公共财政与公共财政政策选择

公共财政与公共财政政策选择(1)

一、我国公共财政的特点及转型期的任

务

我国公共财政除了具有市场经济国家公

共财政的一般特征外，如提供公共品或劳务、

矫正外部效应、维持有序竞争、针对非价值

性物品进行社会性规制、调节收入分配和

稳定经济，还具有自己的特点。政府不仅要

矫正市场失灵，还要弥补市场残缺，培育和

完善市场，促使经济在日臻成熟的市场中持

续增长。由于我国是一个发展中国家，

区域经济发展不平衡，公共支出财力有限，

政府提供的均等化财政服务的任务相当艰

巨。国有企业是国民经济的主导力量，这

决定了政府必须按市场法则继续管理、经营

好这部分国有企业，确保国有资产保值增值

是政府不可推卸的职责。

我国市场尚在发育，正处于由传统的计划经

济向成熟的市场经济过渡阶段。我国已建立

起公共财政的基本框架，正处在由财政主导

型向市场主导型过渡的转型时期。制度、体

制的创新成为转型期经济发展的巨大动力，

但是转型时期体制创新本身面临着种种风

险，如经济结构的调整，国有企业改革职工

分流下岗，政府机构改革，收入水平的悬殊,

经济全球化下的外部冲击等等都会影响

着经济的稳定与发展。这就客观上要求财政

强化对宏观经济的调控。但在另一方面，随

着经济市场化的推进，原有的、主要依靠过

多的行政手段管理经济的办法，已明显不适

应市场经济的要求。因此，构建政府管理经

济的宏观间接调控体系，应更多地采用经济

手段、法律手段及配以必要的行政手段,

这已成为政府职能转换中的首要任务。

二、目前困扰我国经济发展的主要因素

1.世界经济的约束。

随着加入WTO,中国经济与世界经济将进一

步融合，由此带来的对国内经济的冲击，以

及世界性紧缩传导效应的加速，将成为影响

中国经济发展不可忽视的因素。

1997年亚洲金融危机爆发后，国际市场呈

现的明显过剩和紧缩特征至今未得到根本

的改观，小布什上台后美国经济的降温，世

界商品和服务贸易总额下降，国际市场商品

价格持续走低，这些都将影响国际市场对中

国外贸出口的需求，抑制国内市场价格的回

升，从而进一步加大国内市场供过于求的矛

盾。

2.结构调整的维艰。

中国经济目前正处于低档次产品过剩，高档

次产品供给不足的结构转换时期。基本供给

层面上的商品已经不再供不应求，而商品供

过于求的状况越来越严重。在诸多传统产业

饱和的同时，许多新产品新产业尚待开发，

现行经济结构难以支持经济的长期稳定发

展。尽管随着市场化进程的加快，我们正在

逐渐摆脱结构调整的制度因素影响，开始加

快产品结构、产业结构的调整步伐，但当今

世界技术换代不断加快，在解决现存结构

问题的同时，更新更高层次的升级换代使

经济结构调整成为长期性任务。

3.消费增长的滞缓。

当前收入分配结构不合理的局面决定了社

会边际消费倾向的下降趋势。改革开放以来,

社会总收入不断增加，但增量部分被占人口

20%的高收入人群获取，80%的低收入居民

呈相对下降趋势。低收入居民的边际消费倾

向高，但收入增长缓慢，不能形成对消费增

长率的实际贡献；高收入阶层虽然收入不断

增加，但边际消费倾向低，对消费增长率贡

献也不大，因此导致了总体平均边际消费倾

向的下降。再加上消费者对教育、住房、

医疗、社会保障等改革措施的预期，使居民

储蓄倾向增强，消费倾向减弱。

4.投资速度的放慢。

近年来由于政府增发国债，加大了政府投资

力度，全社会固定资产投资增幅较强。但今

后一个时期投资增长与改革开放中前期比

较，速度将会放慢，这是缘于：一是目前全

社会投资基数较大；二是国有企业改革尚处

于关键时期，现代企业制度还没有完全建

立起来，企业资产负债率和利润率都没有得

到根本性好转，投资能力有限；三是银行的

信贷功能难以充分发挥，企业利润率低下和

银行风险防范意识的增强，导致银行的储蓄

投资转化率较低；四是民间投资不够活跃,

缺少必要的引导机制和激励机制，中小企业

融资渠道不畅；五是资本外流现象未得到有

效遏制。与此相应的另一面，外资引进的发

展趋势也不容乐观。

综合上述因素分析：我国从“短缺经济”

时期过渡到“后补缺”时期，有效需求不足

将会经常性地存在，通货紧缩的压力将取代

通货膨胀的压力，成为经济运行中必须认真

关注和解决的问题。这是由体制转轨和结构

转移的双重因素决定的。若想从根本上解决

有效需求不足，必须实现经济结构的根本性

转换，不可能一蹴而就。

尽管如此，就宏观大势而言，我们仍持乐观

态度。据世界经济组织预测，在中国结构转

换时期，经济增长速度将由改革开放中前期

的高速增长阶段进人次高速增长阶段，但由

于中国市场容量和结构转换空间较大，在未

来30年，仍可保持相对较高的经济增长速

度。

三、积极财政政策的理论借鉴

我国1998-2000年所实施的积极财政政策,

从经济理论源头上考察应属于凯恩斯学派

的需求管理政策。这种刺激经济增长的财政

政策主要包括两类：

一是汉森的吸水政策，即在经济萧条时靠付

出一定数额的公共投资使经济自动恢复其

活力的政策。汲水政策有四个特点：第一，

汲水政策是一种诱导景气复苏的政策。是以

经济本身所具有的自发恢复能力为前提的

治理萧条政策。第二，汲水政策的载体是公

共投资，以扩大公共投资规模作为启动民间

投资活跃的手段。第三，财政支出规模是有

限的，不进行超额的支出，只要使民间投资

恢复活力即可。第四，汲水政策是一种短期

的财政政策，随着经济萧条的哨失而不复存

在。

二是萨缪尔森为首的新古典综合派的补偿

政策。即政府有意识地从当时经济状态的反

方向调节景气变动幅度，以达到稳定经济波

动的目的。在经济繁荣时期，为了减少通货

膨胀因素，政府通过增收减支等政策以抑制

和减少民间的过剩需求；而在经济萧条时期,

为了减少通货紧缩因素，政府又必须通过增

支减收等政策来增加消费和投资需求，谋求

整个社会经济有效需求的增加。

准确的剖析，补偿政策和汲水政策虽然都是

政府有意识的干预政策，但其区别也是很明

显的：第一，汲水政策只是借助公共投资以

补偿民间投资的减退，是医治经济萧条的处

方；而补偿政策是一种全面的干预政策，它

不仅在使经济从萧条走向繁荣中得到应

用，而且还可用于控制经济过度繁荣。第

二，汲水政策的实现工具只有公共投资，而

补偿政策的载体不仅包括公共投资，还包括

所得税、消费税、转移支付、财政补偿等。

第三，汲水政策的公共投资不能是超额的，

而补偿政策的财政收支可以超额增长。第四,

汲水政策的调节对象是民间投资，而补偿政

策的调节对象是社会经济的有效需求。

我国实施的积极财政政策，1998年属典型的

“汲水政策”，其载体是国债投资，而1999

年以来的财政政策则属于补偿政策，是一种

全面干预的政策，其载体不仅包括公共投资,

还有税收、转移支付、财政补贴等。

不论采取汲水政策还是补偿政策，其主要措

施都是扩大公共投资，投资对经济增长的贡

献在短期表现为需求效应，而长期则表现为

供给效应。

在“后短缺”时期，经济发展的主要矛盾已

由全面的供给短缺转向了有效需求不足和

供给结构失调并存。目前中国经济呈通货紧

缩态势，绝非是单纯的生产能力超过市场容

量，在相当程度上是由微观和供给方面存在

的问题造成的，既含有效需求不足的问题，

也有供给结构问题，后者导致了供给质量不

高，造成结构性积压严重，反过来又增加了

需求困境，根据这一判断，我们认为中国目

前的经济状况，既不同于20世纪30年代的

世界性经济危机，又不同于西方国家70年

代的经济滞胀。因此，单独用凯恩斯的短期

刺激经济增长的财政政策，或供给学派的减

税等一揽子供给管理政策，均不能达到目的,

应将二者结合起来运用。我国的产业结构、

企业结构、产品结构和城乡二元经济结构的

不合理性，导致了供给状况不能适应具有不

同收入水平和富裕程度的消费者的需求，必

须也只能通过供给调整来适应不断变化的

消费需求结构。而且随着人们收入水平和有

效需求的不断提高，供给可能发展成为矛盾

的主要方面，调整供给将显得越来越重要。

治理的办法在于把政策导向和市场机制有

机地结合起来，压缩无效供给，发展有效供

给，实现供给结构的升级换代。

四、近期积极财政政策取向

近期的积极财政政策要巩固前期政策成果,

应汲取日本在扩大内需政策缺乏连续性而

遭失败的教训，防止因轻易改变财政政策的

方向力度，而导致的经济再度陷入不景气

现象的发生。在政策的实际执行中，要注意:

1.继续发挥国债作用，注重引导社会投

资。国债投资的使用方式，应适当减少直接

投资，逐步增加间接投资的比重，即采取财

政参股、补贴、贴息等办法吸引民间投资。

对国债的使用方向，要加快在建项目的建成

和投入使用，做好“填坑补洞”的后续性工

作，提高项目的使用效益；要加大对西部地

区基础设施和生态工程的投资力度；要通过

贴息等方式扩大国债对高新技术产业和对

传统产业的技术改造的支持，促进产业的技

术进步和升级换代。

2.调整税收政策、激活社会投资，进行税

制结构调整.这不能简单地理解为减税或增

税，不同领域的税负水平将有增有减。增的

部分系指当前GDP中法定税负较轻的，或现

行税制应该覆盖而尚未覆盖的部分，应对其

拓宽税基，适当增加税负，如对环境污染等

存在外部负效应的行为课征重税。减的部分

则是GDP中税负过重的部分，如增值税的税

基改革，企业所得税税前成本的足额扣除

等。税制调整是适应加入WTO的需要，税制

改革的重点：一是实现增值税税基的转型，

从生产型转向消费型，以利于鼓励投资。二

是增值税征收范围的扩大，由目前的选择

性征收转向普通性征收。三是统一内外资企

业所得税，改变内外资企业税负不公平的现

状。四是完善个人所得税，建立综合汇总征

收制度，同时改革扣除标准，加大对高收入

阶层的征收力度，实现公平收入分配的目的,

此外，要解决目前企业所得税和个人所得税

中对股息红利所得的重复课征问题，消除

其对投资的抑制作用。

3.规范转移支付制度，支撑西部大开发战

略的实施。缩小地区间过大的贫富差距是中

央政府义不容辞的责任。对于支持西部大开

发，一方面要尽快完善合理有效的转移支付

制度，实现地区间公共财政服务水平的均等

化。鉴于我国是单一制国家，应该采用以纵

向平衡为主，纵横结合为辅的转移支付模式,

加大一般性转移支付力度。另一方面，要用

好中央支持西部大开发的特种国债，保证西

气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路、

生态环境等项目的圆满完成。

4.调整财政支出范围，增加社会保障支出。

政府的资源配置要全部退出竞争性领域，提

高对基础设施、社会保障、科学教育、

环境保护。国防等公共项目的支出，为经济

持续增长创造良好的外部环境。尽快建立起

完善的社会保障体系，增加社会保障支出的

份额。在社会保障资金的筹集方面，除通过

增加财政投入、国有股变现等方式外，还须

尽快开征社会保障税。

五、关于积极财政政策谈出问题

我们认为，从中长期看，我国应实施中性的

财政政策，当未来经济形势发生变化时，政

策选择也应发生相应变化，因此要考虑适时

逐步谈出积极财政政策问题。

积极财政政策的谈出要适时，关键点在笔者

看来是要形成经济稳定增长的内在机制。随

着国债的累计增长，进一步发债的空间会趋

于缩小。积极财政政策也应随着形势的变化,

相机调整政策内容，着力提高国债投资对

民间投资的带动作用，特别是要培育社会消

费和投资增长的内在机制，以保证减停增发

国债后经济也能持续增长。当前体制矛盾是

制约经济稳定增长的内在机制形成的重要

因素。投融资体制改革不到位，使财政投资

对社会投资的拉动效应减弱。国有企业资产

管理体制不到位，使