公共部门绩效管理

公共部门绩效管理

——迎接效能革命的挑战

浙江大学公共管理学院胡税根教授

email：88273845〔o〕88820632〔h〕

第一局部公共部门绩效管理的背景与价值第二局部英美等国家推进政府绩效管理的改革策略第三局部公共部门绩效指标的设计第四局部公共部门绩效评估的实施第一局部

公共部门绩效管理的背景与价值一、公共部门绩效管理的背景1．政府管理环境发生变化一方面，社会公众期望在市场经济条件下政府能够以最经济的手段、最迅速的方式提供最优质的效劳；另一方面，政府为社会群众提供各种公共效劳必须由社会公众支付所需本钱，因此政府功能扩张必将增大政府的施政本钱。2．新公共管理运动的兴起自20世纪70－80年代起，各国政府面对财政困境和社会对政府提供效劳需求的扩大，竞相实行了“以新公共管理运动〞为取向的政府改革运动。二、公共部门绩效管理的含义1.强调绩效管理是公共管理者的主要职责作为公共组织，原那么上必须对公民负责，如资源是否得到了有效利用，是否到达了预期目的，公民的满意程度如何等。2．强调公共部门的高效率绩效管理是一种注重结果的管理，将个人绩效和组织绩效整合在一起，使整个公共组织处于高鼓励、高效率的状态。3．强调公共部门效劳的高质量公共部门引入企业组织的绩效管理并不是完整的，但在提高效率和效劳质量方面进行了充分的借鉴和利用。绩效管理本身源于市场经济竞争环境的变化，这与公共部门降低本钱、提高产出的目的有着相似之处。三、公共部门绩效管理的价值美国政治学家盖伊·彼得斯说：“不管是最富裕的西欧各国或最贫穷的非洲国家是否考虑进行行政变革，人们普遍假设提高政府组织效率的最正确甚至唯一的方法是用某种建立在市场根底上的机制代替传统的官僚制〞。〔一〕公共部门绩效管理的衡量公共部门绩效管理是以实现政府管理的四“Ｅ〞——经济(Economic)、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness)和公平〔Equity〕——为目标的全新的政府管理模式。这四个“E〞一方面表达了政府管理的目标，另一方面也是政府实施绩效管理的评估标准。〔二〕公共部门绩效管理的必要性(1)责任落实公共部门对公民负的主要责任：一是政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出；二是资源必须有效率地利用；三是资源必须用于达成预期的结果。(3)对结果导向的强调在现阶段，公共管理更讲究“结果导向〞(managementfOrresults)而非程序、规那么导向。传统上公共行政比较强调只重视过程、投入，不重视结果，往往导致形式主义，浪费和官僚主义。〔三〕公共部门绩效管理的可行性第二局部英美等国家推进政府绩效管理的改革策略一、英国新公共管理运动中的绩效管理策略二、美国政府再造中的绩效管理策略三、欧洲大陆各国的绩效管理改革一、英国新公共管理运动中的绩效管理策略〔一〕背景1979年，撒切尔夫人执政伊始即对传统公共行政体制进行了一系列以新公共管理为主题的改革运动。受到新右派思想的影响，撒切尔政府认为当时的政府规模太大了，效率也太低，而且存在大量的浪费现象。因此，新一届政府应该缩减政府的范围和规模，在公共部门中推动一种“管理文化〞(managerialculture)，以建立一个更富有效率的政府管理体制。〔二〕实施1.雷纳评审(RaynerScrutiny)撒切尔夫人1979年上台后，即任命一名私人企业总裁雷纳爵士作为自己的效率参谋，并在内阁办公厅设立了一个效率小组(RaynerEfficiencyUnite)，负责行政改革的调研和推进工作。这项自在提高公共组织经济和效率水平的活动，一般被称为雷纳评审活动(RaynerScrutinyProgramme)。雷纳评审是以“解决问题为导向〞的“经验式调查〞。步骤包括：选择评审对象，对现有活动提出质疑，推动争论或辩论，达成共识以及改革措施的实施。财务管理新方案完善了责任管理(accountablemanagement)机制，即职责和责任的分配系统。它主要由三局部组成：(1)高层管理系统(2)分权化预算控制(3)绩效指标撒切尔政府投入了大量资金来开发必备的计算机系统，并设置了1800多个绩效指标。4.下一步行动(TheNextSteps)1986年，针对财务管理新方案在实施中出现的新问题撒切尔首相命令雷纳的继任罗宾·伊布斯爵士对这项方案作出评估并提出下一步行动方案。1988年，伊布斯领导的效率小组在大量调研的根底上，向撒切尔首相提交了名为?改进政府管理：下一步行动?的报告，亦简称为?伊布斯报告?。根本原那么〔1〕设立执行机构〔2〕给予执行机构更大的灵活性和自主性〔3〕各部大臣通过与这些执行机构签订绩效合同使其对效劳结果负责。5.公民宪章运动与竞争求质量运动1991年7月，撒切尔首相的继任者梅杰就以政府白皮书的形式提出“公民宪章〞，目的在于促使政府各行业、各部门提高效率，改进效劳，重塑政府在公众中的形象。仅仅在4个月后又发表了?竞争求质量?白皮书，进一步建议将市场和竞争机制引入到公共效劳的提供中。所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门效劳的内容、标准、责任等公之众，接受公众的监督，实现提高效劳水平和质量的目的。公民宪章的理念在于，通过公开承诺的方式，在缺乏竞争的垄断性公共效劳部门中引入鼓励机制。因为将公共部门的职责和效劳内容公开化，有利于公众对公共部门实施更好的监督和减少公务员的懒惰行为。简要评述

第一，以解决政府自身的管理问题为起点，行政改革强调以提高政府效率为目标。第二，以系统全新的管理理论为行政改革的指导思想，同时也为绩效管理工具的引入奠定了制度根底。第三，中央政府高层领导的大力倡导和持续推进，对绩效管理方法的不断应用和完善起到关键的作用。第四，英国行政改革中的绩效管理策略引入外部市场和公众评价主体，打破了传统上行政效率主要以政府自身为评价主体的做法。返回二、美国政府再造中的绩效管理策略(二)政府绩效与结果法(GPRA)

指导政府再造的四大原那么：(1)简化规制的原那么(cuttingredtape)；(2)顾客优先的原那么(puttingcustomerfirst)；(3)授权与结果导向的原那么(empoweringemployeetogetresuits)；(4)节俭效益的原那么(cuttingbacktbasics)。(四)简要评述

三、欧洲大陆各国的绩效管理改革

欧洲大陆各国〔德国、法国、荷兰、瑞典等〕的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理〞取向。一、公共部门绩效指标的特点

〔一〕绩效指标的涵义及构成要素所谓绩效指标是指与员工或者雇员绩效产出有关的考核工程，与员工的工作内容相关，建立在工作分析的根底上。一般来说，绩效指标包含三个要素：考评要素、考评标志和考评标度。考评要素考评标志

考评标度

工作态度

工作表现优秀，顾客满意度高工作表现良好，顾客满意度较高工作表现差，顾客极不满意

10分5分0分

第三局部

公共部门绩效指标的设计〔二〕公共部门绩效指标的特点第一，可衡量性。第二，全面性。第三，独立性。第四，民主性。第五，绩效指标的对象是工作。第六，变动性

〔三〕公共部门绩效指标体系的内容考核方向

指标内容

国民经济

GDO总量、人均值及其增长率

产业结构

就业率与失业率

人民生活

人均收入及其增长率

基尼系数

社会保障实施情况

科教文卫

科技进步

教育发展

文化事业

卫生与防疫

计划生育

生态环境

社会治安

其他指标

重大案件和事故

施政成本

公众满意度

二、公共部门绩效指标体系设计的原那么与步骤〔一〕公共部门绩效指标体系设计的原那么一般认为，设置公共部门绩效评估的通用指标，必须遵循以下几个原那么：〔1〕目的性原那么〔2〕客观性原那么〔3〕公平性原那么〔4〕“硬〞指标与“软〞指标相合的原那么★指标设计的SMART原那么S代表的是SPECIFIC，是指绩效指标要切中特定的工作目标M代表MEASURABLE，是指绩效指标或者是数量化的A代表ATTAINABLE，是指绩效指标在付出努力的情况下是可以实现的R代表REAIJSTC，是指绩效指标应该与工作高度相关T代表TIME—BROUND，是指在绩效指标中要使用一定的时间单位〔二〕公共部门绩效指标体系设计的步骤工作分析〔岗位分析〕问卷调查访谈经验总结等工作流程分析初步确定绩效考核工程〔考评要素〕专家意见修订确定绩效指标体系三、公共部门绩效指标体系的模式

〔一〕美国公务员的“考绩〞模式1980年，美国联邦人事管理局要求公务员的考核内容按以下方法来确定：〔1〕确定工作因素如工作成果、效劳质量、工作程序等。〔2〕制定工作标准如对所从事的工作应到达的数量、质量、完整性、所用时间等的水准和要求的书面说明，这种标准大致分为五等〔不满意、最低满意、完全成功、特别成功、特优〕。〔3〕确定决定性因素从工作标准所列的各因素中指出决定工作成败的、极为重要的假设干要素。〔二〕日本公务员考核的“勤务评定〞模式(1)勤务实绩项包括工作情形、工作速度、工作态度及对部属的统领能力(限于主管人员)等指标。〔2〕性格项分为积极、好辩、沉默、温厚、慎重、沉着、性急、偏激、坦白等指标。〔3〕能力项分为判断力、理解力、创造力、实行力、规划力、注意力、及研究力等九项指标。〔4〕适应力项分为规划性、研究性、会计性、总务性、审查性、接洽性、计算性及秘书性等九项指标。根据以上四项考核内容，日本公务员考核通过连记评分法、个别评分法、连记或评语法、综合评定法、评语法等考核方法，通常形成为四等:Ａ等，效劳成绩超群者；Ｂ等，效劳成绩优良者；Ｃ等，效劳成绩普通者；Ｄ等:效劳成绩低劣者。〔三〕我国公共部门绩效指标体系的建立德能勤绩事业心奉献精神整体精神协作精神原则性组织纪律性职业道德团结精神

知识总量分析能力决策能力组织能力公关能力开拓能力演讲能力身心健康状况

出勤率责任心承担社会工作情况兼职服务情况对他人的关心程度

完成工作的数量指标完成工作的质量指标开拓项目情况立功、受奖情况创造精神和贡献大小

四、问题与改进〔一〕问题第一，公共部门绩效指标的客观、全面和量化程度很难把握。第二，在绩效指标体系制定过程中很容易受到领导因素的影响。第三，把绩效指标体系设计仅仅看成是公共部门人力资源管理部门的职责。第四，绩效指标体系不统一。〔二〕改进第一，成认公共部门人力资源管理部门在绩效管理过程中的作用第二，适当依靠一些中介组织或专家，对公共部门绩效指标设计提出较为中立的意见第三，公开制定绩效指标体系。第四，向社会公开征集绩效指标体系设计的意见第五，绩效指标体系的设计应从强调经济开展转向强调经济、自然和社会协调开展，确保我国可持续开展道路的实现。

第四局部公共部门绩效评估一、公共部门绩效评估的功能〔一〕公共部门绩效评估的内涵美国“国家绩效管理小组〞在?美国公共效劳：绩效评估的最正确实践?中指出，绩效评估是“测量到达既定目标的情况——包括将资源转化为公共物品及效劳〔产出〕的效率、产出的质量〔他们向顾客提供效劳的质量和顾客的满意度〕、结果〔行为的实际效果与其预期目标相比较〕、及其在达成方案目标的过程中政府运作的效率——的一个过程。〞〔二〕公共部门绩效评估的历史〔三〕公共部门绩效评估的功能第一，从绩效评估在绩效管理中的地位和作用角度来看绩效评估的功能，表达为绩效评估对绩效管理具有根底性作用。〔1〕绩效评估是绩效管理的中心环节，起承上启下的作用〔2〕绩效评估凸显绩效管理的价值取向第二，从绩效评估对公共部门自身管理及组织目标实现的角度看，绩效评估具有以下几种功能。〔1〕绩效评估为公共部门管理提供了控制机制〔2〕绩效评估为公共部门管理提供了监督机制〔3〕绩效评估为公共部门管理提供了鼓励机制〔四〕公共部门绩效评估的困境二、公共部门绩效评估的方法

〔一〕平衡计分卡〔二〕360度绩效评估评估对象中介组织

社会公众、效劳对象评估对象自身

平衡计分卡1990年，哈佛大学会计学教授罗伯特·卡普兰(RobertKaplarn)和波士顿公司的管理咨询师大卫·诺顿(DavidNorton)两人共同对12家公司进行了一项研究，以寻求新的绩效评价方法。卡普兰和诺顿经过屡次研究讨论，决定用计分卡这种囊括整个组织各方面活动〔包括顾客、内部业务流程、员工活动和股东利益〕的绩效评价系统，即平衡计分卡。平衡计分卡(BalancedScoreCard,简称BSC)是以信息为根底,系统考虑企业业绩驱动因素,多维度平衡评价的一种新型的企业业绩评价系统。同时,它又是一种将企业战略目标与企业业绩驱动因素相结合,动态实施企业战略的战略管理系统。它由四个局部组成:财务方面、客户方面、内部营运方面及学习和成长方面

我们怎样满足股东？

顾客怎样

我们必须看我们？

擅长什么？

创新和学习角度目标测评指标顾客角度

目标测评指标内部业务角度

目标测评指标内部业务角度

顾客角度

目标测评指标顾客维度我们的顾客是谁？我们如何为顾客创造价值？财务维度我们如何在为顾客创造价值的同时控制本钱？员工学习与成长维度为了满足持续提高的要求，我们如何使自己成长与改变？内部业务流程维度为了满足顾客需要，同时满足预算约束，我们必须擅长哪些业务流程战略

使命公共部门平衡计分卡的实施

公共部门平衡计分卡的特点：〔1〕公共部门的平衡计分卡以维护社会稳定、实现社会公正、提供公共效劳为最高宗旨，其改善绩效的最终目的仍在于公共部门的最高使命。〔2〕公共部门平衡计分卡实施的核心仍然是战略，围绕绩效管理和公共部门管理的战略实施平衡计分卡。〔3〕提升了顾客维度，充分表达了公共部门效劳行政的特点，为公共部门绩效管理效率、效劳理念的推广奠定了根底。〔4〕财务维度居于弱势，平衡计分卡显得不完整。我国的希望工程等支助工程，其产出完全是社会性的精神产品