我国生态环境损害赔偿磋商制度现存困境分析综述5800字

我国生态环境损害赔偿磋商制度现存困境分析综述 1 1 1 2 4 6 82.磋商程序的具体规则未细化2.1磋商程序的启动要件不明确磋商程序的启动要件具体指生态环境损害调查——确定某一案件是否适用赔偿磋商；确定磋商主体——明确赔偿权利人与义务人；环境损害鉴定评估——提供磋商依据。但实践中，磋商的启动要件有如下几个问题：首先，磋商的适用情形模糊，并未有具体明确的适用范围限定。现行的适用范围尚存在不具有普适性、有限赔偿、概念模糊等问题。究其成因，其一为实务中生态环境损害调查主要就损害事实进行调查，一个案件是否可启动赔偿磋商主要依据该环境损害调查对该案件的定性：因此，行政机关作为行政权力拥有者，在生态环境损害调查方面具有相当的自由裁量权，对于环境损害案件是否可以进行赔偿磋商也具有一定的话语权。其二为除去明确规定涉及人身损害和财产损失，以及海洋生态环境损害的这部分案件，在追究其他环境损害赔偿责任时，所依据的专有性名词仅包括“较大及以上突发”、“严重影响”等界限模糊、不好判定的基础性表述。¹同时，依据相关规定划分事件等级时，2等级的量化实则依旧以“人身损害赔偿”为参考因素，这与《改革方案》中的反向排除适用范围相矛盾。此外，依据《改革方案》,该制度仅针对特定区域内的生态环境事件进行适用，具有较大的地域局限性，这使得针对区域外的生态环境损害事件是否同样适用尚存疑。³另，在《推进意见》中，关于案件线索的发现或被动督查、或直接交予赔偿权利人及其指定的部门或机构自行发现、或接收举报，该种规定同样使得赔偿权利人在磋商的启动要件中有较大的自由裁量权。因此笔者认为，在《改革方案》“适用范围”和《推进意见》中“关于案件线索”的基础上对适用的案件种¹《生态环境损害赔偿制度改革方案》(一)有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生态环境损害赔偿责任：1.发生较大及以上突发环境事件的；2.在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；3.发生其他严重影响生态环境后果的。各地区应根据实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，明确具体情形。(二)以下情形不适用本方案：1.涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；2.涉2参见《国家突发环境事件应急预案》(国办函(2014)119号)1.3条之规定，等级划分实则主要依³参见《全国主体功能区规划》第八章、第九章第一节：“重点生态功能区的总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2%;国家禁止开发区域的总面积约120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5%”。行为必须具有“违法性”,因此，实务中会出其责任承担的前提是其排污行为具有“违法性”。4中存在争议，而致使磋商无法成功。如本文前文所述案例未达成磋商的二企业均对环境损害评估报告持有争议，案例6与案例7均因对依据损害评估鉴定而确定的赔偿金额有争议致使磋商失败主要原因是我国目前的4《生态环境损害赔偿制度改革方案》四、工作内容：(二)确定赔偿义务人。违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的，按相应规定执行。各地区2.2磋商的谈判规则未统一与磋商的其他主体5。贵州省还规定了磋商参与磋商8。山东省亦规定磋商由赔偿权利人主动发5《上海市生态环境损害赔偿磋商管理办法》第五条(磋商组织):赔偿权利人代表可以自行组织磋可以作为第三人参加磋商。磋商组织者可以邀请生态环境损害发生地街道、镇及以6《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》第九条：调解组织是赔偿权利人、赔偿义务人共同委托的符合司法机关要求的第三方独立调解机构。经司法行政主管部门批准的生态环境⁷《杭州市生态环境损害赔偿磋商管理办法(试行》第九条：市政府及其指定的部门或机构根据生态环境损害鉴定评估报告或专家论证意见等资料，确定磋商方案，制作生态环境损害赔8《宁夏回族自治区生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》第十条：生态环境损害偿权利人指定的部门或机构、鉴定评估机构专家等有关人员组成，商请同级人民法院、在具体实践中磋商组织亦有不同。如前文前文所述案例中协会组织磋商，案例2是绍兴市相关部门联合组织磋商，案例3则为池州市生商次数原则上不超过3次与磋商期限原则上不超过90日，但对于磋商次数与其的间隔时间不得超过10个工作日，杭州市规定磋商的间隔时间不得超过7个工前述案例4与案例5都属于涉及多个赔偿义务人的情形，各个赔偿义务人需承担在90日和3次，笔者建议细化该规定，根据受损生态环境修复的难度、紧迫性9《山东省生态环境损害赔偿磋商工作办法》第九条：工作部门根据案件情况，确定赔偿义务人，向赔偿义务人下达磋商通知书并附磋商意见书。赔偿义务人应当自磋商通知书送达之日工作部门应当及时组织磋商。磋商应当就损害事实和程度、修复启动时间和期限期限等具体问题逐项进行。磋商可以采取多轮磋商方式。每轮磋商结束后，应当任承担方式使用较多，而对受损环境生态修复的责任承担方式并不具有普遍性。信息公开。实务中磋商协议司法确认的申请方均为赔偿权利人。如前述案例1中磋商协议司法确认的申请方为原贵州省环境保护厅。案例2中磋商协议认的申请方为绍兴市环境保护局。案例3中磋商协议的局。虽然《推进意见》中规定磋商协议的司法确认申请权双方都有",但实务中述案例1中对磋商协议进行司法确认的为清镇市人民法院即基层人民法院。而案例2与案例3均为中级人民法院，具体为案例2绍兴市中级人民法院，案例3促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。”11《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》七、关于司法确认：经磋商达成赔偿协议的，赔偿权利人及其指定的部门或机构与赔偿义务人可以向人民法院申请司法确认。申请司法确认时，应当提交司法确认申请书、赔偿协议、鉴定评估报告或专家意见等材料。第217页。损害赔偿诉讼的磋商前置¹²、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接¹³等问题，但未涉及生态环境损害赔偿磋商与环境民事公益诉讼的衔接问题。¹⁴其中包括二者顺位及衔接问题。对于磋商与诉讼二者之间的衔接存在时间断层等问题，例如某个环境损害案件的双方当事人就损害情况已经开展了磋商活动，与此同时根据法律规定具有环境公益诉讼权的社会团体再向人民法院提起环境公益诉讼，此时出现对同一案件两种并行的处理方式，这很可能造成权利义务人的责法律并未就这些问题进行详细规定，这些衔接程序的空白会导致在实务中磋商与环境民事公益诉讼并行，造成司法资源的浪费并存在处理结果矛盾的情形，无法达成保护环境的目的。最后，其后续衔接机制中磋商协议执行监督机制的缺失无法保障磋商协议的有效履行。笔者在研究我国赔偿磋商典型案例时向各个政府申请了赔偿磋商典型案例信息的公开，其中无论是磋商协议还是在生态环境修复方案，都并未涉及生态修复的执行监督问题。在生态环境损害赔偿磋商协议签订后，该协议并不会向¹²《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第一条：具有下列情形之一，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼：(一)发生较大、重大、特别重大突发环境事件的；(二)在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；(三)发生其他严重影响生态环境后果的。前款规定的市地级人民政府包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。13《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第十六条：在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。第十七条：人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。第十八条：生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的国家规定的机关或者法律规定的组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予受理。14孙晓飞：《生态环境损害赔偿磋商与环境民事公益诉讼之衔接》,载《青年时代》2019年第17期，公众公开，其所涉及的生态环境修复方案也并未公开，公众无法知晓磋商协议的执行进度。而在生态环境损害修复完成后，相应的修复评估报告也并未公开。基于以上事实，在环境损害案件中赔偿磋商的主要目的即修复受损环境的目的是否达成则有待商榷。生态修复不是一蹴而就的，也绝非一时就可以修复成功，它是一个持续性行为。因此，在整个后续的生态修复过程中，必须进行有效监督，而生态修复后对其修复效果的评估也并非单次测试就能代表其达标，因此，为使得生态修复达到修复受损环境目的，应当建立并完善生态修复的执行监督及效果后评估程序。3.缺少公众参与在整个赔偿磋商的过程中，公众参与有待加强。依据环境公共信托理论，公民仅将其环境利益委托于国家，其本身并不丧失其享有的环境利益，同时社会公众作为生态环境的享受者和环境损害的承担者，为保护公民的环境利益应当加强赔偿磋商中公众的参与度。但依据我国实践及有关政策性文件可知，在赔偿磋商过程中，我国对于公众参与仅仅持“鼓励”态度。如《改励公众参与"¹5,《推进意见》中也持鼓励态度，“允许积极创新公众参与方式”16。在各地磋商办法中公众参与的形式也有所不同，如贵州省¹7、杭州市8与宁夏15《生态环境损害赔偿制度改革方案》(五)鼓励公众参与。不断创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作。依法公开生态16《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》十三、关于公众参与赔偿权利人及其指定的部门或机构可以积极创新公众参与方式，可以邀请专家和利益相关的公民、17《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》第十条：受邀参与磋商人是调解组织从生态环境损害侵权行为地县级以上人民政府、相关职能部门、生态环境损害鉴定评估机构专家及依法成立的以保护生态环境为宗旨的社会组织、公众中选择的参与磋商的单位和(或)个人。政府及其指定的部门或机构从生态环境损害侵权行为地县级以上人民政府及相关部门、生态环境损害鉴定19《宁夏回族自治区生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》第十九条：赔偿权利人指定的部门或机构应在磋商前五个工作日，在门户网站向社会公告磋商日期和地点，并可邀请专家和利益相关的公民、法人上述规定虽或多说少支持公民参与磋商，但其规定都以“可以”进行叙述，非强制性规定。且上述文件将“公民”限制为必须与生态环境损害有利害关系。在实务中，公民受邀参与磋商少之又少，多表现为专业人士的参与。如案例1中仅为贵州省律师协会参与主持磋商，案例3、4、5都仅为赔偿权利人与赔偿义务人进行磋商。生态修复方案、修复评估报告等都应当依法公开，但在实践中此类文件的公开信息却少有，公众获取相关信息的渠道有限。案例1中在磋商协议达成后，遂向法院申请了司法确认，法院受理后在相关法院门户网站将磋商相关文件进行了公告，主要为磋商协议与修复方案。但是整个信息公告过程较短，也并未有公告异议机制，而前期公众参与的缺失造成公众对磋商协议与修复方案的忽视，导致该种信息公告实则为一个过场。案例1中为司法审判中的信息公告，公众尚且能了解到赔偿磋商的有关信息，但更多的是公众并未有有效途径了解案件详情及磋商过程。而磋商相关信息的延后公开实