西方行政学理论概要 课件 第2篇 西方主要化行政管理思想

第7章古利克的一体化行政管理思想

卢瑟·古利克(LutherGulick，1892—1993)卢瑟·古利克，曾任美国哥伦比亚大学公共管理研究所所长，并曾经参加过罗斯福政府的行政管理委员会。致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实践。1935-1937年，与厄威克合著《行政科学论文集》，其中自己撰写两篇：《组织理论评论》，《科学，价值观与公共行政》。古利克有著名的管理七职能论。第7章古利克的一体化行政管理思想7.1政府在社会中的作用1.政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段。2.市场失败是政府行动的主要原因，还基于自身利益。3.为正确履行其必要的职责，政府有必要对其职责职能进行大幅度调整。4.古利克还要求联邦系统对各项职责进行重新界定。第7章古利克的一体化行政管理思想7.2行政在政府中的作用政治、政策和行政不可分。对政治、政策和行政进行微妙的调节和适应关于裁量权的问题对行政官员的建议1234第7章古利克的一体化行政管理思想7.3科学与行政意识到建立一门行政科学存在的重要性反对政治-行政二分法，希望将科学方法运用于行政进一步探究现代政府的问题价值观在行政中作用、科学分析的适当范围1234第7章古利克的一体化行政管理思想7.4行政组织理论改革行政的基本结构和基本过程行政改革的新指导“原则”改革还要求进行合理的分工和组织整合“自上而下”的观点以及领导的协调作用1234第7章古利克的一体化行政管理思想7.5从理论原则到实际应用1.美国国家公共行政研究所，美国效率运动的组成部分。既是古利克许多思想信条的来源，又是他实践其思想信条的工具，被他称为“力量库与思想工厂”。2.在人事方面，古利克主张在公共部门建立一个“积极的专业服务机构”。3.古利克亦十分关心公共财政与城市政府的问题。第7章古利克的一体化行政管理思想7.6简评(一)作为“公共行政的前辈”，古利克对政府和行政问题的探讨可以概括为以下几个方面：1.当私人行为证明不符合公共利益时，政府应通过行动在社会中扮演一种积极角色。2.各级政府的行政部门都应提出政策建议和执行政策，与此同时，立法部门则只应承担批准或否决行政建议的职责。第7章古利克的一体化行政管理思想3.在行政部门中，行政首长应通过更为有力的层级控制、改进参谋机构的支持、合并行政科室以及减少州级政府和地方政府民选官员的人数来增强实力。4.联邦、州和地方政府之间应就各自所应承担的职责建立和发展合作关系。5行政官员必然涉及政治和政策问题，而且行政理论应重新加以阐述以便在各项行政职能中充分利用职业专长。第7章古利克的一体化行政管理思想6.应运用科学方法来发现能够用来提高政府工作效率和效益的一般性行政原则。7.组织的最高领导人应在组织内部通过权威机构和建立与发展同一目标来对其行政分支组织进行内部整合。（二）不足：存在一种未松解的张力，并且其看法常常缺乏经验支持。谢谢！下次课再见！第8章厄威克的系统化行政管理原则

厄威克（F．Urwick），英国著名管理学家，主要贡献是把科学管理理论系统化，把泰罗、法约尔、穆尼等人的理论联系起来，综合出一套科学的逻辑框架。提出了一些列具有普遍适用性的行政管理原则。著述有：《动态管理》《行政的要素》《科学的组织原则》等。第8章厄威克的系统化行政管理原则8.1对前人管理理论的归纳和总结

管理过程---------受支配于------------科学调查的原则------包括的职能1.计划2.组织（1）等级层（2）授权（3）确定任务3.控制（1）配备人员（2）选择和安置人员（3）惩罚----确定出的原则1.预测2.协调（1）权力（2）领导（3）专业化3.指挥（1）集权（2）报酬（3）平等结果是：1.秩序2.稳定3.主动性4.集体精神厄威克的古典管理理论示意图第8章厄威克的系统化行政管理原则8.2行政管理普遍原则的系统化概括目标原则1组织目标是组织活动的方向和标准，所有组织都应当有明确的目标。人员与组织结构相适应的原则2即组织机构配备合适人员。单头领导原则3即一人管理原则。“专业参谋与一般参谋”共存的原则4二者相结合第8章厄威克的系统化行政管理原则授权原则1领导要能够把某些职权授予下级人员。责权相符原则2有权必须有责，权责必须相符。明确性原则3各种指责都应当有明确清晰的界限。控制幅度原则4即每一个上级直接领导的下属的人数。5678第8章厄威克的系统化行政管理原则

8.3

简评第8章厄威克的系统化行政管理原则简评：1.受到的批评与攻击：（1）控制幅度原则；（2）单头领导原则。2.主要贡献：（1）强调研究正式组织结构问题，丰富了管理理论，拓展了管理功能，发展了法约尔的职能论。（2）坚定了可以建立普遍的管理理论和组织理论的信念；（3）促进了古典管理理论的系统化；谢谢！下次课再见！第9章福莱特的动态行政管理理论

玛丽·帕克·福莱特（MaryParkerFollett），美国著名的政治哲学家和管理学家。福莱特在政治学和管理学上的著述有《新国家》《创造性的经验》《建设性冲突》等，并撰有著名的《动态行政管理》《自由与协调》两本论文集。第9章福莱特的动态行政管理理论9.1“群体原则”与建设性冲突

个人存在于相互的社会交往中民主是一种社会意识群体目标--结合的统一性123“群体性”原则的内容第9章福莱特的动态行政管理理论处理冲突的办法压服的办法妥协的办法整合的办法123第9章福莱特的动态行政管理理论9.2权力、权威、控制与协调1.权力与权威

权力：“权力是使事情发生的能力”，而“控制则是作为用来达到某一具体目的之手段而行使的权力”。将权力分为“统治的权力”和“共享的权力”。福莱特将控制视为权力的行使过程。权威，即“既得的权力”，作为控制的表现形式，权威的行使也就像影帝被界定为“既得的控制”。第9章福莱特的动态行政管理理论2.控制

在福莱特看来，控制应该是由事实控制，是相互关联的，根据具体情境来控制。而这种相互关联是以协调为基础的。第9章福莱特的动态行政管理理论3.协调“组织的四项基本原则”：（1）协调是涉及一种情境下所有因素的“交互联系”。（2）通过直接接触实现协调。（3）协调应在早期阶段进行。（4）协调是一个连续的过程。第9章福莱特的动态行政管理理论9.3行政领导思想

福莱特视野中的领导者是和谐与效率统一体的代言人。她将领导区分为三种不同的类型：职位的领导、人格的领导和职能的领导。未来将会依赖于组织中更具广泛分散性的领导。福莱特还特别关心行政首长与专家的关系。第9章福莱特的动态行政管理理论9.4简评第9章福莱特的动态行政管理理论简评：1.贡献：（1）研究角度方法上的创新：动态研究；（2）具体管理思想和行为丰富了管理学的研究成果，颇具学术价值和现实指导意义。2.局限性：（1）有些冲突时不可调和的，如阶级冲突；（2）整合存在困难性；（3）主观臆断，带有一定的幻想；（4）理论体系不够连续和系统化。谢谢！下次课再见！第10章巴纳德的系统行政组织理论切斯特·巴纳德，ChesterIrvingBarnard，1886～1961，美国著名管理学家，近代管理理论奠基人之一。代表作：1938《经理人员的职能》，开创组织管理理论研究，揭示了管理过程的基本原理，经后人进一步发展，形成管理学领域的组织管理流派，对当代管理学体系产生了重要影响。第10章巴纳德的系统行政组织理论10.1组织的本质巴纳德所说的“组织”的特点：1.组织的实质——人的行为。2.组织是一个系统，即按照一定的方法进行调整的人的活动和行为的相互关系。3.组织是动态和发展的。4.组织是协作系统的一个组成部分，但二者糅合在一起，有时界限不太明显。5.组织工作不仅限于所谓“组织内部”，对于一个组织来说，其“内部”协作关系和“外部”协作关系同等重要。第10章巴纳德的系统行政组织理论10.2组织三要素协作的意愿共同的目标信息交流123第10章巴纳德的系统行政组织理论10.3非正式组织非正式组织，即“一种没有固定形态的、密度经常变化的集合体”，它“是不确定的和没有固定结构的，没有确定分支结构”。非正式组织既可能带来消极的后果，又可以为正式组织承担积极的功能。因此，非正式组织不仅必然存在，而且不可或缺。管理者要善于识别并正确利用非正式组织来增进组织的健康发展。第10章巴纳德的系统行政组织理论10.4组织平衡论组织生存和发展的一个基本条件就是：组织成员愿意并且确实能够进行正式协作，即参加和不愿意离开组织，为实现组织的共同目标做出贡献。这个条件包括两个方面：一是组织对成员的吸引力（诱因）；二是组织成员对组织的贡献（贡献）。从这种观点出发解释组织生存和发展原因的理论，就是所谓的“组织平衡理论”。第10章巴纳德的系统行政组织理论10.5权威接受论1.巴纳德提出的独特的自下而上“权威”的概念。2.权威要对人们发生作用，必须得到人们的同意，进而必须具备以下四个条件：（1）使人们能够明确所传达的命令。（2）使人们认为这个命令同组织目标是一致的。（3）使人们认为这个命令同他们的个人利益是一致的。（4）他们在精力上和体力上允许接受这个命令。3.正式的权威关系总是同管理职位和等级制有某种关系。第10章巴纳德的系统行政组织理论4.管理者要想有效利用权威，就必须要做到以下几点：（1）激励组织成员，从内心角度扩大接受范围。（2）设法培养良好的团体态度，作为保证服从性的一种约束力。（3）以组织目标为准作出决策，放弃“个人人格”，也就是要出以公心，对组织负责。（4）要建立和改善信息交流渠道。（5）不要仅依赖职权，要把职权和才能、权威结合起来。第10章巴纳德的系统行政组织理论10.6组织决策论1.组织决策论不是要研究组织成员的操作活动，而是要研究决策活动——做决策的过程。2.巴纳德认为，组织决策有两个客观要素：目标和环境。3.提出了战略要素，即关键环节。4.管理者决策工作的三个来源5.巴纳德还对决策思维做了分析。决策本质上是一种解决问题的思维活动。第10章巴纳德的系统行政组织理论10.7管理人员职能说巴纳德将管理人员的职能归纳为以下三项：建立和维持信息交流的体系促成组织成员提供必要的服务规定组织的目标123第10章巴纳德的系统行政组织理论10.8简评第10章巴纳德的系统行政组织理论简评：1.贡献：（1）创立了系统行政组织理论；（2）动态的分析方法；（3）将法约尔等人的观点向前推进了一大步；（4）首先对“沟通”“目标”“决策”“组织关系”等进行了研究，成为行政学的重要课题；（5）其“权威接受论”对传统的权威提出了新的看法，对后人有很大启发；（6）对我国的现实意义。第10章巴纳德的系统行政组织理论2.局限性：在其组织平衡理论中，他将组织贡献和诱因的平衡作为组织生存和发展的基本条件，但没有提出具体可操作的衡量标准，容易陷入循环论的怪圈。3.总评：“现代管理理论之父”谢谢！下次课再见！第11章西蒙的行为主义行政学理论西蒙（HerbertA.Simon）,是一位在行政学、心理学及经济学等领域都有卓越影响的著名学者。著述有：《行政行为》《公共行政》《组织》《管理决策新科学》等。最主要贡献：提出行为主体行政学理论第11章西蒙的行为主义行政学理论11.1行政谚语----对传统行政学理论的批判传统的行政学研究方法职能得到行政谚语而不是行政原则。只有提出科学的新的研究方法，才能得到科学的行政原则。第11章西蒙的行为主义行政学理论11.2行政学研究方法论事实与价值操作定义概念工具123第11章西蒙的行为主义行政学理论11.3行政决策理论决策研究与行政学研究1提出用决策行为去研究行政学的理由有限理性与决策准则2有限理性是某个程度的理性，这个程度不确定。行政决策过程3四个阶段：情报活动、设计活动、抉择活动、审查活动行政决策的类型与技术4第11章西蒙的行为主义行政学理论11.4行政组织论11.4.2组织影响力（权威、沟通、训练、效率准则、组织认同）11.4.1组织平衡(同巴纳德的观点)11.4.3组织设计（组织的结构形态、组织的专业分工、组织的工作重心）第11章西蒙的行为主义行政学理论11.5简评第11章西蒙的行为主义行政学理论简评：1.积极方面：（1）运用科学的概念、实证的方法等，科学合理，具有独创性；（2）西蒙把决策作为新政学的核心，以决策为核心建立他的行政学框架，实现了行政学范式的转化。2.局限性：（1）逻辑实证主义主张的纯粹的经验事实是不存在的，价值也是科学分析的内容；（2）在具体的理论观点和手段上也存在着诸多不足。谢谢！下次课再见！第12章林德布洛姆的渐进决策理论

林德布洛姆（C．E．Lindblom）是美国著名政治经济学家、当代西方著名学者，美国耶鲁大学经济学和政治学Sterling教授。著述有：《渐进调适》《政治与市场》《决策过程》等。其最重要的理论贡献在于他提出了试图弥补理性主义决策模式不足的渐进决策模式。第12章林德布洛姆的渐进决策理论12.1林德布洛姆的渐进决策理论的产生背景与形成过程

理性决策模式西蒙的有限理性决策模式VS林德布洛姆的渐进决策模式1958年《政策分析》1959《“渐进调适”的科学》1963《决策的策略》

............第12章林德布洛姆的渐进决策理论12.2林德布洛姆的渐进决策理论的基本内容

所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策基础上，采用渐进式对现行政策加以修改，通过一连串小小改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。三个基本原则：按部就班原则积小变为大变原则稳中求变原则123第12章林德布洛姆的渐进决策理论12.3简评第12章林德布洛姆的渐进决策理论简评：1.合理性：渐进决策理论作为一种决策的思想和方法，在某种程度上具有一定的价值。认识论上，注重历史和现实条件；方法上，注重事物量的积累，从量变导致质变；从政治和行政决策的角度来说，渐进行政决策不失为在某种条件下有用的思想和方式。2.局限性：（1）比较保守；（2）注重历史和现实非为渐进模式所独有；（3）不应被夸大为一种普遍使用的决策模式。谢谢！下次课再见！第13章维尔达夫斯基的公共预算理论

维尔达夫斯基（AaronWildavsky）,美国著名行政学家和政治学家。在预算和财政政策方面的著述：《预算过程》《预算：预算过程》等。第13章维尔达夫斯基的公共预算理论13.1维尔达夫斯基的公共预算理论的缘起

从根本上来看，维尔达夫斯基对公共预算理论的研究源自他对政治特别是政策制定过程的关注和研究兴趣。第13章维尔达夫斯基的公共预算理论13.2预算及其政治本质维尔达夫斯基对预算的概念从几个方面进行了具体阐述。

其对预算本质的界定是：政治背景下的一种人类行为现象。第13章维尔达夫斯基的公共预算理论13.3预算的策略所谓策略，就是“政府机构为了维持或增加它们可以获得的资金数额所采取的行动”。1.筹划预算的方法化繁为简，简单明了。不求最佳，只求满意。循序渐进，逐步调整。拨款要求，恰如其分。1234第13章维尔达夫斯基的公共预算理论2.争取预算的技巧培养积极的客户基础努力赢取其他官员注意利用各种机会。专业、渐进上报预算提案也要注意时机、环境和地点1234第13章维尔达夫斯基的公共预算理论13.4公共预算体制的改革13.5简评第13章维尔达夫斯基的公共预算理论简评：1.贡献性：（1）率先深刻地揭示了预算的政治本质；（2）为预算研究框定了范围，并且为未来的研究确立了评判标准。2.局限性：不赞成去追求一种规范的预算理论，不太注意理论体系的构建，更倾向于从实证研究出发去关注、探讨公共预算过程中的实际问题。出现一些相互矛盾的观点。谢谢！下次课再见！第14章帕金森的帕金森定律

帕金森（C.NorthcoteParkinson）英国，毕业于英国剑桥大学的伊曼纽尔学院。享有“民众行政理论家”的美称。专集：《帕金森定律及关于行政的其他研究》第14章帕金森的帕金森定律14.1帕金森定律释义

帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中，提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。第14章帕金森的帕金森定律

帕金森在组织机构活动中发现这样一个事实：组织机构所完成的工作与工作人员的多少之间并没有什么联系，管理层次的增加也与工作本身无关，他认为i，造成这种事实的原因，是由一个规律性的动机所导致的，亦即“工作的增加只是为了填满完成这一工时可资利用的时间”。这就是所谓的帕金森定律。第14章帕金森的帕金森定律14.2帕金森定律的第一法则：增加部属的法则

帕森斯提出，当行政官员感到自己的工作量过重时，对此问题所采取的措施受动机规律引导，即“一个行政官员想增加的是下级而不是对手”，其目的在于减少组织中的竞争对手，同时增加部属也可以提高官员自己的地位。这就是所谓的第一法则——增加部属的法则。第14章帕金森的帕金森定律14.3帕金森定律的第二法则：增加工作量的法则

帕金森指出，由于职位上的工作量不变（或略微增大），而人员却大幅度地增加，这就决定了下属行政官员们必须相互合作地从事工作。对于以前只需要一两个人就可以做完的事情，如果分解之后，人为地增加了许多工作量。第14章帕金森的帕金森定律14.4简评第14章帕金森的帕金森定律

帕金森定律的理论正确性如何？是否适合中国的状况？在此我们不妄作评判。但是帕金森定律基本上指明了臃肿组织机构低效能与组织机构表面上的“伪适应症”是直接相关的。所谓组织机构的伪适应，是指组织机构中官僚化作风所支配的组织机构运行状况，即组织机构的运行，很大程度上不是为了实现组织的目标，而是为了保护和维持组织机构本身内部的存在关系和权力威信。

这种组织的伪适应状态，其必然表现是机构臃肿化，同时更是官僚主义行为的滋生地。官僚主义行为维持着组织的伪适应状态，伪适应状态又保护者官僚主义行为以合法的名义存在并盛行，这就是官僚主义行为屡禁难止的重要原因之一。第14章帕金森的帕金森定律

因此，在组织机构的设置与管理中，应严格遵循以事定职、以职选人的原则，奉行职责合理分工的准则，防止无依据地增加工作量；同时还要不断提高组织机构的目标实现标准，使政府管理机构处在一种“抑制膨胀”的状态之中。谢谢！下次课再见！第15章麦格雷戈的人事管理理论

道格拉斯·麦格雷戈(DouglasM·McGregor，1906～1964)美国著名的行为科学家，人性假设理论创始人，管理理论的奠基人之一，X-Y理论管理大师。道格拉斯·麦格雷戈是人际关系学派最具有影响力的思想家之一。他的学生评价他说：“麦格雷戈有一种天赋，他能理解那些真正打动实际工作者的东西。”第15章麦格雷戈的人事管理理论15.1麦格雷戈的人事管理理论的思想基础——需要层次说生理的需要尊重的需要感情和归属上的需要自我实现安全的需要马斯洛：需要层次理论第15章麦格雷戈的人事管理理论15.2对传统X理论的反思与批判

X理论假设（基本内容略）人对于工作的基本评价是负面的，即从本质上来说，人都是不喜欢工作的，并且一有可能就逃避工作；一般人都愿意被人指挥并且希望逃避责任。

他确信X理论所用的传统的研究方法建立在错误的因果观念的基础上。通过对人的行为动机和马斯洛的需要层次论的研究，他为“X理论通行在美国工商界，并实实在在地影响了管理战略”而感到悲哀。第15章麦格雷戈的人事管理理论15.3Y理论的基本观点

Y理论（基本内容略）被麦格雷戈称为“个人目标与组织目标的结合”，认为它能使组织成员在努力实现组织目标的同时，最好地实现自己的个人目标。他认为关键在于要在管理的指导思想上变X理论为Y理论。第15章麦格雷戈的人事管理理论麦格雷戈思想的应用：分权与授权扩大工作范围参与式和协商式管理鼓励职工对自己的工作业绩作出评价1234第15章麦格雷戈的人事管理理论15.4简评Y理论主张采用更大的分权，更少依靠强迫和控制，更多依靠民主领导，强调参与决策。虽有缺点，但是在美国行政中已留下不可磨灭的印记。谢谢！下次课再见！第16章沃尔多的综合折中行政

德怀特·沃尔多（