公共政策分析课课件第一讲公共政策分析基础

精品课课件123为什么矿难不断？为什么那么多人暴富？为什么农民工受到歧视？为什么有病看不起医生？很多农家子弟考上大学却读不起书？为什么房价高涨，宏观调控效果有限？为什么社会治安状况比较差？为什么社保资金可以被挪用？如何建构和谐社会？如何实践“以人为本〞？如何让弱势群体从经济开展中受益？为什么我们进入了“矛盾凸显期〞？45学习方法：讲授+讨论+案例分析+自学学习要求：独立之思想、自由之精神:内心的自由是最可珍贵的。——罗素盲从无异于无知，比无知更为可怕。理论是在不断批判中开展的，多元化是人类思维的一种必然。知识很重要，能力比知识更重要；没有唯一的答案。三、学习的方法6四、参考资料78第一章绪论91011

西方几种有代表性的定义12西方几种有代表性的定义13中国学者有代表性的观点14中国学者有代表性的观点15162．公共的含义前提：区分几组概念以解决社会公共问题为目标：目标的公共性以表达公共意愿为总体标准：标准的公共性由国家政府及其他公共权力机构具体制定和推行；参与主体的公共性形成过程经由法定的民主政治程序：程序的公共性。私人与公共；公共与集体；个体主义与集体主义。17181920212223242526一、引导功能：27二、分配功能28三、管制功能29四、调控功能303132排序价值功能、选择方向功能规定程序功能。333435363738三、依社会内容的分类3940案例1：近年有关违宪审查的案件

违宪审查第一波：?城市流浪乞讨人员收容遣送方法?4142违宪审查第二波：对劳动教养制度的违宪审查4344违宪审查第三波：对?城市房屋拆迁管理条例?的审查454647一、依据宪法和法律，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成，?条例?却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决48可见，补偿是征收的构成要件之一，未依法补偿，对房屋所有权及相应土地使用权的征收程序就没有完成；而征收没有完成，就不能进行拆迁。但?条例?第三章“拆迁补偿与安置〞对房屋拆迁补偿作出的具体规定将补偿与对房屋的征收分开了，将补偿作为拆迁程序的一局部，这实质上就是将本应在征收阶段解决的补偿问题延至拆迁阶段解决，这与上述?宪法?、?物权法?及?房地产管理法?的规定存在抵触。49二、依据宪法和法律，征收、补偿主体应该是国家，征收补偿法律关系应该是行政法律关系；而?条例?却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。依据上述?宪法?第13条、?城市房地产管理法?第6条的规定，征收、补偿的主体都是国家，征收与补偿应该在同一阶段由国家来完成。但是，?条例?第4条规定:“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置〞。第13条规定:“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。〞第22条第1款规定:“拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。〞50三、依据宪法和法律，对单位、个人房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收，而?条例?却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。?条例?第7条:“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交以下资料:〔一〕建设工程批准文件；〔二〕建设用地规划许可证；〔三〕国有土地使用权批准文件；〔四〕拆迁方案和拆迁方案；〔五〕办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。〞由此可见，拆迁人获得房屋拆迁许可证并不需要以政府已经完成对单位、个人合法拥有的房屋的征收为前提。换言之，在房屋仍然属于单位、个人合法所有的时候，拆迁人就可依据这些与征收程序毫无关联的文件，取得撤除房屋的资格。这是与?宪法?、?物权法?、?城市房地产管理法?的规定相抵触的。512.更广范围的探讨：取消农业税实行义务教育取消对农民工子女的借读费……52535455?宪法?第二章公民的根本权利和义务5657思考：赵C案背后所想到的。585960一、官方活动者二、非官方活动者616263641、立法机构65西方的立法机构中国的立法机构人民代表大会是我国权力机关和立法机关中国的政体属于“议行合一〞议行合一：立法权和行政权属于同一个最高权力机关，或者行政机关附属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原那么。66672、行政机构

68694、司法机关〔法院〕70711、利益集团〔interestgroup)利益集团：是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。我国学者李景鹏认为利益集团应该有以下四个方面来界定：第一，利益集团是一个群体；第二，这个群体必须形成一定的组织；第三，这个有组织的群体必须有明确而具体的利益要求的目标〔但所有的利益要求都不能以寻求掌握政权为目标〕；第四，利益集团的表达对象是政府。

7273案例：121号文件和国18条的公布74运用利益集团理论分析：1．?反垄断法?的酝酿历时23年于2007年8月30日公布。2．中国农民长期作为弱势集团的原因。3．分析中国工会是否发挥了中国工人阶级利益集团代表的作用。752、公民〔选民〕7677783．群众传播媒介群众传媒：指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、播送、电视、因特网等诸形式。决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播。群众媒体是现代社会最为普遍的信息传播载体。群众传媒对政治、经济、文化等产生越来越大的影响，是与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力〞，是实现政治社会化的主要手段79808182美国非官方思想库举例8384日本非官方思想库举例野村综合研究所〔NomuraResearchInstitute,Ltd.〕三菱综合研究所〔MitsubishiResearchInstitute,Inc.〕富士综合研究所〔FUJIResearchInstituteCorporation〕三和综合研究所〔SRICCorparation〕日本综合研究所〔theJapanResearchInstitute,Limited〕85中国思想库86中国民间主要脑库名称时间主要负责人工作方向天则经济研究所1993茅于轼、盛洪、张曙光制度经济学在中国的发展应用世界与中国研究所1993李凡基层民主选举、市民社会、改革开放研究北京视野咨询中心1993钟朋荣为企业和政府制订发展战略零点研究集团1993袁岳民意调查北京大军经济观察研究中心2001仲大军制度、人文对经济和社会的影响研究上海法律与经济研究所2002吴敬琏、江平、梁治平法治环境和市场经济变革的交互作用8788

中国超级智库成立

89一、目标团体二、社会问题909192939495963.1公共决策体制构成要素1.决策权力：2.决策程序：3.决策规那么和方式：97981.决策权力：权力分配给谁；2.决策程序：按什么程序分配；3.决策规那么和方式：依据什么规那么分配一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的智慧，而是取决于决策规那么〞。公共决策体制三大要素公共决策体制与政治制度密切相连，尤其表现在决策权力分配制度上；有什么样的政治制度就有什么样的决策权力分配。993.2公共决策体制的类型

一、公共决策体制的分类二、历史上出现的根本决策类型三、几种主要的决策体制类型1001011021032．集权制和分权制

〔按照权力在上下级间的分配〕集权制：指决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，只能根据上级指令行事的决策体制。分权制：是指下级机关在其管辖范围内有自主权，上级机关无权加以干预的一种决策体制。中国：政治上的单一制与经济上的分权制〔财政联邦制〕104105问题：为什么我国历史上一直是政治上的单一制？我国经济上的分权可能的好处是什么，可能的问题是什么？106二、历史上出现的根本决策类型(122页)类型最高决策权归属最高决策者(集体/个人)主要存在时期主要存在地点主要决策方式原始民主制是租等原始组织全体成员全体会议（集体）原始社会时期，现代原始氏族部落，古埃及合议神权制神僧侣、宗教领袖（个人）古代、现代现代海湾伊斯兰教国家（伊朗）独裁君权制神或专制君主由宗教或传统产生的皇帝（个人）古代、近现代中国封建王权国家；现代君主国家独裁107历史上出现的根本决策类型类型最高决策权归属最高决策者(集体/个人)主要存在时期主要存在地点主要决策方式议会制总统-议会制全体公民议会（集体）总统（个人）

近代、现代美国合议，三权分立内阁-议会制议会(集体)英国委员会-议会制议会（集体）瑞士人民代表大会制度人民全国人民代表大会（集体）现代中国合议，民主集中制108历史上出现的根本决策类型类型最高决策权归属最高决策者(集体/个人)主要存在时期主要存在地点主要决策方式法西斯制法西斯国家政党领袖、国家元首（个人）世纪20－40年代意大利法西斯国家、德国法西斯国家独裁军人独裁制神或君主，实际为独裁者个人军队首领（集体或个人）古代、近代及现代军人专政国家独裁109议会制建立在西方的人民主权论和代议制理论的根底上。议会制是民主制的根本形式议会制根本模式：由选民选举出议员，由议员代表选民做出公共决策，维护选民的利益。议会制的组织结构历史上曾经出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型。最初法国议会由贵族、教士和平民组成三院最初瑞典的议会由贵族、教士、市民和农民组成四院。1101111．总统－议会制1122．内阁－议会制113114〔二〕人民代表大会制115讨论1：民主集中制的利与弊116讨论2：我国公共决策权力分配的特点117讨论3：人民代表大会“橡皮图章〞？1181192．君主亲政型君主的权力不受限制，君主既当朝，又执政，属于传统的君主专制体制；沙特阿拉伯、阿曼是典型的君主亲政的国家120121122123宿迁地处苏北中部，是1996年组建的地级市，下辖沭阳、泗洪、泗阳三县和宿豫、宿城两区及一个省级经济开发区，总人口达517万，陆地面积8555平方公里，经济比较落后，根底设施薄弱。1996年宿迁建市初期，人均GDP不到江苏省的1／3，甚至落后于西部10省区的平均水平，是江苏省经济社会开展“木桶〞中最短的一块板。沭阳是全国19个革命老区之一，当时的经济实力在江苏倒数第一，全县38个乡镇有8个是省级贫困乡镇。1241251261271283.3公共决策体制的横向和纵向结构129公共决策体制需要一定的组织机构，机构如何设置是公共决策体制的重要内容。关于组织结构，有不同的标准及不同的划分类型。我们从管理层次和管理幅度两个角度，分析公共决策体制的纵向结构和横向结构。130一、公共决策的纵向结构决策体制的纵向结构是指各级决策组织之间领导与被领导的主从关系。纵向结构中，层级越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。纵向管理两种典型形态：尖形形态：管理层次多而管理幅度小。权力集中，控制有力，便于决策的统一执行，但不利于发挥下级决策组织的创造性；扁平形态：而管理层次少而管理幅度大。便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大，那么可能政令不行，削弱最高决策的权威性。131二、公共决策的横向结构132133背景材料：

大部制改革：职能整合是主调

什么是大部制大部制即为大部门体制。为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地防止政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政本钱。1341.“三权分立〞：参加“决策、执行、监督〞分立的意图，对“三权〞进行厘清、分立归属，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减。

2.部门大量合并：将根据政府职能业务的雷同性、共性和重合性合并一些部门，但权力相互监督的部门应该不会融合到一个部门里。

3.塑造公共效劳型政府：通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，塑造公共效劳型政府。

135136在行政单一制下，1978年以来以行政放权为主线。尖型纵向结构将在一定程度上向扁平纵向结构开展。近年在公共决策纵向机构改革上的主流观点：“省管县〞讨论：“省管县〞真的能解决问题吗？问题是什么：？两个婆婆、资金、信息不对称、公共效劳不到位……怎样能解决?137背景材料：我国试行“省管县〞扁平化管理我国“十一五〞规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制〞。“省管县〞体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省-市-县〞三级体制转变为“省-市、县〞二级体制，对县的管理由现在的“省管市-市管县〞模式变为由省替代市，实行“省管县〞模式，其内容包括人事、财政、方案、工程审批等原由市管理的所有方面。1383.4现代公共决策方式

一、投票方式二、过半数规那么的变异形式139140一、两种投票方式

1．全体一致规那么含义：全体一致规那么〔unanimityrule〕，是指所有投票人都对某项表决的方案投赞成票，一致同意的规那么。特点：〔1〕一票否决。决策人形式上都平等地享有决策权，任何一个否决行动，对决策方案能否最终通过具有决定性的意义；〔2〕“帕累托最优〞。全体一致规那么是肯定导向“帕累托最优〞的唯一投票准那么。所有决策人都能用自己的投票行为而获益，或者说，决策人中至少没有人因此而利益受损。决策问题越重要、决策后果的影响越深远，一般要求全体一致同意；联合国安理会常任理事国形成决议时，一个根本条件就是要中、美、俄、英、法五国一致同意。141缺点：〔1〕决策本钱过高。这一规那么仅仅在较小范围内的集体行动中才是可能被采用。〔2〕鼓励“策略行为〞。在全体一致规那么的条件下，每位决策参与者都享有决策的否决权，因此，这一规那么会鼓励人们运用“策略行为〞来争取自己所偏好的方案的胜出。其中，较为常见的是以下两种形式：讨价还价：以使自己偏好的方案胜出弃权：既使自己同意的方案获得通过，同时不承担公共活动本钱。

1422．过半数规那么内涵。所谓过半数规那么(majorityrule)，是指对于一项公共选择方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规那么。过半数规那么在现代社会中是应用最广泛的决策方式。形式简单多数：在多项方案中，哪一个方案获取的赞同票多，哪一项就通过。过半数：在一项方案中必须有过半数的人投赞同票。人们在实践中，逐渐选择能反映“大多数〞人意愿的过半数方式。特征。(１)决策效率高：决策过程中无需人人都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就能通过(２)少数服从多数143过半数规那么的缺陷144145假定有三个投票者〔甲、乙、丙〕在三种备选方案〔A、B、C〕中进行选择。三人对方案的偏好如下：甲：A>B>C乙：B>C>A丙：C>A>B(符号“>〞表示“偏好大于〞)146按照过半数规那么，三人中只要有两人以上选择某方案，该方案就能通过。如果我们确定的投票次序为先从A、B中选择出一个方案，再与C比较，最后再来确定谁通过，那么，就先比较A、