公共管理学原理 课件 第三章 政府改革与治理；第四章 政府间关系

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（修订版）陈振明等著公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第3章政府改革与治理3.1治理理论3.2当代国外的政府改革3.3我国的行政体制改革公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.1治理理论3.1.1治理理论的研究途径治理理论体系有着不同的研究途径，主要有如下三个：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．“政府管理”的途径：这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家治理”“新公共管理”“善治”等用法。2．“公民社会”的途径：与将治理等同于“政府管理”的用法不同，在“公民社会”途径看来，治理是公民社会的“自组织网络”。3．合作网络的途径：这一途径试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。它认为，非政府部门与政府部门联结起相互依存的合作关系（即网络关系），就共同关心的问题采取集体行动。3.1治理理论3.1.1治理理论的研究途径网络治理的新特征有以下几个方面：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）多中心的公共行动体系（2）反思理性的“复杂人”（4）共同学习的政策过程（3）合作互惠的行动策略3.1治理理论3.1.2网络治理的实践类型按照网络涉及的对象和作用的范围，网络治理可以分为以下几种基本的类型：1．全球治理全球治理是对国际合作网络的管理。詹姆斯·N.罗泽瑙将全球治理看作“没有政府的治理”，认为这是“一种缺乏中央权威却仍能在全球范围内强制实施某些决定的秩序”，它具有以下特点：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）治理的主体是世界范围的公共行动者。（2）治理的客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。（3）治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公共事务的制度安排。3.1治理理论3.1.2网络治理的实践类型2．民族国家的治理这里特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。政府部门与各种参与公共物品供给的非政府行动者形成了相互依存的合作关系，政府的任务在于借助合作网络来“保证服务提供得以实现”。这些合作网络主要有三种表现形式：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）政府间合作网络。公共事务的管理就需要多个辖区政府的共同努力和联合行动。（2）政府项目执行网络。政府并不一定要通过科层制来亲自提供产品，而可以通过服务网络来执行供给项目。（3）公私合伙网络。这主要是指政府通过吸纳社会力量和民间资源来共同从事公共基础建设，一起承担公共事业责任。3.1治理理论3.1.2网络治理的实践类型3．社区治理社区治理是对社区合作网络的管理。社区部门是相对自治的，是一种源自社区群体内的合作需要而产生的以自助为基本特征的组织。社区部门经常通过以下几种方式来提供公共服务，促成公民与政府合作：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材一是志愿服务，即由社区发动公众参与公共物品和服务的供给。二是利用各种非营利组织或私营机构来整合社区的公共服务资源。三是消费者控制。当政府统一提供的公共服务难以满足不同社群的不同需求时，这些社群就可能自己组织起来，自行寻找有效的供给方式。三种方式3.1私人部门与公共部门3.1.1私人部门的含义1.私人部门的概念私人部门,即私人领域的行动主体,是指参加市场交换活动的各种组织和个人。具体地讲,私人部门包括各类企业组织以及家庭和个人。2.私人部门的特征（1）行动主体的自主性。（2）行动主体的平等性。（3）私人行为的互惠性。（4）市场交易的竞争性。（5）私人行为的契约性。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.1私人部门与公共部门3.1.2私人部门的优势私人部门一般可以分为三种类型:商品生产者、消费者以及为买卖提供服务的中介人。私人部门的分散决策能够较快地实现供需平衡。市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置的有效性。市场主体的利益驱动有利于激励创新。优势公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.1私人部门与公共部门3.1.3网络治理的多重困境治理的困境表现在以下几个方面：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材可治理问题合法性问题并非任何社会问题都可以通过合作网络来解决，在市场和政府起不了作用的地方，合作网络也不一定能有效地发挥作用。这就向合作网络提出了可治理性问题。这主要是指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。哈贝马斯认为，合法性危机是一种直接的认同危机，它是由于“履行政府计划的各项任务使公共领域失去政治意义的结构受到怀疑，从而使确保生产资料私人占有的形式民主受到质疑”。3.1私人部门与公共部门3.1.3网络治理的多重困境治理的困境表现在以下几个方面：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材有效性问题责任性问题治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。提升合作网络的有效性，只能是一个动态、长期的过程。由于合作网络建立在政府部门与非政府部门共享权力、分担责任的机制上，带来了公私界限模糊、责任认定困难的问题，这为公共行动者互相推诿、转嫁责任提供了可能。这可以从以下几个方面来强化：第一，加强行政伦理建设，重塑职业主义精神。第二，完善公共责任制度，确保公民权利的实现。第三，在合作网络中，政府也有特殊的责任定位。3.2当代国外的政府改革3.2.1全球性的政府治理变革浪潮1．全球性政府治理变革的动因公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材一是经济和政治因素在将改革提上议事日程的过程中起决定性作用。二是经济全球化的出现是当代政府治理变革的一个推动力。三是新技术革命尤其是信息革命是政府治理变革的一种催化剂。四是传统的官僚体制（科层制）的失效以及商业管理模式的示范性影响。五是公民对政府的信任危机以及对更好生活的期望。3.2当代国外的政府改革3.2.1全球性的政府治理变革浪潮2．政府改革与治理的不同类型或模式当代全球性的政府改革与治理有不同类型或模式。就区域而言，当代西方形成了如下几种有典型意义的政府改革与治理模式：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材一是英国或英联邦国家模式，即英国、新西兰和澳大利亚等国的“新公共管理”运动；二是北美模式，主要包括美国的“企业化政府”或“政府再造”运动和加拿大的公共服务改革；三是欧洲大陆模式，德国、法国、意大利、西班牙等国的行政现代化运动；四是北欧模式，斯堪的纳维亚各国的政府改革，尤其是福利国家及社会保障制度改革等。3.2当代国外的政府改革3.2.1全球性的政府治理变革浪潮3．研究国外政府改革与治理实践的意义国外政府改革与治理的实践为其理论研究提供了丰富的素材，推动了政府治理与改革的理论发展。无论是理论进展还是实践变迁，国外的公共治理体系和政府改革模式都呈现了多元化的发展趋势，为我国政府改革与治理的实践提供了丰富的理论研究素材和实践的经验教训借鉴。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.2当代国外的政府改革3.2.2西方的“新公共管理”运动1．“新公共管理”运动的兴起英国是“新公共管理”运动的发源地之一。美国是现代管理科学的摇篮，20世纪的美国文化是以信奉管理为特征的。新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”为取向。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.2当代国外的政府改革3.2.2西方的“新公共管理”运动2．“新公共管理”改革的内容及措施公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材概括来说，当代西方政府改革的主要内容及措施有：（1）政府职能的优化。政府从大量社会事务中解脱出来，由社会经济组织或中介组织去承担，政府则制定法律和规章制度，监督和执行法律和法规。（2）竞争机制的引入。引入竞争机制的目的就是确立公众的顾客选择权。（3）分权及权力下放。当代西方国家行政改革的目标之一在于分散政府管理职能，缩小政府行政范围，因而必然要实行分权与权力下放。（4）采用现代管理技术。（5）人力资源管理改革。（6）机构的重组。3.2当代国外的政府改革3.2.2西方的“新公共管理”运动3.对“新公共管理”运动的评价对于新模式的有效性，人们也提出了种种批评。首先，人们批评“新公共管理”的理论基础和意识形态倾向，其次，人们批评“新公共管理”改革的市场化和管理主义的总方向，再次，人们还对“新公共管理”改革的各种具体措施提出批评，最后，人们还揭示了“新公共管理”模式的内在价值冲突及矛盾。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.2当代国外的政府改革3.2.3西方政府改革与治理的新进展1．推进政府内部改革，提高政府治理能力公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材(3)提升政府管理能力，增强政府的弹性。（1)建立强有力的政府改革实施机构，制订改革计划。(2)削减公共支出，减少政府财政赤字。（4）整合政府职能机构，提高政府运行效率。3.2当代国外的政府改革3.2.3西方政府改革与治理的新进展2．推动政府规制改革，给予市场更大的发展空间（1）精简管制法律法规，减少政府繁文缛节。（2）简化管制流程，消除企业不必要的行政负担。3．强化公共服务职能，提升公共服务质量（1）简化公共服务流程，提供高效服务。（2）推进公共服务信息化，增强服务便捷性。（3）实行公共服务标准化，提升公共服务质量。（4）建设电子政务，提供无缝隙服务。（5）实施社会保护政策，确保基础性服务供给。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.2当代国外的政府改革3.2.3西方政府改革与治理的新进展4．增强政府的开放性，鼓励社会主体参与公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）促进政府信息公开，建立开放透明的政府。（2）创新参与渠道，吸引社会主体参与。（3）广泛开展合作，真正实现协同治理。3.3我国的行政体制改革3.3.1历次机构改革的简要回顾1．前五次机构改革改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年进行了五次政府机构改革（见表33）。2．第六次机构改革进入新世纪以来，我国对行政管理体制改革进行了新的探索。本轮改革的另一个着力点是推行“大部制”改革。实行大部制的本意在于减少政府部门之间由于职能交叉而造成的效率低下，解决“九龙治水”的问题，也是为了能让我国更好地应对金融、能源、环保等方面的挑战，有助于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.3我国的行政体制改革3.3.2深化行政体制改革的思考综观我国行政体制改革的历程，我们认为，深化行政体制改革应注意处理好如下几个关系：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．处理好机构改革与其他配套改革的关系。三个关系2．处理好实质理性（价值层面改革）和工具理性（工具层面改革）的关系。3．处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革与自下而上改革的关系。3.3我国的行政体制改革3.3.3我国政府改革与治理的新趋势1．我国政府改革与治理的顶层设计指导性文件为我国政府新一轮改革与治理勾画出路线图，指明了新方向。（1）全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。（2）中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，需要整体构思、通盘考虑、上下贯通，把政府改革的整篇文章做好。（3）理顺政府、市场与社会关系。（4）以简政放权为着力点，放管结合，推动政府职能转变。（5）推进法治政府建设。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.3我国的行政体制改革3.3.3我国政府改革与治理的新趋势2．政府自身的改革党的十八大报告与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化政府机构改革提出了指导性意见：第一，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制；第二，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致；第三，统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制，健全部门职责体系；第四，优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革，深化乡镇行政体制改革；公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.3我国的行政体制改革3.3.3我国政府改革与治理的新趋势2．政府自身的改革第五，严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化；第六，推进事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.3我国的行政体制改革3.3.3我国政府改革与治理的新趋势3．围绕政府与市场关系的改革4．围绕政府与社会关系的改革（1）政府购买社会服务。（2）扶持社会组织发展。（3）探索社区自治模式。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材行政审批制度改革清单式管理模式工商登记制度改革Thanks!公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材

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（修订版）陈振明等著公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第4章政府间关系4.1政府间关系研究概述4.2西方政府间关系的历史与现实4.3中国政府间关系的现状与改革公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.1政府间关系研究概述4.1.1什么是政府间关系1．“政府间关系”的词源按照美国学者赖特在《理解政府间关系》一文中的说法，作为一个术语，IGR源于美国20世纪30年代新政的实施和联邦政府为克服大萧条时期的经济社会恐慌所做的全面的努力。IGR的一个简化的定义是：政府之间以及它们的机构之间的联结、互动、相互依存以及公共官员之间的相互影响。在美国，IGR的发展经历了八个阶段，对每个阶段来说，有三个主要的因素要考虑：什么政策问题支配着公共议程？主要参与者有什么支配性的洞察力？什么样的定位或思维定式指导着他们的行为？公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.1政府间关系研究概述4.1.1什么是政府间关系2．“政府间关系”的本土化理解公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材政府间关系政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，同级地方政府之间以及各级政府部门之间的互动关系。这种关系具有多层次、多主体、网络状和动态性等特征。4.1政府间关系研究概述4.1.2政府间关系研究的进展1.国外的政府间关系研究20世纪80年代以前的研究主要关注中央与地方的关系，20世纪80年代以来，关注点由宪政规范转到动态运作，由政府间纵向关系扩展到政府间横向关系。2.国内的政府间关系研究改革开放前二十来年，随着分权化和市场化改革的展开，中央与地方关系的研究备受学者们的重视,研究的重心是中央与地方的权力关系和财政关系。进入21世纪，地方政府间关系特别是地方政府竞争成为政府间关系研究的一个焦点。与此同时，以政治学家和公共行政学家为主的一批公共管理学者开始探讨区域公共管理（区域行政）以及区域政府间关系问题。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.1政府间关系研究概述4.1.3政府间关系研究的网络途径政府间关系是一个多学科、跨学科或交叉学科的领域，形成了多种研究途径或模式。1.中央政府的控制在等级制的政府体系中十分明显。在中央控制模式中，中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼于整个体系。地方政府在等级制体系中是被控制的。2.地方自治模式源自世界性的地方分权潮流，以及民主政策的执行问题（如缺乏合作），它是对传统中央控制模式的一种批判。3.网络理论的形成源于传统等级制组织的困惑和网络时代对新型组织模式的呼唤。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.1政府间关系研究概述4.1.3政府间关系研究的网络途径网络模式作为政府间关系的新型模式，其特征可从以下三个方面来理解：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．行动者的多样性与等级制色彩的弱化2．相互依赖与分权3．策略活动与合作特征4.2西方政府间关系的历史与现实4.2.1西方政府间关系的历史演进

早期的西方政府间关系主要表现为中央与地方的关系。在中央与地方关系发展进程中，曾出现过两次世界性的中央高度集权态势。第一次是在西欧封建社会末期及资本主义发展初期，第二次世界性中央高度集权态势的出现是在第二次世界大战前后。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材拉焦尔模式拉焦尔根据分权的程度将政府间关系的类型分为三种：一是政治性分权，二是行政性分权，三是行政权转让。赖特模式罗斯构想赖特把美国联邦与州二元对立的联邦主义扩大自由主义政府职能、慢慢集权化的过程分为三个阶段。该模式着重于中央与地方的依存，认为不是一个中央与一个地方的关系，而是复数中央与多数地方之间的关系，而且地方上也有自律性。村松岐夫模式日本学者村松岐夫在《地方自治》一书中将不同时期日本的政府间关系模式概括为垂直式行政统制模式和相互依存模式。罗兹模式该模式将政府间的管理结构分为三种：官僚体制、市场方法和网络管理。4.2.2西方政府间关系的若干模式4.2西方政府间关系的历史与现实公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.2西方政府间关系的历史与现实4.2.3西方政府间关系发展的新趋势：网络模式的出现政府间关系新趋势表现为如下几个方面：三种趋势1．政府间关系等级制色彩的弱化。主要体现在两个方面：一是大都市区管辖单位的“碎片化”（fragmentation），二是城市地位的上升改变了城市与州和联邦的关系。2．中央与地方的分权倾向。使政府间关系朝向增加地方自主性的方向发展，改变地方过分依赖中央的局面，使政府间的资源分配更趋平衡，以提高相互依赖的程度。3．地方政府间的合作日渐普遍。地方政府之间已不仅仅是竞争者，它们在许多领域展开了广泛的合作，成为西方各国地方政府间关系发展的一种主要趋势。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.3中国政府间关系的现状与改革4.3.1中国政府间关系的传统模式：等级控制模式改革开放以前，我国实行高度中央集权的计划体制，政府间关系在总体上是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式。在这一模式下，政府间关系主要有三个显著的特征。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第一，私人部门的分散决策能够较快地实现供需平衡。第二，在政府间的权力分配上，实行中央高度集权。第三，在政府间的横向关系上，阻隔多而联系少。特征4.3中国政府间关系的现状与改革4.3.2中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪1．政府间关系等级制结构的变化改革开放以来，我国政府间关系的等级制结构出现了较大的变化，主要体现在两个方面：一是准层级大大减少，二是城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生了重大影响。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）准层级的压缩。改革开放以来我国地方政府的层级结构调整呈现出不断减少的趋势。由于正式层级稳定性较强，因而这种趋势主要体现在准层级的减少上。（2）中心城市的发展对等级制的影响中心城市是指在经济上有着十分重要地位，起着特别重要的作用，具有强大的吸引能力、辐射能力和综合服务能力的城市。我国为发挥中心城市的作用采取了两项重大的改革措施：一是对若干中心城市实行计划单列，并在此基础上确立了副省级市；二是实行市管县体制。4.3中国政府间关系的现状与改革4.3.2中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪2．地方分权改革公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）中央与地方经济关系调整中的权力下放党的十一届三中全会以后，中国的经济体制改革一直沿着政府向企业放权、中央政府向地方政府放权以及各级地方政府向下层层放权的方向进行。因此，它的总体思路就是“简政放权”或“放权让利”。（2）中央与地方政治关系调整中的地方扩权党的十一届三中全会以后，为了适应对外改革开放和发展商品经济的需要，中央主动改革高度集权的政治体制。经济体制改革引起的中央与地方经济关系的调整，也不断地影响着社会主义传统的中央高度集权的政治管理体制，推动着传统政治体制进行缓慢的调整和变革。4.3中国政府间关系的现状与改