生态环境标准实施评估指南（征求意见稿）编制说明

《生态环境标准实施评估指南（征求意见稿）》编制说明I 2标准制（修）订的必要性分析 2.1是推进生态环境标准体系完善的重要手段 2.2是标准制修订工作开展的重要依据 23标准实施评估实践与研究进展 23.1国家标准实施评估工作开展情况 23.2其他省市标准实施评估工作开展情况 43.3专家学者对标准实施评估方法研究情况 65标准编制原则 96标准主要技术内容 96.1评估工作原则 96.2评估程序 6.3评估内容 6.4量化评估 6.5评估报告 2111.1任务来源为规范生态环境标准实施评估工作，四川省环境政策研究与规划院成立了标准编制组，完成了《生态环境标准实施评估指南》前期研究工作。2024年7月申报了四川省生态环境政策法制研究会团体标准，经立项论证、公示后，2024年11月四川省生态环境政策法制研究会与四川省环境政策研究与规划院签订了团体标准制修订计划项目任务书，项目任务书编号2024-TBLX-15。2024年11月，成立了标准编制组，明确各参与人员的工作任务，确定工作路线。2024年12月-2025年3月，标准编制组收集了标准实施评估相关政策、标准、文献等资料，围绕标准实施评估工作原则、评估程序、评估内容、评估方法等进行了研讨，编制形成了《生态环境标准实施评估指南（草案）》及编制说明。2标准制（修）订的必要性分析2.1是推进生态环境标准体系完善的重要手段生态环境标准作为推进污染物减排达标、改善生态环境质量、促进产业转型的有力抓手，是解决环境污染的有效手段，不仅是生态环境执法监管的依据，也是产业发展指引导向及排2污企业和治理产业间相互促进、协同发展的桥梁和纽带。标准实施评估工作的开展有利于进一步完善生态环境标准体系，提高标准体系的完整性、协调性、先进性和科学性，对保护生态环境、促进经济高质量发展具有重要意义。2.2是标准制修订工作开展的重要依据制定标准的意义在于实施，标准实施也是检验标准质量的标准，标准实施效果评估是检验标准的常用方法。标准实施后，对实施应用情况、标准实施对经济、社会、生态环境产生的影响进行评估，是生态环境标准制修订的重要依据，也可以为推进技术进步提供重要参考。2.3是《团体标准管理规定（2019）》第二十八条明确，团体标准实施效果良好，且符合国家标准、行业标准或地方标准制定要求的，团体标准发布机构可以申请转化为国家标准、行业标3标准实施评估实践与研究进展3.1国家标准实施评估工作开展情况3.1.1标准化行业标准实施评估是标准制修订流程的一项重要环节，2015年，国务院印发《深化标准化工作改革方案》，要求建立标准实施信息反馈和评估机制，开展标准实施效果评价，建立强制性标3准实施情况统计分析报告制度。为贯彻深化标准化工作改革精神和要求，2016年，国家标准化管理委员会印发《国家标准实施效果评价试点工作方案》，在山东、浙江、内蒙、江苏、青岛等地组织开展国家标准实施效果评价试点工作。该试点以问题和需求为导向，以强化标准实施补齐标准化全过程管理短板为目标，在儿童家具、家电、肥料、橡胶轮胎、纺织品、新材料等重点领域，选择已发布实施3年以上的11项国家标准开展实施效果评价试点。通过试点，一方面对具体标准的整体执行情况、技术内容、实施效果开展评价，另一方面为研究建立评价方法、评价机制，全面推进标准实施效果评价积累经验。3.1.2生态环境标准领域自2012年起，原环境保护部启动了国家污染物排放标准实施评估工作。2016年，为规范和指导国家污染物排放标准实施评估工作，全面了解国家污染物排放标准执行情况，掌握标准实施的环境效益、经济成本、达标技术和达标率，持续提升标准的科学性和可操作性，原环境保护部制定了《国家污染物排放标准实施评估工作指南（试行）》，明确了标准评估的工作原则、过程、内容、重点及评估报告等内容。自启动标准实施评估工作以来，生态环境部先后组织开展了《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996）、《稀土工业污染物排放标准》（GB26451-2011）等40余项标准的实施评估，其中90%以上为4污染物排放（控制）标准。2020年，生态环境部发布《生态环境标准管理办法》，要求标准制定机关应当根据生态环境和经济社会发展形势，结合相关科学技术进展和实际工作需要，组织评估生态环境标准实施情况，并根据评估结果对标准适时进行修订，同时明确了各类生态环境标准实施评估重点。四川省生态环境厅2021年组织完成了《四川省水污染物排放标准》（DB51/190—1993）年印发《四川省地方生态环境标准实施评估工作指南》，明确了标准实施评估的工作原则、对象、职责分工、程序、评估内容等，并完成了《四川省固定污染源大气挥发性有机物排放标准》（DB51/2377—2017）实施评估工作。综上，标准化工作模式已从原来的以标准制修订为主向标准制修订、宣传培训、实施评估的全过程模式转变。3.2其他省市标准实施评估工作开展情况3.2.1标准化行业2020年，浙江省市场监督管理局印发《关于建立地方标准实施效果评估工作制度的通知》，提出由省级有关归口管理部门对实施一年以上、对经济社会发展有重大影响的省级地方标准进行实施效果评估，并提出了地方标准实施效果评估工作指南，明确了地方标准实施效果评估的方法和程序及实施效果评53.2.2生态环境标准领域2019年，北京市生态环境局组织开展了重点行业排放标准实施效果评估，对《印刷业挥发性有机物排放标准》《汽车整车制造业（涂装工序）大气污染物排放标准》等重点行业企业升级改造过程的环境管理水平和未来环境管理发展趋势，通过数据收集、现场调研和监测等方式，分析生态环境监管部门对标准实施的支撑能力；对标准实施以来的行业发展、政策支持、技术进展、达标经济成本与环境效益进行调研和分析，对标准实施效果进行综合评估。2020年，山东省生态环境厅建立了标准复审和排放标准实施评估机制，启动了挥发性有机物排放标准、恶臭污染物排放控制标准实施评估以及39项地方生态环境标准的复审工作，对复审和评估中发现的问题将及时组织调整和修订。2021年，上海市生态环境局启动了新版在用汽油车、柴油车排放标准实施情况评估。综上，地方标准化主管部门主要对对经济社会发展有重大影响的标准进行实施效果评估，生态环境部门主要对污染物排放标准（强制性标准）进行实施效果评估。63.3专家学者对标准实施评估方法研究情况3.3.1标准实施效果评估指标体系从文献分析看，除了部分标准采用实测法、问卷调查法外，大部分标准实施效果评估通过建立评估指标体系来开展，但目前评估指标形式多样。陈志田以标准实施宏观效果为一级指标；政府推动力、市场引导力和企业自律能力为二级指标；二级指标下分别以技术法规、GB标志制度、质量监督制度和政府采购制度，采标制度、自愿性认证和诚信制度，契约合同、自愿性协议和企业自我声明为三级指标，构建了国家标准实施宏观效果评估指标体系。张超等以标准、标准化为一级指标，以标准的先进性、适用性、系统性，标准化的宣贯为二级指标，二级指标下分别以采用先进标准、创制标准，标准效用与创制时的符合性、标准应用时的可行性，标准体系覆盖的全面性、标准之间的协调性；标准宣贯的充分性为三级指标，初步建立了企业技术标准实施评估指标体系。刘春霞等以标准技术内容、实施情况、实施效果为一级指标，一级指标下分别以标准技术指标，标准推广、标准执行、被引用情况，经济效益、社会效益、环境效益等为二级指标，二级指标下分设评估要素23项，构建了标准实施评估指标体系。对生态环境标准的实施效果评估，宋国君等选取了达标排放、实施手段、实施效果与效率、评估与更新机制等4项指标7对中国污染物排放标准进行评估。蒋洪强等从费用分析和效益分析入手，建立了环保标准实施效益分析评估指标体系。根据费用主体分为政府和企业，政府主要考虑环境监管能力建设投入、GDP减少、税收减少、就业减少等，企业主要考虑污染处理设施的投资、污染处理设施运行成本、企业关停或减产的损失、技术改造费用等。效益分析指标主要包括环境效益、经济效益和社会效益三个方面，环境效益可分为污染减排效益、资源能源节约效益、环境质量改善效益等；经济效益可分为GDP的增长、带动其他行业的经济增长、产业结构优化调整、副产物回收利用的收入等；社会效益可分为健康效益的增加、社会就业的增加、群众投诉量的减少等。3.3.2标准实施效果评估方法从文献分析看，评估方法方面也没有统一的方法，总体来看主要分为以下几种：一是采用层次分析法构建标准实施效果评估指标体系，邀请专家对各级指标的相对重要性给出判断，这些判断用数值形式表示为判断矩阵，采用迭代法对判断矩阵的最大特征根及其特征向量进行求解，计算出各评估指标的权重，建立AHP-模糊综合评估模型，结合综合标准实施的基本情况及问卷调查数据，从多个指标对被标准实施效果隶属等级状况进行综合性评判，得出标准的定量评估结果，本方法使用最为广泛。二是采用问卷调查，运用统计学方法进行评估，如刘8春霞等通过网络采集、专家咨询、座谈、现场调研及问卷调查等方式进行信息采集，采用对比分析法和直接评判法分析标准技术内容，采取结构分析法、分组分析法和直接评判法分析标准实施情况，采用分组分析法和结构分析法分析标准实施效益。三是标准对比法，利用关键字搜索、关联规范性引用文献检索的方法，收集与被评估标准相关的标准及文件，包括国家标准、行业标准、地方标准及相关文件，进行比对。四是实测法，运用实测数据评估标准的实施效果。五是运用ISO方法论，以“价值链”概念为基础采取4个步骤对标准的经济效益进行量化评估。（1）确定行业的价值链。将待研究的企业置于行业价值链的背景中，确认与企业最相关的业务功能。（2）明确标准对企业主要业务功能及相关活动的影响，并选择指标确定这些影响。（3）确定价值驱动因素和关键绩效指标。价值驱动是使一家企业具有竞争优势的重要企业能力。通过明确企业的价值驱动因素，把评估的重点放在评估与企业最相关标准的影响上。然后，推导出每一个价值驱动指标，这样就把标准的影响转化为成本的减少或收入的增加两种形式。（4）评估标准化的经济效益。将与企业最相关标准的影响量化，计算每个影响对利息及税项前盈余的影响。最后，在企业层面上对标准的经济效益进行汇总。应用该方法的最大挑战是将标准的影响与其他因素的影响区分开来。9综上，标准实施评估方法多样，实际评估时，对不同标准，采取适合的方法进行评估，可结合多种方法进行定性、定量评5标准编制原则（1）协调性。立足于促进生态环境标准体系协调发展提出评估内容和要求。（2）可操作性。提出的标准评估指标全面合理。（4）规范性。标准编制严格按照GB/T1.1相关规定。6标准主要技术内容6.1评估工作原则一是完整性原则。评估工作应覆盖被评估标准的全部内容，包括标准文件的正文和附录、标准编制说明等。二是可行性原则。编制评估方案要科学合理，具有可行性，应以一定的统计数据和实际样本为基础，尽量做到资料容易获取，方法容易掌握，各评估指标内涵明确、清晰且便于计算。三是代表性原则。评估工作选择的调查对象应有代表性，应广泛听取生态环境部门、行业主管部门或行业协会、企事业单位以及行业专家、社会公众等各方面的意见。四是客观性原则。评估工作过程应公开、公正、公平，评估分析所用数据和资料客观有效，分析方法科学合理，论据充分。标准起草单位不能作为标准评估工作的牵头承担单位。五是实用性原则。评估工作应注重评价标准的实用性，重点关注标准制定过程中与标准实施后管理部门、企业和公众普遍反映的问题，重点评估标准执行情况，分析标准实施的经济、社会、生态效益。6.2评估程序评估程序包括成立评估小组、编制评估方案、组织实施、汇总分析和项目验收。其中成立评估小组主要是为了明确实施评估工作的组织保障和人员保障，确保实施评估工作能够有序开展。编制评估方案是为了缕清评估思路，明确实施评估内容、工作推进计划等，指导下步标准评估实施工作。6.3评估内容通过梳理总结相关文件资料，生态环境标准实施评估的内容包括标准技术指标、实施情况和实施效益三个方面。开展标准技术指标评估主要针对标准内容的科学合理性，反映标准的质量和水平；开展标准实施情况评估，主要针对标准管理部门和标准应用单位推动标准实施所开展的各项工作，目的是通过评估改进推动标准实施工作；开展标准实施效益评估，主要针对标准应用所取得的效果，为改进标准提供支撑。针对标准实施评估的内容，构建评估指标体系如图1，指标执行情况推广情况社会效益经济效益生态效益标），6.4量化评估为统一量化评估方法，本文件明确以层次分析法进行量化6.4.1构造判断矩阵基于AHP（层次分析法）权重分析方法，采用专家咨询法2）对重要程度结果进行量化。13579以专家咨询或问卷调查的方式，邀请熟悉被评估标准情况的人员对一级、二级指标进行重要性打分（打分表设计如表6-9），然后将n份得分进行加权平均，构造判断矩阵。1-1--11-1--11-1--1---11-1--16.4.2计算判断矩阵权重依据判断矩阵计算指标权重。首先计算判断矩阵每一行元i素的乘积Mi=Πaij，i=1,2,3...，n，再计算特征向量W-i=Mi1/n，接j=1-着进行归一化处理求得的特征向量就是评估展开各环节各部分的权重。6.4.3检验一致性专家咨询或问卷调查中可能会出现判断前后不一致的情况，为避免这个问题，在构造判断矩阵后需要检查矩阵前后是否一致，所谓一致性检验就是逻辑是否一致的检验，一致性检步骤一：计算判断矩阵中最大的特征根；步骤二：计算判断矩阵偏离一致性指标以及随机一致性（AW）i表示向量AW的第i个元素，RI为平均随机一致性指标（取值见表10）。当CR＜0.1时，认为判断矩阵一致性可以接受，否则调整判断矩阵，再行分析。经计算后得出一级、二级指标层的指标权重及CR。n123456789006.4.4计算综合评估分值采用问卷调查、实地调研、专家咨询等方式，结合国家、省政策文件和日常标准实施信息反馈结果，详细分析各项实施评估指标情况，按照评估内容和划分标准对标准实施后标准质量、实施情况、实施效果进行评分，计算评估分值。标准技术指标评估的内容见表8，等级划分见表12，结果对应分值见表9。优良中差优标准符合国家、省技术经济政策，采用了先进技术或适用科良标准符合国家、省技术经济政策，并采用了先进技术或适用中标准符合国家、省技术经济政策，所应用的理论和技术不落差优标准内容能够有利促进国家、省相关政策的实施，符合法律良中标准内容符合国家、省相关政策的规定，与相关标准不相协差标准技术指标评估分值计算方法见公式（1等级分值确Qx=Σ=1αxsx（1）式中:Qx——标准技术指标评估分值；x——适用性、先进性、协调性在标准技术指标层级中的权重系数；Sx——适用性、先进性、协调性评估等级对应的分值。优良中差（2）标准实施情况评估标准实施情况评估内容见表12，各项指标的评估结果划分1.所评估的标准被政府、相关部门制定的政策或法规引用情优良中差有无有无有无优良中差优良中差中、差”四类评价结果，分值划分见表14。标准被引用情况仅需确定评价结果为“有”或“无”，分值见表15。0标准实施情况评估分值按公式（2）计算。标准实施状况的 （2）Qy=Σ=1α （2）式中:Qy——标准实施情况分值；