公共行政的精神

公共行政的精神1300212011方建云1

新公共行政新公共行政，是相对传统公共行政而言的。是60年代末、70年代初一批青年行政学者对传统行政学提出挑战而形成的“新”理论。新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。新公共行政强调政治与行政的连续性，将道德价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效率目标；强调公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础；强调政府公平，对公众需要负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当对决策和执行负责。它强调公民参与、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展、顾客至上和民主工作环境。新公共行政所倡导的价值观，推动了公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的产生做了理论准备。21968年9月，由当时任《公共行政评论》主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助，32位年轻的行政学学者会聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》一书中。该书被称为“新公共行政学”的宣言。其中弗雷德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政学》一书，集中体现了“新公共行政学”的基本观点，他本人也成为“新公共行政学”的主要代表人物。然而，由于“新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终立足而取代传统的公共行政学“范式”。3核心价值社会公平和社会正义是公共行政的核心价值。新公共行政学认为，传统的公共行政学注重公共服务管理的效率、经济和协调性，它的焦点在于高层管理和重要职能部门的管理，以至于有效的、经济的和协调性经常以社会公平为代价，而实现社会公平恰恰是新公共行政的基本目标，因此要在公共行政学的经典目标和理论基础中增加社会公平一项，并以此为核心重塑现代公共行政的价值体系。总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”据此，新公共行政学提出自己的目标：现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平，效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。

4《新公共行政》《新公共行政》是西方新公共行政学派的领军人物弗雷德里克森的一部代表作，作者在《新公共行政》中以西方新公共行政的发展历程和理论脉络为研究对象，系统而简要地梳理了西方公共行政学发展史上具有里程碑意义的新公共行政理论，全面地层现了西方行政学各思想流派发展的轨迹，对新公共行政的历史、起源、代表人物、主要理论观点、理论价值等进行了详细介绍与评述，强调公共行政应更多地关注社会公平正义。《新公共行政》最大的特色在于，在国内外首次对新公共行政思想进行总结和评价。5《公共行政的精神》《公共行政的精神》一书，该书是一主要阐述公共行政学的重要著作。作为“新公共行政”的代表人物，弗雷德里克森的正义观具有非常典型的特征：他认为“社会正义”是除了效率和经济之外的公共行政学的第三个规范性支柱，促使“社会公平成为公共行政的精神”。弗雷德里克森直接从美国当代著名政治哲学家和伦理学家约翰•罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系中获取坚定的理论依据。弗雷德里克森认为，在一个技术复杂的背景下公平地对公民进行回应要求具有原则性的思想和负责任的行动。约翰•罗尔斯的《一种正义理论》可以提供指导。6个人简介

1、H•乔治•弗雷德里克森是堪萨斯大学埃德温•斯滕尼公共行政专业特聘教授2、他曾担任美国公共行政学会会长、东华盛顿大学校长、密苏大学公共与社区服务学院院长和印第安纳大学公共与环境事务学院副院长3、曾任教于雪城大学、南加州大学、北卡罗来纳大学和马里兰大学。4、美国著名公共行政学术期刊《公共行政理论与实践》的主编。5、著有《新公共行政》、《公共行政的精神》等多部享有盛誉的公共行政学专著。6、1990年荣获美国公共行政学会和全美公共行政与公共事务学院联合会颁发的特别研究奖。7、1992年荣获美国公共行政学会颁发的德怀特•沃尔多奖7文章介绍——导言：理解公共行政本书的主题：公共行政的精神，从宏观出发，对公共服务的理论和实践问题进行探讨。本书的焦点：加强对公共组织和公共背景下的公共工作的理解。对于个人而言，公共行政的精神意味着对公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺对于整体而言：公共行政精神说明了集体的看法和信念存在的原因。8章节安排1、公共行政中的公共2、公共行政的政治背景3、作为治理的公共行政4、行政自由裁量权的问题5、公共行政中的公正与社会公平6、公共行政的代际概念7、伦理与公共行政8、距离悖论和角色差异问题9、爱国主义、乐善好施和公共行政10、作为代表性公民的公共管理者11、公共行政的首要原理9“公共”的古典含义：来自希腊语“maturity”或者“koinon”。前者代表成熟，表示一个人进入成年能够理解自我与他人之间的关系，能够理解二者之间的联系。后者意旨关心，暗含相互关系的重要性。结合两者即一个人不仅能与他人合作共事，而且能够为他人着想。10第一章公共行政中的公共

什么是公共12公共行政中的公共理论11关于公共的5种观点1公共是利益集团——多元主义的观点2公共是理性选择者——公共选择的观点3公共是被代表者——立法的观点4公共是顾客——服务提供的观点5公共是公民1213总

结公共即是一种理念，也是一种能力。如果把公共等同于政府，就限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念，公共意味着所有的人们，为了公共利益，而不是处于个人的或家庭的目的才走到一起。作为一种能力，公共意味着为了公共利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力。14结

论公共行政的公共理论包括的内容：1、陌生人之间的交往健康的公共生活是围绕着人们无数次分离聚散的场合，与出出进进的人们不断地互动而进行的2、公共空间的问题人们可以通过人际互动所发生的空间的质量来确定公共生活的性质。公共空间即包括实际的场所，也包括信息技术所支持的信息共享空间15公共行政的公共理论宪法公民精神必须被公民所强化，即品德崇高的公民：公民能够理解立国的重要文件；要有信念；公民能够承担起个人的道德责任；要有操守条件品德崇高的公民对集体和非集体的公共回应必须建立在宪法基础之上，这种基础是稳固的，不可动摇的发展和维持一种制度，能够听到集体的和非集体的公共的利益要求，并作出回应关心他人是公共最原始的意思之一，这里的关心首先是对宪法或已经建立的政府的敬畏；其次是对同胞的关心，努力使他们过上幸福的生活乐善好施与爱心163、非人情化关系的有效性个体之间的紧密联系是一种道德的善，但如果我们把这种亲密关系的规范强加在公共生活领域会出现问题。大部分情况下，人们之间需要保持距离，保持一种非人情化关系4、相互依存的当代公众陌生人之间的交往即是地方性的，也是全球性的，在交往中我们有一种普遍的公共利益意识，至少在基本的人性层面上，如果我们相互之间有一种集体责任感的话，我们就会发现我们共有的地球村正在形成17第二章公共行政的政治背景

公共行政的政治背景1

本文主张的传统218两种传统：汉密尔顿主义；麦迪逊主义汉密尔顿式：主张建立一个有活力的国家，主张强有力的行政，行政的任务就是有效地执行已经公开制定的目标，有活力的政府是可以行善的。麦迪逊式：担心政府的干预活动太多，对政府权力的集中，特别是行政权力的集中，持审慎态度。认为权力制衡是免遭独裁的最有效的途径。（美国）19政治形式对公共行政的影响立法政治行政首长政治利益集团政治A、通过年度预算，为行政机关提供经费B、对行政机关的日常运作进行监督A、受到立法机关的限制，公共行政指挥权有限（接第一点）B、行政首长发展其自身的行政能力，扩大权利：一些行政事务需要得到行政首长的认可；处心积虑地增加与自己亲近的人在身边A、为政治候选人提供经济上的支持B、为一些人讨价还价，在政府谋取一官半职创造机会20A、夸大政治家社团领导的个性（克林顿）B、暴露他们的言行失检、惩罚他们媒体政治A、联邦、州以及地方政府与私人部门签订合同，提供公共服务B、授权并与州及地方政府签约（放权）C、联邦与州的税收制度（减税、免税）D、联邦政府的贷款能力提升（参与经济）E、各级政府参与管制商业及私人活动（颁发许可证）代理政府的政治21本书的观点：主张汉密尔顿主义A、在立法机关中缺乏明细可鉴的命令规则，没有稳定一致的政策可言——需要行政人员“创造性领导”B、立法经常要求延伸性授权，即授权于行政机构C、专家和专业人员是有效行政政治的基础D、在政府的代理政治中，民选的与非民选官员将注意力放在“互相结盟”的共同目标上，但是它分散了权力，界限模糊，服务于一条权力控制链，所以必须会操纵22本书的观点：主张汉密尔顿主义E、政治中立是职能化公共行政者关于政府工作理念的一部分，但有效的公共行动者不可能是中的F、公共行政管理者处于公众可能需要宪法加以保证的政府管理体系的某个环节上，但是在实际的情况中，公共行政者对立法者会提醒他们尊重人权等等G、公共行政管理者是润滑油，能使联邦制顺利作结论：呼吁良好的公共行政管理者，则要高扬公共行政的精神23政治背景下的公共管理机构在美国政治中，权力是分散的、被分割的、非集权化的但是有效的公共行政人员发现权力集中的有用：A、在政治世界，权力属于政治家、公民社群、利益集团；公共行政领域，专家、技术人员掌权B、在政治世界，个人的和政治家的偏好与利益是一致的；公共实践中，通过效率——技术理性或科技理性的分析来决定利益取舍的。24第三章作为治理的公共行政

治理

1

作者对治理的观点

225治理：掌舵授权竞争使命驱动

结果导向顾客驱动盈利预防

团队市场官僚：划桨服务垄断角色驱动

投入导向官僚驱动支出矫正

层级组织26

治理的各种观点1、治理包括了参与公关活动的各种类型的组织和机构2、松散地结合在一起的系统——高度的分权与授权，界限模糊3、治理解释了多元制度——组织环境存在的原因治理为了达到某种公共目的而在横向和纵向的组织网络中所进行的活动，而不同于某一机构内部日常事务的管理活动。4、治理意味着重要性，意味着合法性，意味着一种为达成公共的目的而作出的崇高而积极的贡献，人们认为官僚体制是效率低下的，治理是有创造力和回应力的27评

价A、实践上的不足1、强调的重点问题：强调组织间的协作，企业家的创造力、实验和冒险；不强调机构和组织管理中人们认为重要的特征（秩序、预见力、公正、责任、稳定性）强调选择、竞争和决策的成本观念，这些都是设计顶层领导者的心意；不强调公平与公正，不关心基层的群众强调企业家的精神；不强调或很少强调责任和职责2、改革的建议往往言过其实，过于夸张，在实践上主要是表现为节流所带来的结果28评

价B、理论上的不足1、治理一词取代公共行政一词会产生一些概念上的和哲学上的问题2、作为治理的一种方式，公共行政参与政府运作的每一个环节，这是有风险、危险的，治理试图通过政策问题行管理之道，把政策问题视为管理问题，视为效率、成本和诱因问题。3、治理的领导风格也有问题治理强调公共组织的人员机构精简，长时间后公共组织的能力被削弱了。在治理的公共行政逻辑中，存在一些能干的灵活的公共组织，存在一些强有力的企业家型领导，但是，到目前为止，没有证据证明，企业能比政府更有效或更经济地完成公共任务。29本书的观点治理就是政治，只是利用管理的预言罢了。因为治理强调选择、决策等高层政治官员的注意力，但是在现实生活中执行的却是公共行政人员，所以外在显示管理的语言危险：1、作为治理的公共行政与民选的行政首长之间存在着紧密联系，因此它处于政治的风险之中2、市场化的模式忽视了政府的角色和政府可能发挥的作用3、忽视了公正的问题4、引发合法性的问题如果作为治理的公共行政想得以延续和发展，我们必须能够控制交易过程，必须确保组织机构的秩序，必须维持民主合法性的道德基础30本书的观点治理可能是一种人们偏好的，试图把政治和行政相结合的现代理论：A、治理是在公共行政急需积极符号之时出现的一种积极符号B、治理是关于政府改革的流行看法C、像所有的改革一样，在作为治理的公共行政中，迎头出击总比坐以待毙好D、用智力代替公共行政，掩盖了非民选的公共官员在民主政体中的正当角色这一基本问题31第四章行政自由裁量权

行政自由裁量权

1

公平作为自由裁量权的指导方针之一

232长期以来，效率和经济是美国公共行政理论的两个支柱，社会公平作为第三个支柱，使公共行政能够回应公民的需要。公共行政的性质：

执行社会的公共决定

配置公共资源33

两种不同观点柏拉图观点不存在自由裁量权亚里士多德观点公平应该成为指导官员作出决定的价值，存在自由裁量权两者围绕着法律的适用：A、法官可以简单的适用法律；B、法律的每一次使用都涉及对法律的进一步阐释，在此，若不考虑公平，将会导致非正义34A、柏拉图认为，对法官而言，将“正义”作为解释法律的标准，需要超人的智慧，而法官是做不到的，有哪次完美的解释是牺牲正义以换取对法律一般形式的遵守B、亚里士多德认为，人们不是在完美性与稳定性之间作出选择，而是在社会正义的多种可能方式之间作出选择，在具体的案件中，法官都拥有自由裁量权，这是个实践的问题，并非理论性的问题35亚里士多德：正义分为法律的正义与公平的正义1、法律的正义源于适用法律，该法律的要求可以明确无误的加以解释2、公平的正义的特征是在具体的案例中，法律的适用依靠实质性原则解释模糊性，公平优于合理亚里士多德认为管理者从来不可能中立的适用法律，原因是：A、在要求公平正义的案例中，法律正义不是中立的（代表一部分人的利益）B、许多情况下，法律所要求的细节不完全清楚，对法律的解释不可能是唯一的,效率与经济原则是任何权威委任的应有之意，不过是知道管理者实现委任的最佳手段36德沃金和法律原则的必要性德沃金将法律分为书面规则和权力书面规则应用于“疑难案件”A、与案件有关的现成规则模糊，指向多向性，类似于公共管理者每天面对的问题一样，行政命令往往不清楚，公共管理者不能简单地机械形式，需要一些履行命令的准则，如效率与经济是传统的准则B、根据书面规则，法官应对立法者的意图作出裁决，这是困难的或不可能的，因此，在少量案件中，法官必须根据他的政策偏好作出独立的裁决权力机械按字面含义适用法律与按个人偏好形式两者都有批评者，德沃金提出第三种选择：根据对法律精神的理解来解释法律，通过民众参与有关命令适当性的对话，避免中立适用法律与无拘无束的个人偏好。37洛伊、格鲁伯和现代柏拉图式的

公共行政（柏拉图式）洛伊抨击了行政国家与利益集团政治之间制度的关系，他认为：国会不愿意作出困难与争议的政策

决定权力授予行政部门

与利益集团一起治理

侵害了公共利益，损害了法制和准则，因此，他提出“恢复法治”，限定行政自由裁量权38B、必须理解指导他们行为的命令的精神C、对命令精神的理解中应当包括公平原则E、公共管理者应有自由裁量权D、公平原则追求正义而正义是随着情景变化而变化的A、知道公共管理者的文字从来未清晰地界定任务的内容39方法：制定规章，最高法院裁定国会授权行政部门为违宪但是规章数量的增加对行政自由裁量权进行约束作用甚微，而恰恰反应公共精神的奔溃，因此，要通过对公共精神和法律精神与公共利益之间关系的认识使行政自由裁量权受制于公共利益。格鲁伯认为行政自由裁量权应当受到交换理论的控制，官僚行为受制于官僚们寻求交换的资源。在特定条件下可行，但是这样并不能限制行政自由裁量权行使40作为过程的公平如果管理的过程是政治的，必须找到某些手段使公共管理在公众看来是非专断的。即作出决定的过程是公平的，公共行政的决定也是公平的。这样可以得到两个结果，公平的结果以及培养出有教养的积极的有道德的公民，不足在于这种过程费时，而且参与的公民能力上也存在问题。41亚里士多德的观点：公平是存在于地位平等的人们、朋友之间的罗尔斯的观点：在过程中，我们从最“原初状态”来指导我们的政策，将自己想象成弱势群体。这种观点简化了框架；鼓励管理者对弱势群体的关注；站在社会弱势群体立场想问题美国的公共行政与公平的表现：1、法庭越来越注意公共组织是否尊重其雇员、客户和顾客的法律和宪法权利2、公共管理者加入居住权、平等保护等准则进入行政管理价值的语汇中42公平与社会凝聚力（从社会心理学上说）1、共享的公平概念能使群体团结一致2、不同参与者力量的差异是确定公平含义的重要因素公平理论对公共管理的重要性在于为其提供一种制度，但是社会群体中的平等框架存在强权的基础，掌权者依然会获取不合比例的共同体财物并劝服他人接受43总

结亚里士多德强调朋友间及地位平等人之间对话的重要性2、德沃金强调公开自主的行政过程3、罗尔斯强调要扮演弱势群体在实际的生活中，组织和政治上的环境仍然无助于社会公平在实践中的繁荣，但是我们能做的有：1、公平必须经常提起2、要时常代表弱势群体3、追求公平，像效率与经济一样44第五章公共行政中的公正与社会公平

在哲学及理论上的发展1

实践上应考虑的问题

245

公共行政是政府的艺术与科学和管理的艺术和科学的联姻。

——沃尔多46

从威尔逊到19世纪60年代。。。。。。将社会公平作为效率与经济之外的第三个支柱之前需要对其进行圆满的解释哲学与理论上的发展1、作为民主公正社会的基础2、作为影响组织成员的因素3、作为分配公共服务的法律基础4、作为分配公共服务的实践基础5、作为理解复合联邦制的知识来源6、作为研究和分析的一种挑战47社会公平的复合理论第一，单纯的个人公平指一对一的个人公平关系。这样的例证在公共行政实践中非常少第二，分部化的公平主张同种类的人同等对待，不同种类的人则不同对待。分部公平就是，在不平等面前人人平等第三，集团公平它要求群体或次级群体之间的公平，关于妇女和男人同工同酬的要求，是集团公平的例证第四，机会的公平预期的机会公平（可能性）与手段的机会公平（资质）48社会公平的复合理论第五，公平的领域根据分配与诉求的制约划分公平领域，是在不断的变化。很大程度上受市场以及政府的控制。（政府的补偿性不公平)第六，公平的价值即份额的公平，即由个人选择判断自己的喜好，而不是将公平看作一种福利为处理实际问题提供一个基本的框架49社会公平的应用例证（法院的作用）1、就业——谁有权得到工作？标准？如何应用这些标准？案例：1971年“格里哥斯诉杜克电力公司”的划时代案例中，法院认为，与履行工作无关的任职资格——以及那些对白人有利、对黑人不利的任职条件——是违法的。法院排除了预期公平的概念，赞同集团公平的观点，也可以说是法院否定白人与黑人之间的分部公平。50社会公平的应用例证（法院的作用）2、合同1977年美国的社会工作就业法案中，联邦政府专门为少数群体建立了一种商业企业。法案规定，所有合同中的10%将被留给属于少数群体成员所有的公司。“富利洛夫诉克鲁茨尼克案”中，预留10%的做法得到检验与肯定。代表集团公平的马歇尔法官认为这种预留目的在于弥补过去的种族歧视对今天所造成的影响代表个人公平的斯图尔特指出，这种预留否认了法律的平等保护原则，即人人平等，法律在血统方面无任何偏向51社会公平的应用例证（法院的作用）3、政府服务案例：密苏里州堪萨斯城校区消除种族隔离的做法由于市场与政府的作用形成的房屋市场导致该地区的校区隔离，法官认为应该采取救济方式将75%的计划经费划拨给密苏里州来资助学校，这些都是有该州的州政府提供的。导致的问题：（3个相互冲突）A、选票的多数派剥夺少数人的由宪法规定的同等入学的权力B、代际公平的问题：一个世纪来黑人孩子在学校的不公平待遇，需要用同时段内对非少数民族的不平等对待弥补C、公平领域的问题:该地区的学校的资金补偿由该州政府承担1995年，最高法院重审此案，允许密苏里州开始削减该市学校的特别拨款。52社会公平的应用例证（法院的作用）美国宪法和联邦法律中的规定比州宪法和法律中的规定更少，单纯依靠平等保护条款所产生的一系列困难，可以用一种普通法的原则，即“服务的义务”，把它作为一种先于联邦宪法而存在的上诉途径。意义：1、强化了社会公平作为公共行政的基本宗旨之一的地位2、社会符合理论的复杂性以及存在的相互矛盾性，原则简化了框架3、将公共行政放在一个伦理困境之中，无论是执行授权性立法，预算或是执行管理指令，都会导致更大的不公平，因此行政人员在行政过程中更加重视公平53社会平等、政策分析与研究发现

1、19世纪60年代末将经济学的模型套用到政策分析中，政策分析被经济学所主宰。2、近年来有所减弱，原因：B、在公共政策分析中，广泛使用了集体性的评价标准（社会指标）A、政策分析中使用了一般和个别的幸福评价标准，这些标准与人们通过政府表达的公平的本能更加一致着眼于未来的强政府社会公平不但作为理论或法律上的标准，更作为研究中的一种评价标准或变量54社会平等、政策分析与研究发现

霍克希尔德的研究：A、人们之所以持有不同的公平观点，取决于他们的生活领域以及如何定义公平B、三个领域：政治，经济，社会C、两种概念：１，公平的份额与公平的程序２，分层公平和以手段为基础的机会公平相结合社会领域：人们坚持公平的份额和公平的程序标准经济领域:同样的人赞同差异或以手段为基础的公平政治领域：如在社会领域一样，主张平均地分配个人的政治权利和公民权利公平有不同的类型，取决于领域、时间维度、管辖领域、能力、努力和运气等各种因素55社会平等、政策分析与研究发现

下层阶级假设：人们如果接受了这种假设，政府提供的服务势必随着权力、财富、和种族的不同而不同——承认不平等的前提进行区别对待下层阶级假设假设不可行像图书馆、公园这些固定服务显示的是一种“非