中国政策科学的过去、现在与未来

PAGEPAGE2中国政策科学的过去、现在与未来陈振明国外（西方）政策科学已经走过了整整半个世纪的历程。1951年，美国著名政治学家拉斯韦尔（HaroldD.Lasswell）发表了“政策方向”一文（载于《政策科学：范围和方法的新近发展》一书，斯坦福大学出版社），首次明确提出社会科学中的政策研究方向即政策科学研究，这成了现代政策科学诞生的象征性标志。60年代末70年代初，由于科学技术发展的内力（尤其是运筹学、系统分析、统计学和经济学等学科所提供的分析方法基础）的推动，这种社会科学中的新研究方向或途径迅速发展并制度化，导致了一个相对独立的政策科学或政策分析学科领域的出现。70年代以后政策科学所取得的新进展以及它对各国的公共决策和社会经济发展所产生的积极影响，使得它成为各国学界和政界共同关注的学科。政策科学的兴起被人们赞誉为当代西方公共行政学、政治学乃至整个社会科学发展中的一次重大突破，甚至被说成是一场“科学革命”。70年代末80年代初，随着改革开放的伟大历史脚步，西方政策科学传入我国。起初，一些高校学者和实际部门的政策研究者注意到了国外社会科学中的这个新领域，着手进行介绍、引进和初步的研究工作；80年代中期，特别是1986年，万里在全国软科学工作座谈会上做了《决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告，明确提出要做“政策研究”这一重大课题，促使我国的政策科学研究逐步走上正轨；进入90年代，我国政策科学发展的重要性和迫切性被越来越多的人所认识，政策科学的研究与教学逐步体制化，它作为我国社会科学和管理科学研究的新兴领域的地位得以确立。总之，经过了学界与政界二十年的共同努力，我国的政策科学由无到有，迅速发展，无论是学术研究及学科建设方面，还是在人才培养和知识应用的方面都取得了显著的成就。这主要表现在如下几个方面：首先，学术研究取得了积极成果，初步建立起中国政策科学的理论框架。二十年来特别是近十年来，一批政策科学的国家级、省级课题得以完成，在国外政策科学理论和方法成果的评介、引进和消化，马克思主义经典作家以及毛泽东邓小平的政策和策略理论的研究，中国政策系统及其运行，中国政策实践经验的总结以及中国优秀的政策遗产的继承，当代中国及世界现实政策问题的研究等方面都取得明显的进展。政策科学的基本概念、理论和方法的探索已见成效，初步确立起中国政策科学的基本理论框架。这一理论框架有两种表现形式：一是围绕政策系统及其运行这一核心，既研究公共政策的实质、原因和结果，又研究政策过程，尤其是通过政策过程的各个基本环节或功能活动（制定、执行、评估、监控和终结等）的研究，建构政策科学的知识体系；二是采取板块式的体系，将政策科学的知识分为基本理论、现实政策和分析方法三大块。二十年来，我国政策科学的研究取得显著成果，出版或发表了一批论著或译著。国外政策科学的一些代表性论著有了中译本，包括林德布洛姆的《政策制定过程》、安德森的《公共决策》、那格尔主编的《政策研究百科全书》、德洛尔的《逆境中的政策制定》等；国内学者也出版了30余部政策科学的专著或教材，有代表性有张金马主编的《政策科学导论》、陈庆云编著的《公共政策分析》，陈振明主编的“公共管理与政策分析丛书”（包括《政策科学》、《公共政策》、《政策分析的理论和方法》等）。学者们还在国内外各种刊物包括《中国社会科学》、《政治学研究》、《中国行政管理》等权威刊物发表了大量的学术论文。近十年来，政策科学领域的文献不断增加，这从一个方面说明它是一个迅速发展、充满活力的新学科领域。其次，学术交流日趋活跃，学科制度化建设初具规模。二十年来特别是80年代末以来，中国政策科学的学术交流逐渐活跃起来，一大批国外著名的政策科学家来华讲学，例如那格尔、德洛尔、弗莱什曼等人曾到中国人民大学、中国社会科学院、国务院发展研究中心作政策科学或政策分析的学术讲座或主持研讨班；一批在国外学习政策科学的学生和访问学者相继回国服务（其中不乏取得英美等国的公共政策博士或硕士学位者），他们带回了国外政策科学发展的大量新信息；一些高校、科研机构、行政学院以及政策研究部门与国外大学的公共政策学院或思想库建立了正式或非正式的学术交流关系，使中国的政策科学发展日益与国外接轨，有力地推动了中国政策科学的国际化与规范化。国内政策科学界的学术交流也相当活跃，90年代以来全国性的政策科学研讨会就召开了五次，分别是1991年8月在长春召开的第一次研讨会，主题是如何创立中国特色的政策科学；1992年10月在山东曲阜召开的全国政策科学研究会成立大会暨理论研讨会；1994年6月在哈尔滨召开的第三次研讨会，主题是社会主义市场经济与决策的科学化民主化问题；1996年11月在浙江临安召开的第四次研讨会，主题是政策科学发展的回顾与展望尤其是如何深化政策研究问题；1999年10月在苏州召开的“全国政策科学研究会第二次代表大会暨理论研讨会”。与此同时，政策科学的学科制度化建设也初具规模（学科的制度化建设是指学术团体、基金来源、出版发行渠道、教育培训、职业化、图书馆收藏目录的确立等方面的建设）。例如，在学术团体方面，已成立了两个全国性的研究组织：一个是1992年成立的全国政策科学研究会（挂靠中国行政管理学会；前任会长为吴明愉，现任会长为武树帜）；另一个是1994年成立的中国政策科学学会（挂靠国务院发展研究中心，会长为马洪）。有些省市也相应成立了政策科学的研究会或学会。在基金来源方面，从“七·五”开始，国家、各省市和大学、科研机构的科研基金就将政策科学或政策分析的课题列入资助范围（中华社科基金，国家教委（教育部）在“七·五”、“八·五”和“九·五”规划中，曾多次设立了这方面的重点课题）；各级政府部门则更多地资助实际政策问题的研究。在出版渠道方面，尽管目前全国没有政策科学或政策分析的正式专门杂志，但各种综合性社会科学期刊都乐意接受这方面的稿件；各家出版社也愿意接受这个领域的书稿（近期公共政策与公共管理成为了一个出版热点）。再次，政策科学逐步在高校扎根，人才培养的形势喜人。近十年来，政策科学的教育培训迅速发展，它在大学、党校和行政学院的教学与研究中逐步扎根，成为本科生、研究生以及干部培训的一个重要的学科领域。许多党校、高校和行政学院相继开设政策科学方面的单科或系列课程，党校在这方面起步较早（这与党校早就开设“形势与政策”教育课程有关）；综合性大学紧随其后，但实力更强（一些重点大学如北京大学和厦门大学还专门在政治学与行政学系中成立公共政策教研室）；行政学院目前则加大引入政策科学研究与教学的力度，大有后来居上之势（例如国家行政学院目前给予政策科学以高度重视，连“领导科学部”也将更名为“公共政策与领导科学部”）。在研究生教育方面的情况更是令人乐观。90年代初、中期，我国的名牌大学开始了政策分析的硕士生教育，厦门大学和北京大学分别在1993、1994年在行政学硕士点中设立政策分析方向，培养中国的MPP（MasterofPublicPolicy，公共政策硕士）。此后不少综合性大学也在政治学、行政学、经济学和社会学等学科专业中设立政策分析或公共政策方向。政策分析的博士生教育上也开始起步，1998年国家设立了第一批行政管理的三个授权点（中国人民大学、复旦大学和中山大学），这三个授权点都有政策科学的内容；或者设立政策分析方向，或者开设政策科学研究的课程，或者将政策科学作为入学考试的科目。特别值得一提的是近期国务院学位委员会批准设立公共管理硕士（MPA）专业学位（这一学位的另一个名称就是MPP），在该专业学位中，公共政策及行政管理是其最基本的学科基础。可以预料，MPA硕士专业学位的开办，将极大地推动政策科学的教学与研究的发展，在政策科学学科发展的历史上产生重要而深远的影响。最后，政策科学知识的应用已经起步，政策科学的产业化的广阔前景开始展现。在知识应用以及产业化方面，政策科学以及政策分析的成果开始被应用到改革开放和经济建设的政策决策以及重大工程项目的研究与论证之中，在推进公共决策的科学化民主化方面起着越来越重要的作用；作为政策科学最纯粹的组织体现的思想库或智囊团在我国开始发育并发挥作用。一些官方的或民间的政策研究机构相继建立，特别是不少综合性大学以及社科院，纷纷成立公共政策研究中心（研究所）或发展研究院一类的政策参谋咨询机构；政策科学或政策分析作为咨询业的学科基础和人才培训基础的作用开始为人们所认识（这既是社会经济发展需要的推动，也是国外著名思想库或大型咨询公司成功的示范性影响所致）。简言之，政策科学的产业化前景看好。但是，我国政策科学的研究与教学刚起步不久，水平不高，仍有不少问题需要解决，有不少薄弱环节亟待加强。这主要表现在：一是政策科学的宣传普及工作做得不够，政策科学的学术价值和实践价值特别是它可以作为决策科学民主化的主要支撑学科，它对社会经济的巨大促进作用并未被人们所充分认识。与传统的人文社会科学不同，政策科学不是一门纯基础研究，而是一门实践性应用性很强的学科，对政策科学的形成和发展以及应用做出最大贡献的，并不是大学的学者，而是思想库的专家。它的发展靠学者、专家和官员的共同努力。政府官员对这个学科重要性的认识，政府部门积极主动应用政策科学知识，是政策科学发展的一个基本条件。而由于政策科学的宣传普及工作的薄弱，至今许多官员和学者不知政策科学为何物（从事实际政策研究者中对政策科学的无知也并不是个别情况），更谈不上对它的重视和应用了。因此，如果没有政府的高度重视，如果没有官员与实际的政策分析专家的参与，单靠大学学者的力量，要搞好政策科学的研究，推动政策科学的突破是不可思议的。作者近期在参加全国政策研究会换届选举大会时获悉，国家行政学院已将政策科学作为高级公务员培训的主要课程内容之一，并已着手对全国省市的政研室主任进行政策科学的轮训，这不失为一个有远见的明智之举。二是政策科学的学术研究水平不高，学科的基础不牢，研究人员的整体素质不容乐观。学术界对于西方政策科学的引进、消化和吸收的工作做得不够，缺乏对西方政策科学理论和方法的系统了解以及对它的最新趋势的跟踪研究，深入的批判消化和吸收工作更无从谈起；许多政策科学的基本理论问题并未得到深入系统的探讨，在政策科学的研究对象、性质，范围和方法，政策科学的学科体系及其构成，政策内容的分析和政策过程的研究，马克思主义经典作家以及毛泽东邓小平政策策略理论的研究，中国政策系统及其运行，古今中外的政策研究经验以及具有中国特色的政策实践经验的总结与提炼等方面都需进一步加强，特别是在形成有自己特色的政策科学概念、理论和方法上仍需下大功夫。中国政策科学的学科分化程度较低，政策科学的分支学科尚未建立起来，政策分析方法和技术的探索、开发和引进做得不够（分析方法、技术尤其是定量分析手段缺乏，是目前政策科学发展中存在的一个突出问题）；与政策科学相关的学科尤其是经济学、政治学、社会学的理论基础的探索未深入展开。所有这些问题使得中国政策科学的学术研究水平不高，学科的基础不牢。因此，尽管国内已有几十本政策科学的论著问世，但能真正溶贯中西、特色鲜明、学术水准上档次的成果并不多见（其中存在的突出问题是：或者是对西方东西的编译（加上简单的评论）或者把政策科学写成“形势与政策教育”一类的教材）。此外，政策科学的研究者的整体素质欠佳。尽管目前队伍扩大，但缺乏政策科学研究所需要的综合知识结构以及政策分析所需要的方法论素养者为数不少，这将严重地制约中国政策科学的进一步突破与发展。三是政策科学的制度化或学科的组织化建设存在诸多困难和问题。迄今为止，国内的大学或社科院系统中，并未形成独立的、成规模的公共政策学院或政策科学研究所，许多建立起来的政策研究中心是虚的，而不是实的；在专业设置上既没有相应的本科生专业，也没有独立的研究生学位点专业（研究生专业目录名称上迄今为止仍没有“政策分析”）；政策科学的基金来源不仅渠道有限，而且资助的课题数量少，资助的力度太小；学术著作的出版遇到了出版资金和发行量不足的问题；目前仍没有全国性的政策科学或政策分析的专门学术杂志，缺乏学术交流的专门园地（与国外相比，这方面的差距实在太大）。四是对现实政策问题的研究不深，政策科学的应用性、现实性未能充分体现。政策科学的强大生命力在于它紧密地面向实践，它来源于实践，又为实践服务。为实际政策问题的解决提供政策相关知识，为这些问题的解决提供理论指导，是政策科学的基本功能和目的，而目前中国政策科学的研究与政策实践有些脱节：搞政策科学研究的注重学术，轻视应用；而从事实际政策制定和执行的官员只重视经验实践，忽视理论。因而目前中国政策的应用性不高、现实性不强。世纪之交的中国政策科学正处于发展的关健时刻，处于突破的前夜。我国改革开放和现代化建设事业尤其是市场经济的发展和政治—行政体制改革的深化，对公共政策或政策科学的研究提出更高的要求。我国公共决策的科学化民主化以及依法行政、依法治国、建立社会主义法治国家更需要政策—法律的相关知识，这也为政策科学的发展提供了极好的发展机遇。新形势要求我们迅速改变政策科学的研究与教学比较落后、水平不高的局面，克服目前政策科学发展中存在的问题与困难，迅速提高我国政策科学的研究及教学水平，以适应迅速变化着的公共管理实践的需要，迎接新世纪的挑战。为此，我们提出，走向21世纪的中国政策科学必须处理好如下几大关系：（一）正确处理好基础研究与应用研究的关系，既切实加强基本理论和方法论的探索，又增加政策科学知识对现实政策问题解决的应用。政策科学是一门以行动取向的学科，体现理论与实践、基础研究与应用研究的有机统一。尽管在政策研究领域的发展中，曾出现过两种范式，即拉斯韦尔、德洛尔等人将它当作一门统一的社会科学的政策科学范式和林德布洛姆、奎德等人将该领域当作一门应用性社会科学学科的政策分析范式。即人们对该领域的学术性与应用性（或基础研究与应用研究）关系的理解有所不同，但无论如何不能将基础研究与应用研究相割裂。政策科学既要研究政策系统及政策过程，揭示政策现象背后的规律性，增进人类对政策领域的理解，提供学术知识，又要以人类政策问题的解决作为焦点，提供解决问题的知识和方法。与传统的社会科学的各学科（包括经济学、政治学和社会学）相比，政策具有更广泛的学术框架，它提倡以问题为中心，而不是以学科为中心的知识产生方式，围绕政策问题的解决而整合来自于各种学科的知识和方法。因此，一方面，面向21世纪的中国政策科学必须下大力气加强对基本理论和方法的探索，提高自身的学术水平。当务之急是要特别重视作为政策科学的一个主要理论基础的经济学理论和方法的研究，并加强政策研究方法论特别是定量分析方法的探索。另一方面，要加强政策科学的应用性，重视现实政策问题的调查研究与解决，为政策问题的解决提供相关知识和方法，用政策理论指导政策实践。（二）正确处理好实证研究与规范研究的关系，做到事实分析与价值分析并重。实证研究主要处理的是“事实”，提出的是“是什么”的实然问题；规范研究主要处理的是“价值”，提出的“应该是什么”的应然问题。一方面，政策科学主要作为一门社会科学，它要重视事实分析，以政策现象、政策过程及其规律性作为研究对象，探索公共政策的实质、原因和结果；它要遵循科学的一般传统，运用科学的方法对政策领域的“事实”加以分析、整理和概括，形成相关的假说或理论，并作出解释和预言，再由政策领域的事实来检验理论。简言之，力求形成政策领域的科学理论。另一方面，政策科学的对象是人类的决策行为或选择行为，而这种选择是以人的价值观作为基础的。政策科学明确的以价值为取向，它不仅关心事实，而且更关心价值和行动；它不仅是实证的，也是规范的。因此，中国政策科学的研究既要作事实分析，也要作价值分析，尤其是要高度重视价值判断在决策行为以及政策过程中的地位和作用。排除价值因素以及否认价值分析的作用，进行所谓的纯客观的事实分析，建立纯粹的政策科学是不现实的。中国政策科学的研究必须体现实证性与规范性的统一，做到事实分析与价值分析并重。（三）正确处理好国际化与本土化的关系，突显中国特色。在政策科学那里，客观与主观、真理与价值、科学和意识形态这样一些因素是交织在一起的。政策科学首先是在西方（美国）出现的，一方面，它是人类社会发展到一定阶段的产物，西方政策科学的理论和方法反映了人类政策制定和执行过程的共性及规律性，因而具有客观真理性和普遍适应性；另一方面，西方政策科学是在西方（美国）特定的政策系统、政策过程或政策实践的基础上形成和发展起来的，因而不可避免的带有西方政治制度和意识形态的痕迹和特点，带有消极的因素，掺杂着庸俗的东西（正因为这个原因，政策科学被某些西方学者批评为“披着科学外衣的意识形态”）。由于社会经济发展水平、政治制度、文化传统和民族心理等方面的差异，各国的政策实践、政策制定系统及运行过程各具特点，各国的政策科学研究必须立足于本国国情及现实的政策实践。因此，面向21世纪的中国政策科学研究必须处理好政策科学中的主观性与客观性、价值与真理、国际化与本土化之间的关系问题；既要充分吸收、借鉴西方政策科学的理论及方法论成果，又不能简单、无批判、无