经济合同经济协议等不找总会计会签。弱化

了总会计师的职能，影响了总会计师作用的发挥。《总会计师条例》明确

规定“总会计是单位行政领导成员，协助单位主要行政领导人工作，直接

对单位主要行政领导人负责。他的职责不是一般行政领导所能替代的。医

院领导班子配备缺乏总会计师参与社会形成“先天不足二

（三）总会计师不负责主管审批财务收支工作

我们在检查新医院会计制度执行情况时，发现一个奇怪的现象。某医

院支出原始凭证有院长、主管副院长、财务科长的审批签字，唯一没有总

会计师的审批意见。

《总会计师条例》关于总会计师的权限一章中，明确“总会计师主管

审批财务收支工作。除一般的财务收支可以由总会计师授权的财会机构负

责人或者其它指定人员审批外，重大的财务收支，经总会计师审批或者由

总会计师报单位主要行政领导人批准。总会计师不主管审批财务收支工

作，等同于总会计师虚设。

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另外，《总会计师条例》还明确规定，凡设置总会计师的单位，在单

位行政领导成员中，不设与总会计师职权重叠的副职。也就是说不再设分

管财经工作的副院长，以保证总会计师依法先例职权，充分发挥总会计师

的作用。

（四）用财务总监副总会计师代替总会计师的岗位

我国“财务总监”制度源自政府要派财务总监对国有企业实施监督，

其工作内容涉及财务监督的主要方面，它是经理层高级财务管理人员，主

要承担内部受托责任，在其定位与总会计师有较大差异。

副总会计不能进入行政领导班子，无法参与本单位的重要经营决策活

动。所以财务总监和副总会计师不能代替总会计师岗位。

（五）擦政策的擦边球，降低总会计师的门槛

总会计师应具有基本条件、专业、任职年限和执业质量4个大方面的

要求，只有符合任职条件的，依照干部管理权限任命或者聘任。有的医院

为应付三级医院评审和省政府与市政府卫生目标责任书的检查，把不具备

总会计师条件的人推向总会计师岗位，导致总会计师发挥作用大打折扣。

五、进一步完善总会计师制度

（一）对总会计师职责重新定位

在日益激烈的市场竞争环境中，未来总会计师能否在医院经营管理和

战略决策中充分发挥作用，能否审时度势，帮助医院获得竞争优势，在很

大程度上取决于对其职责的重新定位。

对总会计职责不能停留在是单位行政领人之一的层面上，再上升一定

高度予以定位。总会计师是建设现代化医院制度的完善者，是市场经济秩

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序的维护者和控制者，是单位财务改革和发展的总设计师，是单位财务、

会计、审计等专业的总负责人；总会计师不仅是医院财务和会计的最高主

管，而且是医院全面运营、全面发展的最高策划者、决策者与组织者之一,

是医院领导班最核心成员。如果总会计师职能不到位，就谈不上医院法人

治埋结构的完善，建立现代化医院管理制度改革目标就难以实现。

（二）总会计师工作权限应重新配置

为了使医院总会计师能够充分行使职能，承担更多责任，必须有相应

权限和地位作为后盾，否则工作将难以顺利开展。这些权限具体应包括：

对医院重大事项的参与权、重大决策和规章制度执行情况的监督权、财会

人员配备的人事建议双、医院大额度资金支出联签权等。

总会计师对医院重大事项的参与权是指总会计师参与表决医院重大

经营决策，包括：（1）拟定医院年度经营目标，中长期发展规划及医院发

展战略；（2）制定医院资金使用调度计划；费用开支计划、物资采购计划、

融资计划、亏损弥补方案；（3）贷款、担保、对外投资、产权转让、资产

重组等重大决策和资产管理工作；（4）医院重大经济合同的评审；（5）对

医院内部控制制度和程序执行情况进行监督；（6）制定成本核算方案，明

确成本核算对象和成本核算范围，进行成本分析和控制。（7）建立、健全

经济核算制度，利用财务会计资料进行经济活动分析。

（三）提高总会计师素质和能力

总会计师上述职能、权限和地位的变化，必然导致对总会计师职业素

养和业务能力要求的变化。相应对其工作能力也提出了更高的要求。除了

基本的财务报告分析及编制能力、组织能力、人才使用能力外，还应具有

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以下能力：

1、战略规划和组织能力。相对于以往的工作，未来总会计师的职责

会更加侧重于战略层面，对宏观政策、医院发展、金融市场应具备敏锐的

嗅觉和分析判断能力。

2、交流沟通能力。在未来，总会计师从事的财务管埋活动的范围将

扩大到医院经营活动的方方面面，这种特点决定了作为财务工作的纽织者

和领导者的总会计师，必须有效地与其他部门和外单位进行交流和沟通，

以便在市场竞争中赢得整体优势。