《政府公共关系》第二章-政府公共关系的理念

第二章

政府公共关系的理念Page

2第二章政府公共关系的理念2.12.2政府公共关系与企业公共关系——公共关系的缘起2.3政府公共关系的概念分析政府公共关系的目标Page

3政府公共关系的缘起政府公共关系的成长过程政府公共关系与企业公共关系的关系政府公共关系的三个目标政府公共关系的定义公共关系的定义政府公共关系主体与客体的互动关系重点问题Page

42.1政府公共关系与企业公共关系——公共关系的缘起

政府公共关系作为公共关系的一种类别，往往被认为是由企业公共关系的理念应用到政府上而来的。但实际上，公共关系的缘起或者说萌芽其实更多的是与政府进行的类似公共关系的活动相关联的，这一方面是由于古代和近代的市场经济不太发达，企业无力进行超出生产以外的资本投入活动；另一方面是政府认识到民心向背的作用，从各方面进行了相应的投入以保证公众舆论对其合法性的支持。

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52.1政府公共关系与企业公共关系——公共关系的缘起

美国可以说是公共关系理论的诞生地，它的公共关系开始出现于由贵族领导的爱国者和商业性的、有产阶级的英国保守党之间争夺权力的美国革命时期。在独立运动时期，这些美国的革命家深深懂得公众支持的重要性，并且直觉地知道怎样唤起和引导它。亚当斯就认为：“人类的主体更多的是跟着他们的感觉走，而不是跟着他们的理性走。”所以如果手边没有任何可以服务于其目的的东西，这些革命家就会制造出事件来满足其某种需要。革命家卓有成效的传播为这个国家以后的政治斗争树立了榜样。以至于美国的学者们这样称赞当时的革命家：“绝大多数人都远远没有认识到，今天的公共关系模式主要是由亚当斯和他的革命伙伴们在动员舆论的过程中创新形成的。”Page

62.1政府公共关系与企业公共关系——公共关系的缘起

另一个新的公共关系里程碑则是《联邦主义文集》的出版。一位历史学家写道：“在回避对宪法的打击和谋求对宪法的支持中，联邦主义的作者们做了有史以来已知的最佳公共关系工作。只有当公共关系与这些权力斗争和反复发生的变革危机相联系的时候，它才富有意义，才能显示出其巨大的能量。在美国历史上，公共关系发展最迅速的时期均为危机产生的时期：第一次世界大战、大萧条和新政、第二次世界大战、朝鲜战争、越南战争、与苏联的冷战年代、入侵巴拿马、波斯湾战争以及与伊拉克萨达姆·侯赛因的持续冲突等。Page

72.1政府公共关系与企业公共关系——公共关系的缘起

公共关系的历史在中国共产党和国民党相斗争的时期也可以清楚地反映出来。1949年新中国成立前夕，中国共产党在军事战场上向国民党发起了进攻，其势不可当；而在没有硝烟的新闻宣传阵地上，我党同样取得了很大的成就。中国共产党严格新闻纪律，制定了严谨的新闻政策，发出了一系列有关城市办报方针的指示，把新闻的政治性提到其应有的位置；相比之下，“有限新闻自由”使国统区的新闻媒体不断公开批评当局政策，影响着民众心态，在民心转向上无疑帮了共产党的大忙。

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82.1政府公共关系与企业公共关系——公共关系的缘起

可见，政府公共关系作为公共关系的一种，它的产生是早于企业公共关系的；但不能否认的是，企业公共关系的各种实践活动为公共关系学科理论的成熟奠定了基础，成为公共关系学科理论不可不述的重要历史。政府公共关系的那些萌芽活动则被当成了权力斗争的手段、策略放进了历史教材中，不幸被公共关系学科理论遗忘了。Page

92.1政府公共关系与企业公共关系——公共关系的缘起

从这些政府公共关系与权力斗争紧密联系的事实中，我们可以看到，公共性所追求的本质——合理合法性，也是政府公共关系所追求的目标，它的种种手段无非是为了一个目的——民众的支持，从而获得其统治的坚实基础。

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102.1政府公共关系与企业公共关系——公共关系的缘起

从公共关系的学科发展角度来讲，企业公共关系一直都是研究的重点，政府公共关系似乎是从企业公共关系已经发展完善的理念中借鉴过来的。政府公共关系缺乏自己的理论体系，虽然如上文所述，公共关系史中更多体现了政府公共关系的深远影响和意义，但可能是由于研究政府公共关系的敏感性，或者更多的是出于市场经济的发达等原因，企业对于公共关系理论的需要，企业公共关系理论研究的发展过程，远远超出了政府公共关系的理论研究。

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112.1政府公共关系与企业公共关系——公共关系的缘起

但是，需要明确的是，政府公共关系作为公共关系的缘起，其产生远比企业公共关系要早，这是因为政府公共关系提供了合理合法性的公共性。正如哈贝马斯所述，企业其实是享用了公共性给它们带来的合理合法性，从而具有一种使人消费的正当性。Page

122.2

政府公共关系的概念分析

政府公共关系的概念分析政府公共关系的研究在公共关系学科历史发展中多有体现。学科历史中有六个主要时期追溯了政府公共关系的成长过程：（1）温床时代（1900—1917年）。揭发丑闻的新闻界受到防御性新闻宣传的反击，西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊运用公共关系技巧促进了影响深远的政治改革。（2）第一次世界大战时期（1917—1919年）。戏剧性地表现了运用有组织的宣传去点燃炽热的爱国主义热情的威力——推销战争公债、征募士兵和为福利筹集捐款数百万美元。（3）急速发展时期（1919—1929年）。在战争中学会的新闻宣传的原则和实践，被应用于推销产品、为战争加速带来的技术变化争取市场、赢得政治斗争和为慈善事业筹集数百万美元。Page

132.2

政府公共关系的概念分析

（4）罗斯福时代和第二次世界大战（1930—1945年）。大萧条和第二次世界大战，以其影响深刻和影响深远的实践，推进了公共关系的实践。（5）战后调整时期（1945—1965年）。这个时期国家开始从战争导向的经济向后工业时代的、服务导向的经济转移，承担起了自由世界的领导职责。在这一时期，公共关系得到了广泛接受，从业人员的数量超过十万大关。这一时期也出现了数量众多的专业协会，公共关系教育开始发轫，电视作为威力强大的传播媒介开始崛起。Page

142.2

政府公共关系的概念分析（6）全球信息社会时期（1965年至今）。主要表现为高新技术加速发展，传播渠道多样化，从国家经济到以全球相互依存和全球竞争为主要特征的世界经济的转型。来自这些深刻变革的压力，使得相互矛盾冲突的利益集团之间更加需要进行协调，并相互调整和迁就融合。Page

152.2

政府公共关系的概念分析

从对这六个时期的分析来看，政府对公共关系理论和实践的促进有着极为深远的影响：政府逐渐认识到公众的重要性，而且政府的合法性也更多地取决于公众的认同。伴随着公共关系的成长历程，政府公共关系也随之逐渐成熟起来。而这种公共关系的成长历程，就是对公众利益的认同过程，每当公共关系遇到挫折或者是止步不前的时候，它都能从公众那里发现自己错误的原因，从而改正、成长。

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162.2

政府公共关系的概念分析

政府公共关系主体与客体之间的互动，从政府与公众的这种互动关系中鲜明地体现出来。互动，不是简单的说服、宣传，而是平等的心态和平等的交流。科学技术的发展也每每使得公众更加了解和参与到整个社会中来。这种“牵一发而动全身”的时代对于整个世界来说，是以前历史上从来没有过的。公共关系在今天能够发展成为一门职业、一门学科、一种不可缺少的理念，都是与时代的发展密切相关的。今天这种互相依赖的关系，要求我们必须互相理解—而公共关系，作为理解问题的一把钥匙，也要求我们怀着这种基本的理念：在我们“共同生活的世界”上，平等地交流、探讨，而不是被操纵地思考与说服，寻求我们理解的钥匙—“共识”，这也是公共性的含义所在。Page

172.2

政府公共关系的概念分析

由于目前对政府公共关系的研究还较少，故对政府公共关系的定义探讨主要从公共关系定义的讨论而来。其中，学者廖为建主编的《公共关系学》一书对公共关系的定义做了较好的分类。管理说：公共关系是一种独特的管理职能，它主要是管理者掌握组织与公众之间的互动关系的一个工具；传播说：公共关系就是一个组织为了达到与它的公众之间相互了解的确定目标，而有计划地采用一切向内和向外的传播沟通方式的总和；Page

182.2

政府公共关系的概念分析传播管理说：将管理说和传播说结合起来，强调公共关系是组织一种特定的传播管理行为和职能；咨询说：侧重公共关系的决策和咨询功能；关系说：强调公共关系是一种公众性、社会性的关系或活动；协调说：认为公共关系主要是协调组织和公众之间的关系；形象说：强调了公共关系的宗旨是为组织塑造良好的形象。Page

192.2

政府公共关系的概念分析

所有这些定义都包含着这样的重要因素：组织与公众，组织与公众之间的传播过程，如何获得组织与公众之间的良好关系等。要说明的是：什么样的传播过程可以获得良好关系？这里格鲁尼格教授为我们提供了答案。格鲁尼格教授这样定义公共关系：公共关系是一个组织与其相关公众之间的传播管理，其目的是建立一种与这些公众互相信任的关系。同时格鲁尼格教授也同德国、美国、中国台湾等地的博士生和同事研究如何定义所谓的与公众之间的“良好关系”。迄今为止，他们已经确认了良好关系的五大特征：Page

202.2

政府公共关系的概念分析（1）互相控制，即组织管理层和公众都认为他们对影响彼此的组织决策有一定的控制权；（2）关系承诺，即组织管理层和公众都意识到双方的互相依存性，并愿意给对方与其他方建立关系的一定的自主权；（3）双方满意，即双方都认为这种关系对彼此有益；（4）彼此信任，即各自都愿意授予对方一定的控制权，因为相信对方会对其行为负责任；（5）达到目标，即不管是这种关系的存在还是通过这种关系，双方都达到了各自的目的或确保了自己的利益。Page

212.2

政府公共关系的概念分析

根据以上的探讨，我们可以将政府公共关系定义如下：政府公共关系是政府通过各种信息传播手段，在行使其职能过程中与社会公众进行平等、互动的交流，从而争取达成共识，创造和谐环境。Page

22第一，促进公众的认知是政府公共关系的首要目标。因为政府经常以强制性的权力贯彻路线、方针、政策，广大公众则对政府的内部运作状况和决策过程缺乏了解，因此给政府决策的制定和执行造成困难。政府公共关系则提高了政府管理的透明度，影响了公众的看法和意见，增加了彼此间的信赖，为政府营造了一个良好的公众环境，使政府树立了良好的政策形象。第二，提高政府的知名度和美誉度。这指的是对政府的国家公共关系来讲，需要提高国际知名度，从而更好地吸引外资，推动国家经济的发展。第三，最终目标是提高社会效益。其价值追求表现为公共取向，而企业和其他许多社会组织一般都是以本组织利益为取向。2.3政府公共关系的目标Page

232.3.1促进公众认知与促进公众参与

促进公众认知与促进公众参与促进公众的认知是政府公共关系的首要目标。在这一过程中，我们可以清楚地看到，更多的是决策制定后，为了确保决策更好地被执行，而使公众得到信息。决策制定过程中的公众对政策的参与、筹划被省略、忽视。政府公共关系目标定位的可操纵性暴露无遗。虽然在政府公关的功能过程中，强调了信息的沟通，强调了参谋咨询、公众服务等内容，但整个过程仍是以确保决策执行为出发点，从搞好关系入手，而不是真实地倾听公众的声音和意见。政府公共关系变成了一种变调的独奏。真公共性所要求的批判和平等的参与都被巧妙地掩饰和忽视了。2.3政府公共关系的目标Page

242.3.1促进公众认知与促进公众参与

现代公共关系学中所说的政府公共关系从“自在的”、“自为的”，变成了“一种自觉的、主动展示和完善政府与公众关系的、明朗的政府公共关系论述从自在的到自为的政府公共关系的转换。尽管他们都承认公众的知情权，承认“一个民主的政府必须向公民报告它的活动”，承认“有效的政府行政管理需要积极的公众参与和支持”此为政府公共关系存在的合理性的两个基本前提。但是，他们在制定政府公共关系计划的目标时却往往忽视这一点，只单方面强调政府的操纵与展示的作用。卡特里普认为政府的公关目标包括：2.3政府公共关系的目标Page

252.3.1促进公众认知与促进公众参与（1）向选民通知政府机构的活动；（2）确保对于政府项目的积极合作，以及遵守有关管理的规定；（3）促进公民支持已经确立的一些政策和项目。从“向”、“确保”、“遵守”、“促进”这些字眼就可看出政府的操纵和展示的特性。从某种意义上来说，这也并非政府的错误。伪公共性的兴盛，现代世界的忙碌紧张，使许多人茫然，误以为合法性就在于这种操纵展示的过程，甚至将这种操纵展示都当成是难得的对其公民的恩赐了。2.3政府公共关系的目标Page

262.3.1促进公众认知与促进公众参与

从文化批判的公众到文化消费的公众的转换，令积极主动的公共交往行为消解为被动接受的个人消费行为。市场规律不仅操纵控制了商业领域，而且也渗透到作为公众的私人所操纵的领域，从而批判意识也逐渐转化为消费观念。在企业高效率的压力下，公共选择理论也好，管理主义也好，无非是希冀政府以企业的行事原则为用，从而带来政府的高效率。2.3政府公共关系的目标Page

272.3.1促进公众认知与促进公众参与政府公共关系日益处于这种大的宏观环境之中，加之本身亦是从企业的公共关系理论借鉴而来，难免也受此影响，消费观念的盛行消解了人们本就不多的批判意识，使政府公共关系迷失了方向。政府公共关系帮助政府推动促进其政策的有效实施，这是对的。但不应忘了，政府公共关系更重要的任务在于保持公共性所需要的批判的交往意识，以保证政府一种合理合法性的存在，这也是民主的目标。2.3政府公共关系的目标Page

282.3.1促进公众认知与促进公众参与

哈贝马斯指出，由于社会组织已经侵占了原来意义上的公共领域，那么，只有在它本身完全满足公共性要求的情况下，即在它重新变成严格意义上的公共领域的情况下，才能发挥组织的政治批判功能和监督功能。2.3政府公共关系的目标Page

292.3.1促进公众认知与促进公众参与首先是政党，接着推及具有政治影响的大众媒体和公共组织，使它们的内部结构按照公共性原则加以组织，并在制度上允许有一种政党内部或组织内部的民主存在，即允许平等交往和公开批判。这是现代政府公共关系的应有状态。这种政党和组织的公共交往过程显然是与展示和操纵的公共关系相对立的。政府公共关系的目标便在于推动这种具有真正公共性原则的公共交往过程，从而保证真正的合理合法性。2.3政府公共关系的目标Page

302.3.2政府主体意识消解了它的职能意识，出现目标置换错误

管理学中，我们经常强调目标管理，它对政府公共管理也是一样适用的。但是目标管理过程中，容易出现目标置换的错误。所谓目标置换的错误，指的是这样一种情况：大型组织有一个总目标，它下面的各组织、各部门又有自己的分目标，目标体系繁杂。在考核过程中，针对各组织、各部门所做的评估是基于分目标的，这就使得各组织、各部门往往将自己的分目标置于总目标之上，造成目标置换的现象，从而影响了总目标的完成。这种情况也最容易出现在政府中。它表现为以下两种情况：2.3政府公共关系的目标Page

312.3.2政府主体意识消解了它的职能意识，出现目标置换错误

第一，政府的总目标是为人民服务，更好地满足人民群众日益增长的物质和文化需要。但是这个抽象目标在具体转化为各部门目标时，未必就能真实地反映出来。各部门在制定本部门目标时，往往更多地从部门利益、个人利益出发；有的部门虽然尽力去制定反映总目标的分目标，但是由于部门层次多、信息不充分，各下级部门又从本部门利益出发，造成目标错位，并出现了目标置换现象，而政府并未意识到这个错误。2.3政府公共关系的目标Page

322.3.2政府主体意识消解了它的职能意识，出现目标置换错误政府公共关系的目标制定过程也反映出这个问题，公共关系的目标是处理好公众与政府的关系，保证双向对称模式的建立，并最终服从于政府的总目标——为人民服务。但很多部门分目标的制定实际上偏离了总目标，也不符合公众利益。因为在塑造形象和追求个人或组织利益的过程中，容易发生压制问题的情况，公共关系的目标变成单一的宣传说服或强制收费，忽视了公众问题的解决。2.3政府公共关系的目标Page

332.3.2政府主体意识消解了它的职能意识，出现目标置换错误

第二，政府主体意识过强，消解了它的职能意识。这也同样反映在目标置换过程中。政府作为一个组织，它的任务不仅仅是维护组织地位、保证组织存在，还要使组织在社会上能够发挥它应有的作用，这是维护组织地位、保证组织存在的前提。政府这个组织的作用也就是更好地为公众提供公共管理、公共服务，如果不能完成这个任务，它存在的合理合法性就会受到质疑。因此，在政府目标设置过程中，削弱职能意识，强化主体意识，会造成合理合法性的缺乏，最终损害了它的“公共性”意识。2.3政府公共关系的目标Page

342.3.2政府主体意识消解了它的职能意识，出现目标置换错误在政府和公众之间，政府处于某种优越的地位，但是这种地位是法律赋予的，是与特殊的义务和责任相联系的，但这并不意味着在政府与公民之间存在根本的不平等关系。是否将公民和政府放在平等的地位上，政府及其官员与公民在法律面前是否平等，这是衡量行政发展与进步的标志。强化政府的主体意识，意味着强调其优势的地位，而对其承担的责任和义务缺乏相应的监督机制，这是政府另一种形式上的目标置换。2.3政府公共关系的目标Page

352.3.3政府公共关系目标重塑——公共性视野

由于政府角色的特殊性，政府公共关系越来越成为一个非常重要的领域。很多社会学家和理论家都感到非常忧虑，世界变得四分五裂，每个人都在大声辩论，不尊重、不理解、争斗和立场的顽固不化取代了寻找解决问题的方法。“美国学者克鲁勃格和斯塔克呼吁公共关系人员为在社会和世界范围内实现大同社会发挥积极的作用。我们可能会有不同意见，但必须互相尊重和理解，否则我们的国家最终会分裂成为互相角逐的利益集团共同倾向或者