财政分析手册：预算篇

请务必阅读正文之后的重要声明部分相关报告相关报告投资要点投资要点n财政在国家治理中发挥基础和重要支柱作用，预算管理是宏观调控的重要手段，因此读懂财政数据成为宏观固收研究的必要条件。本文作为新版财政分析手册的首篇，对“国家账本”中的财政收支核算进行深入解析。n我国政府预算管理体系分为中央、省、市、县、乡等五个层级，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。读懂“四本账”，成为分析和理解财政政策的基础。n从体量看，四本账差异较大。一般公共预算规模最大，2020年收入达18.29万亿元，资金主要来源于税收收入；政府性基金预算规模次之，收入约9.35万亿元，主要来源于地方国有土地使用权出让金和新增专项债发行收入；国有资本经营预算规模最小，不足5000亿元，主要来源于国有企业的利润上缴；社会保险基金预算收入7.21万亿元，资金来源包括保险费收入、政府补贴收入和投资收益等。n四本账之间资金往来密切。政府性基金和国有资本经营预算的盈余部分可以通过“调出资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式供一般公共预算使用，而后者可通过“社会保障和就业”、“卫生健康”等支出分项补贴社会保险基金预算。n分税制背景下，理解央地财政关系包括四个要点。一是收入划分，以税收为主体的政府收入如何分配；二是财政事权和支出责任划分，事该由哪级政府干，钱该由哪级政府出；三是转移支付制度，如何调节各级政府间的财力盈缺；四是税收返还和上解。n调入资金和结转结余使用是一般公共预算收入的重要补充。随着经济增长趋势性放缓，我国一般公共预算收入增速不断下降。因此，调入中央预算稳定调节基金、从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入资金、地方财政使用结转结余及调入资金成为一般预算收入总量的重要来源。n政府性基金预算不列赤字，不影响一般公共预算赤字规模。国有土地出让金收入是我国政府性基金收入的重要来源，2020年占比高达90%。近年来，我国加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，将政府性基金预算中的相关项目收支转列一般公共预算，并将政府性基金项目中结转较多的资金调入一般公共预算，以盘活存量资金。n2010年起，国有资本经营预算逐步加大调入一般公共预算力度。2018年向一般公共预算调出884.92亿元，而2020年达到1725.7亿元，国有资本收益上缴公共财政比例逐n社会保险基金不能用于平衡一般公共财政预算，一般公共财政预算可补助社会保险基金。n实际赤字是反映财政积极程度的关键指标。财政赤字不是一般公共预算收入与一般公共预算支出简单相减得出的结果，还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金，因此实际赤字能更好地度量财政支出与财政收入之间的真实差额。对比来看，2018-2020年的财政赤字率分别为2.59%、2.80%和3.70%，而同期实际赤字率达到4.09%、4.92%和6.17%。n实际赤字超过财政赤字的部分由结转结余和调入资金填补。由于盘活存量捉襟见肘，弥补收支缺口越来越依赖跨账簿资金调入。2020年政府性基金预算超收2.3万亿元，据测算超过1.9万亿资金被调入一般公共预算。n风险提示：财政政策不确定性风险；预算管理制度体系调整风险。-2-请务必阅读正文之后的重要声明部分一、财政“四本账”概览 二、一般公共预算 2.一般公共预算收入 三、政府性基金预算 五、社会保险基金预算 -3-请务必阅读正文之后的重要声明部分 -4-请务必阅读正文之后的重要声明部分政分析手册的首篇，本文对“国家账本”中的财政收支核算进行深入解析，以供投资者参考。共预算、政府性基金预算、国有资本经营预称“四本账”。3000002500002000000“四本账”并非独立存在，其相互之间存在资金往来，同在跨期资金转移，要读懂每一本账，关键在于搞清楚“收支”和“收支还额外包括从其余账本调转过来的资金和结转结余及调入资金。从其余账本调转过来的资金不难理解，而结转资金指的是当年未使用完毕，需-5-请务必阅读正文之后的重要声明部分延至下一年度按原用途继续使用的资金。根据《预算府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。3的盈余部分可以通过“调出资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式等支出分项补贴社会保险基金预算。理论上，一般公府性基金和国有资本经营预算调入资金，但是社会保险基金要求专款专用，不得挪入其他预算。4加上从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资全国社会保险基金预算收入72115.65亿元，其中保险费收入仅推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。研究一般公共预算，必须先搞清楚中央和地方的财政关系，然-6-请务必阅读正文之后的重要声明部分全国一般公共预算收入 全国一般公共预算收入预算支出地方一般公共预①算本级收入从中央预算稳定调节基金调入资金及地方一般公共预①算本级收入从中央预算稳定调节基金调入资金及其他中央调入资金地方财政使用结转结余及调入资金预算收入总量地方一般公共预算收入总量预算支出总量地方一般公共预算支出总量补充中央预算稳定调节基金使用结转结余及调入资金补充预算调节基 使用结转结余及调入资金地方结余结转与补充地方稳定调间的财力盈缺；四是税收返还和上解，即通过设置基数或者定额的方式各级政府收入。通常将体现国家主权的税种划为中央收入，如关税、进如房产税、城建税等；将税基流动性较强、地区间分布不均衡的税种划为中央收入或央地共享，如增值税、企业所得税等。主要税种通常作为中央收入或共享收入，且共享时中央占比较高。-7-请务必阅读正文之后的重要声明部分各银行总行、海洋石油企业的企业所得税收入全部归中央）；个人所得路总公司、各银行总行、各保险总公司的城建税归中央，其他城建0分税制改革后，中央与地方财政事权和支出责任划分基本沿袭了改革前业发展等支出主要按照隶属关系划分范围，一直存在不清晰、不合理、-8-请务必阅读正文之后的重要声明部分央财政支出:比重地方财政支出:0题，逐步建立转移支付制度，包括一般性转移支付和专项转移支付。此权转移支付，暂列一般性转移支付项下。一般性转移支付主要用于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，平衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，地方政府可统筹资金使用。共同财政事权转移支付用于履行中央承担的共同财政事权的支出责任，保障地方落实相关政策所需财力，提高地方履行共同财政事权的能力。专项转移支付是具有指定用途的资金奖励或补助，用于保障中央决策部署的有效落实。-9-请务必阅读正文之后的重要声明部分0税收返还是为保障地方既得利益、顺利推进相关改革设立的，包括增值税返还、消费税返还、所得税返还、成品油价格和税费项。地方上解主要是指地方按有关法律、法规或财政体制规定上解中央中央财政将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理，相应取消地方般性转移支付”科目统计。转结余及调入资金。结转结余及调入资金主要来源于调基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金三部分。一般公共预算收入又可分为中央和地方两个层级。其中地方一般公共预算收入等于地方本级收入再加上中央对地方的转移支付收入。由于存在中央对地方转移支付，全国一般公共预算收入并非中央和地方收入的简-10-请务必阅读正文之后的重要声明部分l全国一般公共预算收入总量=全国一般公共预算收入+使用结转结l全国一般公共预算收入=中央一般公共预算收入+地方一般公共预算收入-中央对地方税收返还和转移支付收入=中央一般公共预算收入+地方一般公共预算本级收入l使用结转结余及调入资金=调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结余资金=调入中央预算稳定调节基金+调入中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算+地方财政使用结转结余和调入资金l中央一般公共预算收入总量=中央一般公共预算收入+调入中央预算稳定调节基金+调入中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算l地方一般公共预算收入总量=地方一般公共预算收入+地方财政使l地方一般公共预算收入=地方一般公共预算本级收入+中央对地方税收返还和转移支付收入从2020年各项税收收入规模和占比看，另外，规模较大的税种还包括企业所得税（23.60%）和个人所得税4.69%。除全国一般公共预算收入外，调入中央预算稳定调节基金、从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入资金、地方财政使用结转结余及调入资金都是收入总量的重要来源。具体而言：从中央政府性基金预算和中央国规模稳定，但金额较小；中央预算稳定调节基金主要发挥资金“蓄水池”入资金的重要性越来越高。-12-请务必阅读正文之后的重要声明部分02013201420152016201……方转移支付和中央预备费预算数之和。但在决算统计时并不包含中央预备费。这主要是为了避免重复计算，因为中央预备费当年决算数小于预算稳定调节基金6。6数据来源：/-13-请务必阅读正文之后的重要声明部分l全国一般公共预算支出=中央一般公共预算支出+地方一般公共预l全国一般公共预算支出总量=全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金=中央一般公共预算支出总量+地方一般公共预算支出总量-中央对地方税收返还和l中央一般公共预算支出总量=中央一般公共预算支出+补充中央预l中央一般公共预算支出=中央本级支出+对地方税收返还+对地方转l中央一般公共预算支出预算数=中央本级支出预算数+对地方税收-------全国一般公共预算支出数为中央本级支出数、中央预备费、中央代编的-14-请务必阅读正文之后的重要声明部分健康、公共安全、国防等。政府性基金预算是通过向特定对象征收、收取以及出让土地、发行彩票等方式筹集资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。支，具有专款专用性。-15-请务必阅读正文之后的重要声明部分我国政府性基金相关收入总量由三部分构成：全国政府性基金收年结转收入和地方政府专项债务收入。由于在政府性基金预算中也存在中央对地方转移支付的部分，所以全国政府性基金相关收入总量并不是中央和地方收入的简单相加，也需要扣除重复计算的部分。l全国政府性基金收入=中央政府性基金收入+地方政府性基金本级l中央政府性基金收入总量=中央政府性基金收入+上年结转收入+地l地方政府性基金相关收入=地方政府性基金本级收入+中央政府性基金对地方转移支付收入+地方政府专项债务收入l全国政府性基金相关收入总量=全国政府性基金收入+上年结转收入+地方政府专项债务收入=中央政府性基金收入总量+地方政府性基金相关收入-中央政府性基金对地方转移支付收入〔2014〕43号）中指出可以发行地方政府专项债券。20全国政府性基金收入决算表由中央政府性基金收入决算表和地方政府性入和线下单独列示的地方政府专项债务收入。按收入归属来划分，政府性基金收入可分为中央固定收入、地方固定收入以及中央与地方共享收-16-请务必阅读正文之后的重要声明部分金土地出让金收入占全国政府性基金收入的比重不断提高，2017年高达 被征地农民保障资金。0-17-请务必阅读正文之后的重要声明部分土地出让金划缴的农业土地开发资金=土地出让面积×土地出让平均纯收益标准(对应所在城镇等别)×各地规定的土 地地照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣中实际支付的征地和拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、计提农业土地开发资金支支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出、支付破产或改制企业职工安置费支出、支纳新增建设用地土地有偿使用费等相关项目后，作为计提保障性安居工程资金的土地出10%的比例安排资金，统筹用于廉租住房、公共租赁住房、城市和国有工矿棚户区改造等保障性安居工程。库付破产或改制企业职工安置支出、支付土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费等相关支出项目后，作田水利建设资金实行专款专用，专项用于农田水利设施建设，并重点金要严格按照20%的比例将中央农田水利建设资金及时足额划转中央国库，不得在财政专户或地方国库滞留和占。付破产或改制企业职工安置支出、支付土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费等相关支出项目后，作育资金实行专款专用，重点用于农村（含县镇）学前教育、义务教育和高中阶段学校的备购置等项目支出，具体包括前期工作费、工程施工费、设备购置费、竣工验收费、项目管理费和不可预见的财地政部门可以为土地出让金征收管理部门核拨并提取一定比例的土地出让业务费，具体比例应以不超过-18-请务必阅读正文之后的重要声明部分被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决；地方人民政府可以从土地出让收入中安排2.政府性基金支出我国政府性基金相关支出由两部分构成：中央政府性基金支出和地方政府性基金相关支出。由于存在地方转移支付，所以全国政府性基金相关支出并不是中央和地方支出的简单相加，也需要扣除重复计算的部分。中央政府性基金支出则是中央本级支出与对地方转移支付之和。l全国政府性基金支出=中央政府性基金支出+地方政府性基金支出-中央政府性基金对地方转移支付支出=中央本级支出+地方政府性基金支出l全国政府性基金支出总量=全国政府性基金预算支出+全国向一般公共预算调出资金+结转下年支出社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”。近年来，我国不断加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。从主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算，具体包水北调工程基金、烟草企业上缴专项收入等3个资金，调入一般公共预算。各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用，结转规模较大的，则调入一般公共预算统筹使用，-19-请务必阅读正文之后的重要声明部分---1-20-请务必阅读正文之后的重要声明部分我国国有资本经营预算收入总量由两部分构成：全国国有资本经营预算l全国国有资本经营预算收入=中央国有资本经营预算收入+地方国有资本经营预算本级收入l中央国有资本经营预算收入总量=中央国有资本经营预算收入+中l地方国有资本经营预算收入总量=地方国有资本经营预算本级收入l全国国有资本经营预算收入总量=全国国有资本经营预算收入+上年结转收入=中央国有资本经营预算收入总量+地方国有资本经营预算收入总量-中央国有资本经营预算对地方转移支付收入-21-请务必阅读正文之后的重要声明部分“三供一业”移交补助支出支出、向一般公共预算调出资金和结转下年支出。根l全国国有资本经营预算支出=中央国有资本经营预算本级支出+地l全国国有资本经营向一般公共预算调出资金=中央向一般公共预算调出资金+地方向一般公共预算调出资金l全国国有资本经营预算支出总量=全国国有资本经营预算支出+全十八届三中全会决定明确提出“要完善国有资本经营预算制度，提高国缴公共财政比例逐年上升。-22-请务必阅读正文之后的重要声明部分0-----社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式募集的资金，专项用于社会保险的收支预算。在预算体系中，社会保险基金预算单独编报，与一般公共财政预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接。社会保险基金不能用于平衡一般公共财政预算，一般公共财政预算可补助社会保险基金。将企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工医保、工伤保险、生育保险、城镇居民社会养老保险、新农保、城镇居民医保和新农合等所有社会保险基金纳入了试编范围，基本实现编报范围的全覆盖。社会保险-23-请务必阅读正文之后的重要声明部分包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工财政赤字不是一般公共预算收入与一般公共预算支出简单相减得出的结果，还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金等因素，这些资金实际来源于以前年度财政收入，用于补齐预算赤字和决算时实际财政收支差额之间的缺＝（ -24-请务必阅读正文之后的重要声明部分般公共预算收入+调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结预算收入总量两者之间的差额，中央和地方的财政赤字与全国财政赤字00“实际赤字”作为一个市场概念，通常被定义为全国一般和全国一般公共预算收入两者差额。相较于财政赤字而言，实际赤字虽不是一个正式的财政统计指标，但却能更好地度量财政支出与财政收入之间的真实差额，体现年度财政政策的积极程度。实际赤字与财政赤字之间的勾稽关系如下：定调节基金-调入预算稳定调节基金和其他预算资金的资金-动用结转结余资金）=实际赤字+（补充预算稳定调节基金-调入预算稳定调节基金和其他预算资金）+（结转下年支出的资金-动用结转结余资金）=实际赤字+财政结余10-25-请务必阅读正文之后的重要声明部分重。从2001年-2021年的赤字情况看，财政赤字与实际赤字基本不等，4000002004200520062007201220132014201520202021补赤字外，平衡预算主要有三个途径。一是多渠道盘活国有资源资产增加收入，二是加大各类结转结余资金使用力度，但经过多年“挖潜”之后，这两类途径来源较为有限；三是增加从-26-