行政管理毕业论文 我国乡镇政府公共服务供给能力研究

我国乡镇政府公共服务供给能力研究目录TOC\o"1-3"\h\u31113摘要 我国乡镇政府公共服务供给能力研究摘要公共服务以合作为基础强调政府服务性，它与服务型政府是21世纪公共行政以及政府改革的核心理念。2015年中共中央、国务院印发的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确指出要提升公共服务水平，但是处在我国政府体系最末端的乡镇政府由于历史原因、服务意识淡薄、财力不足等因素的影响在基层公共服务的供给方面存在越位、错位、缺位的现象，使得基层公共服务供给质量差、效率低下。我国社会经济快速发展，人民生活质量的改善，乡村居民不仅增加了对公共服务的需求数量，而且需求也更加多样化，但是提供农村公共服务的主体相对单一并且缺乏竞争性的现状，却造成供给满足不了需求的局面，这不利于全社会的共同发展。因此建构以政府为主导，私人部门、高校、第三部门、农村社区环绕的网络结构，有助于农村公共服务的供给向非垄断化方向演变，提高公共服务的供给质量和效率，改善农村公共服务供给短缺的状况。关键词：乡镇政府；农村公共服务；垄断与竞争前言2015年中央一号文件明确提出提升农村公共服务水平，我国农村公共服务主要由政府供给，乡镇政府又是农村公共服务直接供给者，因此乡镇政府公共服务供给能力高低是解决民生问题的关键点，应该引起重视。对农村公共服务概念的理解，可谓是各有各的不同，笔者认为所谓的农村公共服务是对公共服务按区域划分得来的也就是相对城市公共服务而言的。即：“农村公共服务是指为居住在乡镇和村一级的公民提供的公共服务，它是为满足农业生产、农村发展和居民生活所需而提供的具有一定的非排他性和非竞争性的社会服务”，涉及公共教育、公共卫生、生态环保、基础设施、农村文化、农村科技和农业生产等多个方面。地方政府公共服务能力定义，“指地方政府提供优质的公共服务（包括公共物品），满足社会和民众的需要，为市场经济的发展提供良好的外部环境的能力”。笔者认为，乡镇政府公共服务供给能力主要是指乡镇政府采取有效的手段，充分利用各种可以利用的人力、财力、物力等资源为乡村居民提供令其满意的公共服务的能力。一、乡镇政府公共服务供给能力存在问题现如今随着我国社会经济的发展，乡村居民对公共服务的需求与日俱增，但是我国乡镇政府公共服务能力存在许多问题不能对农村公共服务进行有效的供给，具体表现如下：（一）乡镇政府公共服务供给能力低乡镇政府工作人员主体文化知识水平较低，科技、法律、管理方面的基础知识匮乏，虽然目前国家鼓励大学生走向基层，走向农村，但由于政策的施行和见效是一个长期的过程，因此乡镇政府工作人员整体素质比较偏低，服务水平不高，服务能力差状况仍然没有得到改善。比如，对土地和河流污染情况的检测；对本地区土地最适合种植何种植物情况不了解；对种子的优良品种缺乏研究，不能为农民提供有效的技术指导；对农产品的市场供需情况缺乏预见力，不能为农民朋友提供有效的种植信息。而且农村公共服务具有多样性、复杂性等特点加剧农村公共服务供给任务的艰巨性。（二）公共服务供给结构失衡农村公共服务供给不足与相对过剩并存，这是由乡镇政府在农村公共服务供给越位、缺位、错位造成的。一直以来政府在公共服务领域扮演着“包办一切”的角色。计划经济时的强有力供给者；家庭联产承包责任制时期的缺乏绩效的供给者；农村税费改革时期的力不从心主导者；如今，农村公共服务供给主体仍是政府。纯公共服务如国防只有政府来提供才更有效，但是公共服务供给主体单一就会产生许多问题。比如:公众急需的，关乎农村可持续发展的农业生产指导、就业指导、社会治安等公共服务严重缺位；而农民目前不需要的公共服务比如楼堂馆所等利用率低的公共服务却积极供给，造成资源的浪费。有的乡镇政府越位供给过分干预农民种植意愿，违背市场规律，给农民造成很大的损失。（三）农村公共服务供给效率不高农村公共服务供给效率低既表现在时间上，又表现在公共服务供给质量上。表现为：一方面，乡镇政府对公众的需求反应迟钝，服务对象错位,以为自己服务的对象是上级政府,而不是民众，所以很大程度上忽略了公众的需求。另一方面，由于不科学的公共服务绩效评估，乡镇政府在提供公共服务过程中拖拉，故意延长时间或者敷衍了事，并且供给质量上达不到标准。比如：某村有段公路破损，村民多次向上级反应都是敷衍回应，组织人修路的时候也是草草了事，只是把坑填平了而已，最后是村民自己出钱来把路修好的。像这样的例子在全中国可谓是不胜枚举。（四）乡镇政府公共服务供给能力区域不平衡区域不平衡主要体现在横向和纵向两个方面。横向方面：我国东部沿海地区发展的最早，乡镇企业数量比较多、市场经济相对完善、政府财力资源充裕，因此东部沿海农村地区的公共服务数量和质量整体来说比较好。而经济发展落后的中西部地区，没有足够的钱财支持，公共服务供给则比较短缺。纵向方面：同一区域的工业废弃物处理达到环境标准；人均绿地面积；失业率；拥有医疗健康保险的职工数量等多方面指标存在不平衡现象，以江苏为例：苏南地区经济比苏北发达，苏南的农村地区公共服务供给体系就比苏北要完善许多，供给的数量和质量都高于苏北地区。二、乡镇政府公共服务供给能力的制约因素乡镇政府既是国家政策法规和上级行政命令的执行者又是民众的直接服务者，因此，乡镇政府公共服务供给能力直接影响乡镇公共服务供给的情况，对乡镇政府公共服务供给能力的制约因素进行分析，能够为探寻合理的解决对策奠定基础。笔者认为，乡镇政府公共服务供给能力的制约因素主要有以下几个方面：（一）乡镇政府公共服务意识薄弱长期以来形成传统的管制型行政模式，政府部门以自我为中心，行政人员“官本位”思想，一方面，混淆“政府提供公共服务”与“政府生产公共服务”的概念，不能将公共服务供给的权力放给市场和社会，几乎垄断公共服务供给。另一方面，自上而下的决策与评估机制，导致乡镇政府只关心上级政府交给的事务，无论什么事情都以上级为重，而将居民需要放在次要的位置，本末倒置，加之乡镇行政人员和基层民众的文化程度普遍不高，服务思想整体较低，服务意识淡薄，导致基层公共服务供给不能有效满足需求。（二）乡镇政府职能定位模糊不清政府职能定位规范了政府“应该做什么，不应该做什么”的界限，首先乡镇政府的内设机构有两类：一类由隶属于县如：派出所、税务所等；另一类归乡镇管理如农机站、文化站等，乡镇政府没有一级完备政权对于上级下达关于公共服务的任务不是做的不到位就是管的过多，而县政府或县隶属机构也存在越位和缺位的现象。关系到国家总体利益的如：基本医疗卫生、农村义务教育以及全国性农业科技成果推广等理应由中央政府供给而乡镇政府管辖区域内如：社区服务、文化法律宣传等应由地方政府供给。（三）财权与事权不对等分税制改革后，中央与地方政府在财权与事权上进行了从新界定，但在实践中并未明确规定。“1993年中央财政收入占全国财政收入的39%”，实行分税制改革后该比例不断上升，而省级以下则急剧下降，更不用说乡镇财政收入了。在简政放权的科学理念下，乡镇政府的事权不断增加责任不断加大，财权与事权的此消彼长，使得财力无法支撑事务开支。全面取消农业税以后，乡镇政府在公共服务方面的财政更为拮据。虽然中央政府每年对地方政府有财政转移支付，但是此方式还是有不小的缺陷如被挪用等。并且一直经济建设主要以城市为中心，乡镇企业和乡镇市场发展不足，自身没有稳定的财源，资金不够用乡镇政府就会通过借债或不合法的方式来筹措资金，如：钓鱼式执法所得罚款。（四）缺乏有效的公共绩效评估制度我国的公共绩效评估制度存在一定问题，对于评估主体来说政府既是评估者又是被评估者，一项公共服务指标是否完成由上级说了算，农村居民作为农村公共服务的受众却没有成为评估者。公民不能加入到评估主体中使得公共绩效的评估缺乏有效的监督力度。比如：2012年泗洪县县里要在所属乡镇里评出绿化覆盖奖，乡政府买来一千多棵比较贵的各种树，栽在小区后面，是一道别致的风景。评审的官员见了也为之一叹，乡政府得到了褒奖，在评审人员走后不久，下了两场大雨，刚栽的树被淋倒在地里，乡政府得到了一幅绿化前三的名锦旗后便不再问津，没过多久树都枯萎了。那片土地又恢复往常的样子。如果可以改变自上而下的评估方式，那么便可以将公共服务的供给真正落到实处。（五）农村公共服务供给主体单一由于乡村社会组织、公益群体发展和村民经济能力有限，所以我国农村公共服务供给主体长期以来基本上是各级政府，而我国是一元体制国家而且是“自上而下”的决策机制和绩效评估制度，这就使得政府没有动力去提供优质的公共服务，当然这也会造成农民的需求和偏好无法向政府表达或者不被重视，只能是政府提供什么便消费什么。由于公共服务受益的非排他性，消费的非竞争性的特点，使企业不愿意向该领域进行投资，这就使得乡镇政府在公共服务供给方面一家独大，而单一的供给主体会带来许多问题，比如：乡镇政府在提供公共服务时不考虑以最小的投入达到最大的产出；对公众的需求不能及时作出反应，供给的数量和质量达不到要求或者政府提供的并不是居民需要的这就会造成资源的浪费。如今，具有纯公共物品特性的公共服务需求量在不断减少而具有准公共物品性质的公共服务的需求量在逐渐增加，尤其是水电气、通讯设施等不完全具有非竞争性和非排他性的准公共物品完全可以交给市场或私人部门来提供。三、提高乡镇政府公共服务供给能力的措施本文考虑到影响乡镇政府公共服务供给的内外因素，把关注点落在如何提高乡镇政府供给公共服务的能力上。分为两个部分，一方面：乡镇政府要强化公共服务的思想、规范公共服务供给职能、发展地方经济、完善相关机制；另一方面：简政放权，引入竞争，提高公共服务供给宏观调控能力。（一）强化公共服务的思想人的行为受人的意识支配，因此，政府工作人员要牢记为人民服务的宗旨，改变“官本位”思想，增强服务意识，重新进行角色定位，时刻意识到自己是人民的公仆，处处为老百姓着想，爱岗敬业，转变进门“脸难看、事难办”的冷漠态度，乡镇干部要坚持正确的价值取向，提高自身的道德素质，不断地自我反省，自我教育，积极主动地联系群众，及时了解乡村居民的需要。（二）规范公共服务供给职能首先，上级政府要简政放权，经过调查研究根据真实情况，省级政府可以下放部分权力给乡镇政府使其在公共服务领域有一定的自主权和审批权即有提供公共服务的权力。其次，完善相关法律法规，通过制定法律和规章制度对乡镇政府在提供农村科教文卫等公共服务领域的职责进行细致划分并做出明确的规定，促进我国乡镇政府在对农村公共服务的职能的履行向规范化、法制化方向迈进即要有约束。最后，明确哪些公共服务由乡镇政府提供，哪些项目可以放给市场、非营利组织、高校、社区、村民来供给。（三）发展地方经济正所谓经济基础决定上层建筑，因此乡镇政府要发扬自给自足的精神因地制宜发展地方特色经济让自己有足够的资金来提供居民所需的公共服务。乡镇政府还应转变过度依赖国家财政支持的观念，通过招商引资来发展乡镇企业拓宽乡镇财政来源。试点、推广乡镇一级财政体制，吉林“百镇建设工程”启动，乡镇设立独立国库，形成统一的财政管理体系。这是一个很好的创新。发展地方经济能有效解决乡镇政府事权与财权不对等的问题。（四）加强乡镇电子政务建设电子政务是信息公开制度的有效手段，“它是指我们的政府运用先进的信息和通信技术，把各个行政部门组成一个虚拟化电子政府，公民通过这个平台对政府提出需求，政府能及时、便捷、高效、优质的提供服务”。上世纪80年代，随着信息技术的发展，电子政务开始广泛使用。按照互联网的快速发展的趋势，农村配置电脑的家庭会越来越多，加强乡镇电子政务建设，一方面便于乡镇政府信息公开，进行权力监督，提高公共服务供给效率。另一方面村民可以随时随地上网了解政府工作动态，方便村民与政府互动。（五）完善政府公共服务机制1.建立健全一定的激励机制根据赫兹伯格双因素激励理论可知要从激励因素和保健因素两方面入手给员工以激励，既考虑工作本身、认可、成就和责任，又考虑工作环境、薪水、人际关系等因素来激起工作人员工作的热情。既要给予工作人员物质奖励更要给以精神鼓励。2.完善政府公共服务监督机制完善内外双重监督机制，外部积极发挥各级人民代表大会、司法机关、检察机关、新闻媒体曝光和人民群众的检举揭发的监督，内部发挥好审计和监察监督。对农村公共服务进行全程监督，从需求到供给的各个环节。3.科学考核公共服务绩效“绩效考核是运用科学的标准、方法和程序，对政府管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级的一种政府管理方法”。它是政府部门有效配置资源、提高公共服务供给效率的一种手段，科学的公共服务绩效考核为政府及其工作人员提供正确的工作导向，它秉承为人民服务的理念，对公民的需求做出及时的回应，以民众对公共服务供给满意程度作为评价标准，而不是以完成上级下达的任务为指标，同时对绩效评估的结果予以公开，有助于增强政府责任感，防止弄虚作假。4.建立多渠道公共服务供给的筹资机制首先要加强在农村公共服务方面的财政投入力度，加强财政转移支付力度并加入特别专项拨款。地方政府的筹资能力与公共服务供给的总量、质量和政府的公共服务能力呈正相关。拓展多元筹资渠道，包括民营企业、非政府组织、个人捐赠等。完善筹资融资机制，探索有效的筹措资金的途径，长期稳定的财力支撑有助于更好地增强自身的公共服务供给能力。四、提高乡镇政府公共服务供给宏观调控能力提高乡镇政府公共服务宏观调控能力，最重要的就要放开部分权力引入竞争，建立以政府为主导，市场、第三部门、高校、社区组织多方围绕的环状的乡村公共产品供给体制。戴维•奥斯本认为把竞争机制注入公共服务中有很多好处，最明显的是提高效率即少投入多产出，增强服务意识，提供优质服务。（一）放开部分市场美国农村公共服务的主要手段是合同外包。合同外包的主要理念是公共服务的去垄断化。公共服务的相关标准由政府来确定，向社会公开招标，通过公平公正公开的竞标，竞标成功的企业按照相关规定提供公共服务，而公共服务的最终产权和监督权归政府所有，比如：供水、供电、供网等。美国经历从公共服务合同外包到倒合同外包的过程，这个经验告诉我们政府要对公共服务合同外包全程监控不可一包了之，从筛选符合条件公共服务合同外包的接受对象到对其结果的评估，必须对服务的质量负责。我国的农村地区发展不平衡，公共服务需求多样性，政府更需慎重选择放开，涉及农村集体项目要经村民同意。“民营化是打破农村公共服务垄断的又一有效方法，它是指将具有一定竞争性的公共服务项目采取一次性出售的方式交给私营企业、社会团体或个人经营”，政府保有监督权如：公共体育、公共文化设施。租赁与合同外包有点像，最终产权归政府所有。私营部门向村集体或政府交纳一定的租金，依靠自身资金、融资的能力对项目进行运营和维护，从中获取商业利益。如：农村客运、农村公共交通。而农村的道路、路灯、医疗卫生可以采用特许经营的方式交给私人部门来管理。总之，农村公共服务市场化竞争要兼顾效率与公平还有民主，明确政府与私人部门的权利、责任、利益关系，保障村民在公共服务领域供给的主体地位和监督评价作用。（二）争取高校支持1862年，美国赠地学院的建立，开启了大学教育服务于社会的先河，它集农业教育、农业科研和推广业务于一体，培养农业发展所需的高素质人才，也是美国科技兴农的成功案例，中国可以学习，建立以高校为龙头的，中国特色科教兴农制度体系。既可以建立农业学校，也可以在普通高校增设农业专业，专业的设置必须与农业实践紧密结合是农业发展所需的，以此来培养农业专业人才。合理布局分配教学、科研，加强教学、科研、推广三者间的横向和纵向联系，构建高校与社会的连贯协同机制。随着农民生活水平的提高，还应将农业生活教育如：膳食营养、花木栽培等纳入农业教育范围，随着社会的发展不断扩大农业教育的内涵。美国赠地学院的成功离不开制度和法律的保障，而我国目前农业相关立法还尚且不成熟，需不断完善，同时也需政府给予政策、资金方面的支持。（三）鼓励第三部门参与市场与政府是资源配置的重要手段，但两者都有失灵的情况，第三部门具有规模小、灵活机动等特点能够部分弥补两者在提供公共服务方面失灵。综合不同的概念本文将第三部门定义为：“它是独立于政府与企业之外的以非盈利为准则,以公共利益为目标,通过组织成员自愿参与的方式来提供公共物品的组织”。因此它兼具政府要求的公平和市场需求的效率。我国长期以来政府垄断农村公共服务领域，打破垄断的方式是放开市场，让更多符合条件的企业、私人部门参与进来，但事实是我国一定程度上忽视了第三部门的在农村公共服供给方面的作用，不可否认的是我国第三部门发展比较滞后，但我国第三部门有很大潜力，应该予以重视。一方面，要完善相关法律法规，鼓励第三部门的发展，规范其运作，发挥它提供农村公共服务的功能；另一方面，防止第三部门对政府的依赖，保持其独立性和社会专业性。第三部门具有志愿性、专业性，根据村民的不同需要提供服务起到“对症下药”的作用，满足村民多元需求。（四）农村社区积极配合农村社区是公共服务资源有效配置的重要手段，有人将社区纳入第三部门的范畴，诚然社区与第三部门有许多相同的地方，比如：都不以盈利为目的具有公益性，但是两者还是有很多的不同，最大的区别是社区是内生的，它是其居民根据自己的需要为自己提供公共服务的，而第三部门是派生的，它基于不同的视角，关注不同群体的需要而产生的。因此本文将社区看做不同于第三部门的独立供给主体。“农村公共服务社区化是指在政府的支持下，以社区为载体，以农村居民广泛参与为核心，以最大限度满足社区居民的需求为目标，并利用社区机制，通过社区整合、配置公共资源，对公共服务进行决策、生产、提供、监督、评估的过程和模式”。农村公共服务社区化要争取当地政府的支持。依靠社区的老党员、退休干部、退