《公共政策导论（第2版）》课件-《公共政策导论（第2版）》 - 副本

03公共政策分析模型政策分析模型源于实践的不同的政策分析角度、理论体系和方法。公共政策分析模型的含义（作用）：对复杂公共政策过程的简化表述；突出了公共政策及政策过程的本质特征；有助于理解和解释公共政策产生的原因；有助于认识和分析公共政策的社会效果，预测其未来发展。第三节围绕“理性”探索的模型第三节系统模型第一节政治模型第一节政治模型政治模型是围绕社会政治制度和社会政治因素进行政治分析的理论与方法的概括，主要包括制度模型、精英模型和团体模型。第一节政治模型一、制度模型（一）制度的界定最一般的含义：要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。许多情况下，制度是某一领域的制度体系，如我们通常所说的政治制度、经济制度、法律制度和文化制度等。

制度也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规格。舒尔茨认为：制度就是管束人们行为的一系列规则。第一节政治模型一、制度模型（二）传统制度模型与现代制度模型

传统制度模型现代制度模型

第一节政治模型一、制度模型（三）对制度模型的评价贡献：在一定程度上说明了不同政治制度下不同的政策决定因素，从一个特定角度揭示、概括了政策分析的重要内容，对政策科学的理论与实践以及政治学的发展具有一定的意义。局限性：(1)政治制度与公共政策之间的因果制约关系是相对的。(2)只适合于公共政策的定性分析。政治制度与国家权力机构对政策制定的制约和影响很难用确凿、翔实的调研信息进行准确说明。(3)无法指出哪种制度下制定的政策更有功效。第一节政治模型二、精英模型第一节政治模型二、精英模型（一）代表人物及其主张公共政策是统治精英偏好和价值的体现，由杰出的精英人物决定，反映占统治地位的精英们的观点。在决策过程中，决策精英们的价值观在公共决策中占有支配性的地位，公众在相当程度上是被精英操纵的，是无知和冷漠的。第一节政治模型帕累托的分析任何社会都可以分为三个群体：少数的统治精英集团、非统治的精英集团和普通大众。少数精英统治社会，这是一般社会的普遍规律。

在人类历史上所有形式的国家中都必然存在一个由极少数政治精英组成的统治阶级，他们左右着国家的发展进程。第一节政治模型莫斯卡的分析一切社会都存在统治阶级和被统治阶级。统治阶级是一个很小的群体，他们属于政治精英，控制着社会的大多数人，承担政府的所有功能，垄断权力并享受权力所带来的一切好处。

有组织的少数对于无组织的多数实施统治是必然的。而作为统治阶级的少数成员，精英一般具有某些明显不同凡人而又令人尊敬的品质。第一节政治模型米歇尔斯的分析“寡头统治铁律”认为组织从来就是寡头的组织，任何社会都由政党来实施统治，而政党又是由少数领袖来实施统治，民主的政党也无法例外。当人们在社会组织中占据支配地位时，他们便拥有了权力。一旦掌握了权力，无论是有作为还是无作为，他们都会使其他人感受到权力的存在，都会对其他人的行为产生极大影响。第一节政治模型戴伊的分析（1）社会分化成掌权的少数人和无权的多数人，前者执行政治功能，垄断政治权力，后者受前者的操纵和控制。（2）作为统治者的少数人并非作为被统治者的多数人的代表。（3）从被统治的非精英阶层进入统治者的精英阶层的变化过程是缓慢且持续的。（4）精英之间的矛盾仅限于小范围，相互一致多于彼此冲突。（5）公共政策的产生、发展、变化和创新都来自精英对自身价值观的重新定义。（6）精英与公众的信息严重不对称，前者对后者的影响远远大于后者对前者的影响。第一节政治模型二、精英模型（二）对精英模型的评价

意义：在一定程度上揭示了西方民主政治的弊端，对于剖析西方民主政治制度具有很大的参考价值。局限性：（1）极度驳斥现代民主政治制度，彻底否认了民主政治制度在公共政策制定和执行中的主要作用。（2）不切实际地贬低了民众在公共政策中的作用。（3）不切实际地认为政策变化是渐进的。（4）强调社会精英阶层的利益，偏离了公共政策的“公共”原则，漠视公众的公共利益。第一节政治模型三、团体模型

第一节政治模型三、团体模型（一）代表人物及其主张团体即拥有共同的政治利益或政治态度、以正式或非正式的方式结合起来的群体。团体是政治活动的主要主体,个人的政治诉求主要通过团体来实现。政治实际上就是各个团体为影响公共政策而进行的斗争。公共政策是各个利益团体冲突协调后的一种均衡。第一节政治模型本特利的分析团体理论的创始人。1908年发表了《政治过程》。利益集团是经济、政治生活中起主导作用的基本力量。互相冲突的集团压力的结果不仅始终是公共政策的决定因素，而且是公平、合理的最终源泉。利益集团间的互动能够形成社会的均衡，并对政府及其决策活动构成具有决定意义的社会均衡。第一节政治模型杜鲁门的分析人作为一种社会动物不能单独存在，必须结成社会团体。团体的存在可以维持人类生存的平衡，一旦这种平衡受到威胁，团体就必然做出相应的对策。现代社会中，利益集团彼此相互作用并与政府相互作用，达成一定的稳定和均衡。政府的决策过程实际上是各种利益集团争取影响政策的过程。在这个过程中，利益集团的格局是政策走向的决定因素。第一节政治模型拉兹姆的分析公共政策就是团体竞争在既定时间达到均衡的结果。政府要通过公共政策协调团体冲突，社会环境必须具备以下条件：（1）社会中必须有一个认同和支持现行政治制度和政治竞争规则的相当大的“潜在团体”存在。（2）团体成员要有思想和行为倾向的多重性。（3）团体竞争形成的制约有助于维护整个政治制度的均衡。第一节政治模型三、团体模型（二）对团体模型的评价

意义：第一，用团体冲突及冲突的均衡来描述社会政治活动，说明了政策问题产生及政府议程形成的途径及方式。第二，有助于人们认清西方发达国家的政治特点。第一节政治模型三、团体模型（二）对团体模型的评价

局限：第一，只是强调了政策问题进入政府议程的一种方式，即团体的政治压力。第二，将政府视为完全被动的压力接受者，低估了政府在决策中的独立性和利益整合的作用。第三，只强调团体之间的冲突，没有涉及政府机构内部在政策制定过程中的均衡。第四，在社会现实中，模型要求的前提条件不永恒存在。第五，该模型下产生的公共政策反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。第二节围绕“理性”探索的模型“理性”与公共政策的内容及决策过程密切相关。

围绕理性问题建立的公共政策分析模型包括理性模型、渐进模型和混合扫描模型。第二节围绕“理性”探索的模型一、理性模型（一）完全理性模型的主张及其评价主张：理性的政策即效率最高的政策，而为了达成理性的政策，决策者必须具备一定的条件，如掌握所有信息、穷尽所有备选方案、知道每个方案的所有结果、决策者具有绝对理性、决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗等。第二节围绕“理性”探索的模型一、理性模型（一）完全理性模型的主张及其评价

第二节围绕“理性”探索的模型一、理性模型（一）完全理性模型的主张及其评价

批评：（1）条件过于苛刻，在现实生活中不能实现。（2）人的决策能力有限，不能穷尽可选方案，也无法准确综合计算成本和收益。（3）现行政策中已经投入而无法回收的沉没成本将阻碍决策者从纯理论角度考虑替代方案新的成本投入。第二节围绕“理性”探索的模型一、理性模型（二）有限理性模型的主张及其评价行政人的价值取向和目标往往是多元的，受到多方面因素的制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征；由于认识水平和能力有限，以及客观环境因素的制约，所做出的决策往往是一种满意解，即一种次优决策，能满足需要就行。第二节围绕“理性”探索的模型一、理性模型（二）有限理性模型的主张及其评价在情报活动阶段，人的决策行为往往受直觉性选择的支配，不同经验和背景的决策者对决策环境的认识会有不同的解释。

在设计活动阶段，人们并不试图找出所有可行性方案，而是通过力所能及的求解活动，寻找能够满意的决策方案。

在抉择活动阶段，决策者的选择往往与备选方案的提出顺序有关，如果A是先于B提出来的，A又是满意方案，那么就不会再花时间去考虑B，哪怕B比A更好。第二节围绕“理性”探索的模型一、理性模型（二）有限理性模型的主张及其评价两种类型：（1）次佳决策模型——不采取最佳的政策，而采用第二最佳或第三、第四最佳的政策。（2）满意的模型——不坚持采取最佳的政策，而采取任何可以被认为满意的政策。第二节围绕“理性”探索的模型二、渐进模型（一）渐进模型的主张所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。林德布格姆提出了“渐进决策”模型。第二节围绕“理性”探索的模型二、渐进模型（一）渐进模型的主张

第二节围绕“理性”探索的模型二、渐进模型（二）对渐进模型的评价

意义：（1）丰富了政策科学的理论研究；（2）更加贴近社会现实；（3）可以节约信息成本；（4）对于缓解矛盾、保持政策的连续性、维持政治的稳定性具有很大的现实意义。局限：（1）现实社会不能完全满足公共政策渐进变化的条件。（2）极易导致保守观念的产生，使政策制定者安于现状，阻碍发展与变革。第二节围绕“理性”探索的模型三、混合扫描模型（一）混合扫描模型的主张综合理性分析与渐进分析的优点。决策者针对某一问题制定决策时可以根据具体情况选择两种扫描方式的使用比重。如果局部扫描可以把握和解决问题，那么渐进方法可取；如果局部扫描和渐进决策不能把握和解决问题，就必须加大资源投入，进行全面扫描分析。第二节围绕“理性”探索的模型三、混合扫描模型（一）混合扫描模型的主张

第二节围绕“理性”探索的模型三、混合扫描模型（二）对混合扫描模型的评价意义：具有一定的实际操作意义，既可以用于把握问题，也可以用于政策执行过程中的检测。

局限性：只是从一个角度为政策分析提供了一个实践性的思路，需要进一步充实和具体化。第三节系统模型公共政策系统模型是指从整体角度，将公共政策看作由各个环节组成的整体运作系统，从动态角度进行分析的模型。

该类模型包括政策过程模型、政治系统模型、博弈模型和“上下来去”模型等。第三节系统模型一、政策过程模型（一）政策过程模型的主张政策过程模型也称政策生命周期理论，是将政策过程视为政治行为的生命过程加以描述，试图通过阶段性的描述对政策进行程式化的分析。将政策过程分为制定、执行、评估等若干过程环节来加以研究。拉斯韦尔提出政策过程分析理论，琼斯和安德森完善之。第三节系统模型一、政策过程模型（一）政策过程模型的主张

第三节系统模型一、政策过程模型（一）对政策过程模型的评价意义：有利于从整体把握各个运行环节在政策运行过程中的功能，有利于系统检测各个环节功能的发挥是否正常，检测政策的成功或失败，对更加科学、有效地制定公共政策具有重要意义。局限：一个政策的实际生命过程不一定与模型所描述的政策过程相吻合。这种模型容易导致纯理论性的抽象形式研究。第三节系统模型二、政治系统模型（一）政治系统模型的主张政治系统是指对社会价值分配具有权威作用的机构和运行过程。政治系统模型把公共政策视为政治系统对外界环境的压力所做出的反映。政治系统运行的核心任务就是针对输入的问题，运用输入的资源，输出解决问题的公共政策。第三节系统模型二、政治系统模型（一）政治系统模型的主张

第三节系统模型二、政治系统模型（二）对政治系统模型的评价意义：引导人们从系统视角整体探索公共政策的有关问题。揭示了公共政策在政治生活中的核心位置。揭示了环境对公共政策的重要性，说明了政治系统是一个面对环境的开放系统。局限：过于宏观概括，理论性较强，缺乏具体操作性，没有更好地解释政策的具体形成过程，因而在政策实践中的应用受到很大的限制。第三节系统模型三、博弈模型（一）博弈模型的主张博弈模型是指基于博弈决策理论，对处于竞争冲突状态的两方或多方决策者相互制约决策过程的模型。这一模型将冲突双方或多方决策看作一个由博弈者、策略集合、赢得函数构成的博弈系统，通过分析来探索竞争冲突中相互决策的规律。第三节系统模型二阶矩阵：

只有两个参与者，且每个人只有两种选择。

第三节系统模型二阶矩阵：二阶矩阵有四种可能结果，通常矩阵的一个小方框用来表示一种结果，每种结果都依赖双方的选择。这些结果代表不同的价值回报，往往通过赋值来表现。因为每个参与者对结果有不同的评价，所以在矩阵的每个方框内都有两个值。第三节系统模型三、博弈模型（二）对博弈模型的评价意义：为政策分析提供了一个思路，特别是在冲突情境下进行政策选择时，发挥的作用更明显，被广泛地用来进行竞争性对策研究，在政治、经济、外交、军事、文化等领域中用于不确定情景下的对策研究。局限：对不能量化的问题，该模型只能排列出策略对局而不能得出精确的结果；不能分析非常规的可能情况；带有浓厚的理性主义局限。第三节系统模型四、“上下来去”模型（一）“上下来去”模型的主张政策制定过程在认识论上是一个从“形而下”到“形而上”的过程，政策执行过程在认识论上是一个从“形而上”到“形而下”的过程，与此同时，整个政策过程在政策主体与政策客体的关系上则是“从群众中来，到群众中去”的过程，所以我们从总体上称之为“上下来去”政策过程模型。第三节系统模型四、“上下来去”模型（一）“上下来去”模型的主张

第三节系统模型四、“上下来去”模型（一）“上下来去”模型的主张模型中的“上”，指的是主观、精神、认识、理论以及居于上位或核心地位的政策行为者；“下”，指的是客观、物质、实践、行动以及居于下位或外围地位的政策行为者。“上”与“下”互动的路线和方向在政策的社会认识的过程中是客观—主观—客观（物质—精神—物质）、实践—认识—实践、个别—一般—个别；在社会操作的过程中是从群众来，到群众中去。这两个过程中的上下互动要经过无数次的循环往复。第三节系统模型四、“上下来去”模型（一）“上下来去”模型的主张

第三节系统模型四、“上下来去”模型（二）对“上下来去”模型的评价

这个模型是一个以本土经验为依据，具有鲜明中国特色的政策过程模型，其示范作用也仅限于当代中国的公共决策机构。即使在当代中国，这个模型也不适用于解释所有公共政策。那些日常性、操作性以及即时性、应急性的决策，很少有按照这个模型所指示的路线图行事的。这个模型只适用于解释当代中国重大政策的政策过程。04政策问题的认定第四节政策议程的设置第三节政策问题的构建第二节政策问题的分类第一节政策问题的形成、内涵与特征一、政策问题的形成（一）个人问题转化为社会问题

问题的偏差带有共性，超出了个人的界限而具有社会性。这部分偏差可以在一定程度上引起社会的共鸣，即产生解决的诉求，那么它就变成了社会问题，需要动用社会力量去解决。第一节政策问题的形成、内涵与特征一、政策问题的形成（一）个人问题转化为社会问题

问题的偏差带有共性，超出了个人的界限而具有社会性。这部分偏差可以在一定程度上引起社会的共鸣，即产生解决的诉求，那么它就变成了社会问题，需要动用社会力量去解决。第一节政策问题的形成、内涵与特征一、政策问题的形成（二）社会问题转化为公共问题当某些社会问题的影响已不再局限在某个群体或某些社会生活领域，对人们利益的影响超脱某个群体或某个领域时，引起社会公众的普遍关注，并且公众基于价值观念和自身的切身利益的考虑，开始提出以解决该问题为目的的公意诉求时，社会问题就转化为公共问题。第一节政策问题的形成、内涵与特征一、政策问题的形成（三）公共问题成为公共政策问题当公共权力主体意识到社会公共问题已经妨碍整体社会发展，体会到公众的公意性，并且认同这种公众的政策诉求时，公共问题就变成为公共政策问题。第一节政策问题的形成、内涵与特征二、政策问题的内涵（一）政策问题的概念

政策问题是指社会组织中的统治集团或者相当数量的成员感知的，现实中出现的某种客观存在的状况与他们的期望、利益、价值观念或者他们所遵循的社会规范有严重的冲突或矛盾，进而通过团体或者组织活动要求有关权威当局采取行动加以解决，权威当局认可并认为所提问题属于其权限范围内且有必要采取行动加以解决的既存的或潜在公共问题。第一节政策问题的形成、内涵与特征二、政策问题的内涵（二）政策问题的含义

1.政策问题为多数人感知到的客观存在的情势2.政策问题表现出现实与利益期望等的冲突性3.政策问题表现为团体与组织活动4.政策问题要求政府和社会公共组织的必要政策行动第一节政策问题的形成、内涵与特征三、政策问题的特征（一）公共性与关联性政策问题的公共性表现为政策问题发生于社会公共领域，与公众的生活息息相关，并影响某一地区的公众利益及社会秩序，必须通过公共权力机构来加以解决。政策问题的关联性表现为任何一个公共政策问题都不是孤立的，而是整个公共政策问题体系的一个组成部分，与其他领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，且相互作用、相互影响。第一节政策问题的形成、内涵与特征三、政策问题的特征（二）主观性和人为性任何公共政策问题都基于一定的客观社会现实而得以成立。同一社会客观现实，不同的人群从不同的标准、价值、利益和规范等出发会产生不同的认知，部分公众可能认为需制定相应政策予以解决，另一部分公众则可能并不如此认为。第一节政策问题的形成、内涵与特征三、政策问题的特征（三）历史性与动态性所谓政策问题的历史性，是指公共政策问题都不会突发，而是要经过一个逐步发展的过程达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共政策问题很可能是旧有政策问题遗留或发展衍生而来的，所以公共政策问题常常具有历史性。

政策问题的动态性，是指一定的政策问题的性质、严重程度、解决办法等总是随着时间、环境的不断推移而变化。第一节政策问题的形成、内涵与特征一、问题结构分类政策问题的结构是指与政策相关的各种要素构成的状态，根据其所达到的不同标准确定问题结构的不同质量。

根据政策问题的相对复杂程度和结构质量，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型。第二节政策问题的分类政策问题结构结构良好结构适中结构不良问题性质清晰可辨清晰可辨模糊有争议决策者一人或数人一人或数人许多资源投入少量可计算大量可计算不可计算备选方案有限有限无限效用（价值）一致一致冲突结果确定性或者风险不确定未知概率可计算不可计算不可计算第二节政策问题的分类一、问题结构分类二、问题领域分类根据政策问题发生领域的不同，可将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等。第二节政策问题的分类三、问题功能分类

分配型问题，将产品与服务、成本与义务分配给社会中特定群体而引发的政策问题，涉及资源配置或利益分配等方面的问题，如社会福利项目。规制型问题，政府或相关组织规制者通过设定明确的规制标准与规则，对目标个人或团体的某种行为加以限制所引发的问题，如环境规制、价格规制、交通规制。再分配型问题，政府或相关组织将某一目标个人或团体的利益或义务转移给另一目标个人或团体享有或承担所引发的问题，如个人所得税制度、遗产税政策。第二节政策问题的分类四、问题层次分类

第二节政策问题的分类一、政策问题构建的程序

第三节政策问题的构建二、政策问题构建的方法（一）边界分析法边界分析是要划定研究对象的边界，找出与其他事物严格区别的本质及其属性，使之与外界相对隔离，在边界内组成一个统一整体。饱和抽样（这种方式可以接触到与政策问题相关的绝大多数被调查者）；诱导性地提出问题（为政策问题的边界分析提供更有意义、更具有实质性的数据资料）；边界估计（通过制定一个积累频率分布图进行分析）。第三节政策问题的构建二、政策问题构建的方法（二）头脑风暴法头脑风暴法又称脑力激荡术、激智术、脑力激发术等，是指基于一定数目的人员，尤其是相关的专家学者或利益当事者，从不同角度讨论相关的政策问题，在短时间内激发大量新构想的方法。第三节政策问题的构建二、政策问题构建的方法（三）维度分析法

实质维度（Substantive）——问题是什么（what？）

空间维度（Spatial）——问题来自何处（Where？）

时间维度（Temporal）——问题何时发生（When？）

数量维度（Quantitative）——问题有多少（Howmuch？）

性质维度（Qualitative）——问题有多严重（Howserious？）第三节政策问题的构建二、政策问题构建的方法（四）利害关系人分析法利害关系人是指方案中带有利益诉求的个人、群体或机构，而其中能够对方案产生重要影响甚至关涉方案成败的个人或群体又被称为关键利害关系人。

利害关系人分析是指通过对方案中关键利害关系人的辨认，进而对其利益进行估价，以判断方案实施带来的风险。

第三节政策问题的构建一、政策议程的含义政策议程通常是指有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。

第四节政策议程的设置二、政策议程的类型（一）公众议程和政府议程

公众议程又称系统议程，是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施来解决的一种政策议程。

政府议程又称之为正式议程，是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围的一种政策议程。第四节政策议程的设置二、政策议程的类型（二）实质性议程和象征性议程

实质性议程一般涉及实质性政策问题，这些政策问题对社会影响深远、强度高，其重要性和复杂性常常使其在公众中、决策者中以及二者之间引起争议，进而不可避免地带有冲突的特性，这就迫切需要政策制定者做出实质性的回应。象征性问题引发关于政治价值的决定，而实质性问题则涉及到政府的资源分配。如果问题是象征性的，那么用宣言或意向声明就可以满足。第四节政策议程的设置三、公共政策议程的触发机制（一）触发机制的影响因素1．范围：触发机制影响的人员数量2．强度：公众对问题的反应程度3．时间：触发事件产生、维持的时间第四节政策议程的设置三、公共政策议程的触发机制（二）触发机制的类型第四节政策议程的设置内部触发机制自然灾害经济灾害技术灾害生态变迁社会变迁外部触发机制战争行动间接冲突经济对抗新式武器与力量失衡四、公共政策议程设置的途径和策略（一）公共政策议程设置的途径1.政治精英的作用

2.利益集团的作用3.公民个人的作用4.大众传媒的作用5.政府体制的作用6.问题本身的作用第四节政策议程的设置（二）政策议程模型1.外在创始模型、动员模型、内在创始模型（1）外在创始模型该模型描述非政府团体创始政策问题的过程，通常先形成公众议程，再介入政府议程，适