《我国行政协议的司法实践认定标准分析综述》3500字

我国行政协议的司法实践认定标准分析综述（一）主体标准说该学说认为，行政协议普遍适用且存在于行政主体为达成行政目的而与相对人的协商过程中，行政合同的认定标准往往采取形式审查的方式，要求行政协议的成立条件中比较简单，仅仅只需要行政主体与行政相对人缔结行政协议即可。从形式上对行政协议进行认定最直接的益处便是能够极大的提高诉讼流程的效率，当前，我国民事合同纠纷数量远大于行政合同，如果从形式上将其区分出来，能够有效的缓解民事合同审判的压力。[[]杨朔.我国行政协议的司法认定标准研究.上海师范大学,2021]仅要求合同一方为行政主体的标准在特殊情形下有还有更特殊的表现形式，该协议是由行政主体与行政主体之间缔结的，最为典型的是区域政府合作协议，对于这种行政主体之间的合同能否认定为行政协议则存在争议，我国行政法学上的通说观点认为因为行政主体之间缔结的合同因为不适用行政优益权原则，故而不适用法院来进行管辖，更多的依赖行政体系内部的组织领导体系进行解决纠纷的工作，因此将这种合同排除在行政合同的范围之外。但是在德国，行政合同被从实质上进行理解因而与形式的审查有所不同，行政协议的成立往往被认为行政法上的合意而成立，这种合意如果能够存在于行政主体与私人之间，那么自然可以存在于行政主体间存在，这种合意作为行政协议的一种基础得到承认，认为行政主体之间仍然可以成立有效的行政协议，其中背后的原因则是各国行政法实践发展的历史进程不同所导致。[]杨朔.我国行政协议的司法认定标准研究.上海师范大学,2021（二）公益目的说公益目的说认为，如何识别行政协议，最本质的特征是在于行政协议的目的是行政主体为了公共利益而制定。对于公益的认定，理论和实务上就其内涵外延存在着较大争议而并未形成统一的意见，但是通常在认定在行政协议中的公益要素过程中，将公益认定为至少涵盖了行政秩序管理和维持公共福利两个部分。对于该项学说标准，因为公共利益的范围过于广泛而缺乏实际操作性，反而有可能成为行政主体利用行政合同的方式逃避行政主体在为行政行为时所需要承担的风险和责任，但是这并不妨碍在认定行政协议时结合其它要素参考协议目的是否为公共利益。（三）法律关系标准说法律关系标准说的观点认为，行政合同的认定协议实质上仍然是公权力的一种行使方式，因此行政主体和行政相对人之间成立的是具有行政法意义上的权利义务关系而非平等主体之间的人身关系与财产关系，并且该特征是区别于普通民事合同最根本之所在。是否成立行政协议，需要判断的标准并非为主题是否是行政主体，而在于该合同的缔结过程中是否有异于民事合同“平等自愿”为特征的其它特点，即行政法律关系。。在相关的司法实际案例中，如重庆秦皇建材有限公司诉万州人民政府的行政协议纠纷案件中,法官认为万州区的人民政府在征收相关涉案土地时必须具有法定的职权，如果没有法定的职权，那么行政协议则并不成立。法官的主要的论证点集中于认定政府对土地的收储行为具有行政法上的权利义务关系，涉案协议由此即成为政府履行该法定职责的手段,这构成了行政庭法官识别无名行政协议的先决条件。[[]陈天昊.行政协议的识别与边界.中国法学,201,(01):140-163][]陈天昊.行政协议的识别与边界.中国法学,201,(01):140-163（四）新《规定》对行政协议认定标准的解读——行政法上权利义务的内涵在新规定中，最高人民法院对于行政合同的成立所采取的的认定标准是一个复合型的标准，既要求了主体因素，目的要素外，同时也要求行政协议的内容必须是符合“行政法上权利义务关系”的。行政协议一个最为典型的基本特征就是行政主体在利用行政协议作为分为行政主体和行政相对人之间权利义务的工具，而此种工具具有明显的行政性。最高人民法院在对行政协议的定义中也采取了相类似的观点。行政法上的权利与义务从行政协议占据主导地位的行政主体角度具体而言有如下情形：1.行政法上的权利行政主体在行政协议中的成立、履行、终止过程中的所享有的权利原则上而言和行政协议另一方缔结主体一样，需要遵守一定程度上的平等性与合意性。从管理论的角度而言行政协议的本质仍为行政主体实现行政管理目的的一种方式手段，因此行政主体利用行政协议来完成相关行政管理的目标时如同利用。优益权是指行政主体在行政过程中，为了公共利益而对一定的行政管理目标进行预设，因此为了保证该目标的实现就必须赋予行政主体一定的主导性权利。[[]余凌云.行政契约论.北京：中国人民大学出版社，200：8]行政优益权理论产生于行政法的母国，法国，往往指代行政主体在行政协议的各个阶段所享有的超越合同本身拘束力的一种权利。[[]李哲.行政协议中行政优益权研究.郑州大学,2021.][]余凌云.行政契约论.北京：中国人民大学出版社，200：8[]李哲.行政协议中行政优益权研究.郑州大学,2021.第一，在行政协议订立初自由选择作为行政协议另一方主体的行政相对人的权利。行政协议的目的是为了提供公共服务或管理，多数情况下行政协议的内容涉及到与公共利益紧密相关的稀缺性资源，在订立之初行政主体需要对行政协议的相对人在公开平等的程序下进行资格审核，对于不符合相关标准的行政相对人的缔约资格申请排除在外，择优而行，往往能够最大化地保障行政协议的履行，促进公共利益的实现。对于行政协议行政主体的相对方——行政相对人的选择或者资格审核，本质上即为行政主体在行政协议订立上区别于民事合同“私法自治”理念的特殊之处。客观而言，以行政法为代表的公法之所以对一些看似仅仅需要民事私法手段便可以进行自我调节的问题进行管辖或者干涉，除了行政权自身的膨胀因素外，往往是该事项在市场或者私人的调整下具有盲目性，对公共利益存在潜在的侵害[[]金龙君；魏铭.行政协议的司法审查困境及其出路.行政与法,2021,(10).]。[]金龙君；魏铭.行政协议的司法审查困境及其出路.行政与法,2021,(10).第二，变更权。变更权是指行政主体在履行行政协议过程中如果行政协议的客观履行条件发生了重大变化，出于对公共利益的保护，行政主体有权按照实际的情况对行政协议所规定的内容进行调整。不同于民事合同对其内容的变更，只需要双方当事人就相关变更事项达成一致即可完成，行政协议的变更更应当遵守法定的程序和权限，如《土地承包法》第25条和26条中对土地承包合同的内容更改的限制规定。同时根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第16条中对于行政协议内容上的单方变更给出了法定的情形，只有当客观实际情况发生重大变化危及到了相关重大的国家或者公共利益的时候，行政主体方可行使变更权，而《民法典》中对情势变更的认定更倾向于交易基础的重大障碍。[[]韩宁.行政协议中的情势变更——与严益州博士商榷.南大法学,2020(04):62-81.]行政协议的内容变更必须依据法律和现实客观情况变化以及在这个过程中维护公共利益的需求进行变更，如果因为行政协议的变更给相对人带来损失的，应当进行补偿。[]韩宁.行政协议中的情势变更——与严益州博士商榷.南大法学,2020(04):62-81.第三，解除权，行政主体对行政协议享有解除权。行政协议中行政主体的在履行行政协议的过程中若因外部情况发生重大的变化，那么行政主体有权基于公共利益的实现而对行政协议予以解除，行政协议的全面履行原则则应当受到限制，这个时候行政协议应当依照法定程序予以解除。行政主体签订行政协议的本初目的便是为了公共利益，那么当公共利益受到威胁时行政主体采取一定的挽救措施属于应有之义。行政协议的解除权行使是客观情况的重大变化，但是行政主体如若任意行使解除权则势必给行政协议的另一方相对人带来极大的风险，使其利益处于不确定的状态之中，解除行为势必存在损害行政协议相对人合法权益的可能，因此必须遵守相应的法定程序，如告知、说明理由等。第四，行政主体享有监督权。行政主体为了行政协议中所涉及的公共利益得到实现那么必须保证协议能够持续的履行从而使行政目标得以实现，因此对于行政协议的义务履行行政主体享有一定的监督权限。[[]王逸仙.论行政协议的司法认定标准.上海师范大学,2018.]行政协议的目标是促进公共利益的实现，行政协议本身具有特殊性，并非如普通民事合同般在履行阶段可以根据合同双方的意思表示进行调整、变更等，对于出现的瑕疵履行、不完全履行等情况行政主体完全可以基于行政权的单方性、强制性对行政相对人履行合同的情况进行监督，促进合同的全面履行，实现合同所确立的权利义务，保护公共利益不受损失。[]王逸仙.论行政协议的司法认定标准.上海师范大学,2018.2.行政法上的义务行政主体在定力行政协议准备期间。因为行政协议的内容往往涉及公共利益。所以对于行政合同的相对人的选择往往是通过公开公正的方式依照一定的程序进行。行政主体在订立行政协议之时，应当为行政相对人提供相关必要的信息，公开相关的文件。《湖南省行政程序规定》94条的规定要求行政主体如果与行政相对人签订行政协议的时候如果协议的内容还受到其它法律文件的控制，那么还必须遵守其它法律所的程序或者实体的规定。可以看出，行政协议中特别是提供公共服务或者国家作为共有财产的管理者、所有者的相关协议往往涉及重大的公共利益，要求行政主体为行政协议的缔约履行必要的信息提供义务，也是促进行政协议规范签订履行的必要举措。