公共行政学史 课件 第5章 危机：学科科学化及其争论；第6章 分异：实现民主行政的不同理解 

公共管理创新系列教材

公共行政学史

何艳玲

著

公共行政学史第5章危机：学科科学化及其争论

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公共管理创新系列教材本章导言

发轫于19世纪末的美国，公共行政学在进步主义、政府改革和科学管理运动的推动下于20世纪30年代进入了发展黄金时代，形成了所谓的“正统论”公共行政学。此时，传统公共行政理论占据主流话语体系，在学科发展和实践回应上都得到了美誉。随着学术共同体、学术期刊、人才培养体系的不断完善，作为一门学科的公共行政学得以建立，公共行政学的基本共识也不断达成，包括政治行政二分、科层制、科学管理原理以及越来越多有关政府改革的原则。

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然而，在经历了短暂繁荣后，从40年代开始，传统公共行政理论在处理新的实践问题时日益捉襟见肘。此时，曾经推动“正统论”公共行政学兴起、成长与繁荣的行政原则在一群年轻学者的批评下，被认为是“可有可无、成对出现的格言”。公共行政学的传统“共识”被严重削弱。在旧传统瓦解、新共识尚未达成的背景下，一场关于公共行政学科定位与研究方法的持续争论也开始上演。

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公共管理创新系列教材本章重点西蒙对公共行政原则的质疑1达尔与西蒙的讨论2“西沃之争”34公共行政学的“身份危机”

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公共管理创新系列教材5.1西蒙对公共行政原则的质疑

为了创建一门独立学科，公共行政学者努力归纳出了许多原则。这些原则的探究基于这样一种假设：在公共行政学中，总结归纳出普适性的原则是可能的.20世纪40年代，发展出诸多原则的传统公共行政理论受到了严峻挑战。以赫伯特·西蒙为代表的行为主义学派首先否定了行政原则的存在。

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1946年，西蒙在《公共行政评论》上发表《行政谚语》（TheProverbsofAdministration）一文，认为传统公共行政学者所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样有道理、同样可接受的对立原则。他指出，这些原则在进行说服、政治辩论及各种形式的修辞中很受欢迎，因为它们总是像谚语那样成对出现，例如“三思而行”与“当断不断，反受其乱”。但这些行政原则并非真正的科学原则，只能被称为“行政谚语”。科学的理论应明确辨别出什么是对的、什么是错的，然而“行政谚语”却指向不明。

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西蒙所著《行政行为：行政组织决策过程研究》（AdministrativeBehavior：AStudyofDecision

MakingProcessesinAdministrativeOrganizations），该书在国内被译为《管理行为》出版，是西蒙获得诺贝尔经济学奖的主要著作，瑞典皇家科学院称它为划时代的作品。

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公共管理创新系列教材贡献

2.提出了决策过程理论1.以有限理性和行政人假设作为决策的基本命题

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书中的原则分析

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公共管理创新系列教材集体业务工作的专业化，会使管理效率得到提高在西蒙看来，上述原则明显相互矛盾，而这类相悖的原则在传统公共行政论著中俯拾即是。传统公共行政学错误地寻求一种永远都完全适用于一切组织的、绝对的和一成不变的组织原则。将集体成员纳入一个明确的职权等级当中，保证统一指挥，就能使管理效率得到提高。限制组织层级系统的控制幅度（spanofcontrol），使之较窄，管理效率就会提高。按照目标、过程、用户和地点来组织工作者并实施控制，就能提高管理效率。

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公共管理创新系列教材5.1.1有限理性与行政人

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公共管理创新系列教材有限理性行政人西蒙更强调决策过程的复杂性。尽管行政决策者都想要做出理性抉择（比如说最好的选择），但在进行理性决策的过程中，人们信息加工的能力是有限的。有限理性的形成主要源于三点。在有限理性假设的基础上，西蒙设计了行政人的概念。他认为行政人追求的是“满意”而非“最优”。“行政人之所以接受‘刚刚够好’的解，并不是因为他宁少勿多，而是因为他根本没有选择余地”。

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公共管理创新系列教材5.1.2基于有限理性和行政人假设的决策理论

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公共管理创新系列教材决策的事实前提与价值前提西蒙将决策前提视为组织向其成员施加影响的关键。他将决策前提分为两大类组织行为对个人决策的影响西蒙认为，权威是上下级双方的一种行为关系模式，既包括了上级下达的命令，也包括了下级是否接受命令的选择。决策程序西蒙认为：“决策不仅仅是从几个备选方案中选定一个方案的行动，而是一个过程。”决策类型西蒙将决策划分为程序性决策和非程序性决策两种类型。

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公共管理创新系列教材5.2达尔与西蒙的讨论：公共行政学如何成为科学

公共行政学是一门科学吗？1947年，美国政治学家罗伯特·达尔与西蒙首先就这一问题进行了争论。两人的争论围绕三个问题展开，即公共行政和规范价值、公共行政和人的行为以及公共行政和社会环境。这些问题的本质其实可以总结为科学是否应该（或能够）考虑价值和人性（humanelement）。

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公共管理创新系列教材5.2.15.2.2西蒙：公共行政研究需要科学化西蒙从“行政谚语”的观点出发，认为经典理论中的专业化、命令单位、控制幅度，以及对于目的、过程、地点等的组织管理均不符合严谨的科学规范，其不过是对公共行政系统的简单描述。达尔：建立一门公共行政科学非常难与之相对，达尔在与西蒙的辩论中也指出两大问题：首先，达尔相信在公共行政学中排除规范价值是不可能的，科学也无法跨越实然与应然之间的鸿沟。

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公共管理创新系列教材5.2.3西蒙的再回应西蒙进一步阐述：首先，规范价值的影响对于科学研究来说并不总是一样。即使在公共行政科学中，也会存在理论科学和应用科学；其次，只有科学化才能使公共行政学保持学科的独立性，并为其他学科贡献特有知识。总体而言，西蒙和达尔都是实证主义支持者，他们均认为科学化的实证研究是获得知识的重要手段，并可以通过对科学原则的总结推进公共行政学的发展。

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公共管理创新系列教材5.3.15.3.2“西沃之争”的开始公共行政学之所以得以产生，一方面是基于现代社会所独有的以技术理性为特质的现代性，另一方面则基于传统人文学科的价值关怀和探讨。这两大思想传统决定了公共行政学自产生伊始就在技术理性与价值判断两极中徘徊。学科定位及方法论之争“西沃之争”主要围绕三个问题展开：第一，学科定位之争：公共行政学是一门科学吗？第二，方法论之争：是实证的还是规范的？第三，价值取向之争：是效率还是民主？5.3“西沃之争”

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公共管理创新系列教材5.3.3“西沃之争”的影响：共识瓦解与反思热潮兴起

公共行政学发展的历史也证明，在学科的后续发展中，西蒙和沃尔多都各自留下了思想烙印。公共行政学出现了两条主要的研究路径。西蒙路径的发展从两个方面展开：其一是成功地在公共行政研究中引入了主流社会科学的学科标准，从而重新确立了公共行政学的学科地位、学术身份与学理规范；其二是在公共行政研究中成功地引入各种社会科学甚至自然科学的新理论，从而使公共行政学走向了行为科学的公共行政学。

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沃尔多路径的发展则是从多个层面展开的，既包括重建规范理论的整体性运动，也包括单个学者的努力。沃尔多路径发展的意义体现在它极大地唤醒了人们的规范意识，激发更多的人致力于探究宪政民主对于公共行政的意义，从而为公共行政学设定了规范研究的路径。

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公共管理创新系列教材5.4公共行政学的“身份危机”

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公共管理创新系列教材5.4.1公共行政学是科学吗？5.4.2公共行政学能否成为一门学科？5.4.3公共行政学能够解决公共实践问题吗？5.4.4公共行政学的核心价值是什么？

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公共管理创新系列教材本章小结

发生于20世纪40年代的争论瓦解了传统公共行政理论的合法性基础，其以经验和总结为代表的行政原则及归纳法被抛弃，“西沃之争”由此而来。西蒙和沃尔多的争论集中在三个方面：学科定位之争：公共行政学是一门科学吗？方法论之争：是实证的还是规范的？价值取向之争：是效率还是民主？在争论之中，公共行政学形成了两种研究途径，

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公共管理创新系列教材一是以西蒙为代表的科学化途径，二是以沃尔多为代表的规范化途径，二者分别走向行为科学的公共行政和新公共行政。然而这两条路径都没能为公共行政学提供一套完整的分析路径。在旧共识瓦解、新共识尚未形成的情况下，公共行政学陷入了“身份危机”。作为一门学科的公共行政学与作为一种实践的公共行政之间存在广泛张力，学者们为消解这种张力所做的努力似乎又在不同程度上加剧了公共行政学的学科分裂。“身份危机”成为伴随公共行政学发展的一个阴影。

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公共管理创新系列教材推荐阅读KUHNTS.Thestructureofscientificrevolutions.UniversityofChicagoPress，2012.LOWITJ.Legitimizingpublicadministration:adisturbeddissent.Publicadministrationreview，1993，53(3).OVEREEMP.Beyondheterodoxy:DwightWaldoandthepolitics

administrationdichotomy.Publicadministrationreview，2008，68(1).SAYREWS.Premisesofpublicadministration:pastandemerging.PublicadministrationReview，1958，18(2).

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公共管理创新系列教材WALDOD.Theadministrativestate:astudyofthepoliticaltheoryofAmericanpublicadministration.TransactionPublishers，2006.WHITEJD.Onthegrowthofknowledgeinpublicadministration.Publicadministrationreview，1986，46(1).YANOWD.Conductinginterpretivepolicyanalysis.SagePublications，2000.赫伯特·西蒙.管理行为：管理组织决策过程的研究.北京:北京经济学院出版社，1988.

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何艳玲

著

公共行政学史第6章

分异：

实现民主行政的不同理解

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公共管理创新系列教材本章导言

传统公共行政提出政治行政二分，重新构建了公共行政学和民主政治的关系，并使公共行政从贵族制与政党分肥制的悖论中解放出来。从20世纪40年代开始，传统公共行政理论受到了激烈批判，公共行政学的学科合法性受到严重质疑。公共行政学危机的关键在于其天生存在的民主责任与效率行政的关系。如何重新建构公共行政与民主政治的关系成为公共行政学不可回避的问题，因此也产生了不同的理论主张，其中最具代表性的是公共选择理论与新公共行政理论。

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公共管理创新系列教材公共行政学建立之初，传统公共行政理论者的思想中往往暗含一个前提：民主建设业已完成，需要的仅仅是使民主的行政制度更有效率地运转。然而，20世纪五六十年代之后，公共行政在实践和学科上遭遇的身份合法性危机却越来越多地使人们开始怀疑，民主本身仍然还是个问题。什么样的行政体制才能满足人们的期望，成为对美国公共行政既有体制的巨大挑战，以及公共行政学界需要回答的重要课题。围绕这一问题的回答，公共行政学自身给出了不同的答案。

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公共管理创新系列教材本章重点公共行政实践的民主困境1公共选择理论与官僚行为分析2新公共行政理论与行政过程的民主性34“黑堡宣言”对新公共行政理论的发展与延续

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公共管理创新系列教材6.1公共行政实践的民主困境

在传统公共行政理论那里，民主建设已经完成了，要讨论的问题就是如何让民主的行政制度更有效率地运转。这似乎是有一定道理的。问题在于，事实真的如此吗？一方面，资本主义国家的社会问题急剧增加，传统公共行政理论的无效性开始显现；另一方面，越来越多的学者认为，随着政府部门的专业化与细分化，行政分支不断扩张，在公民日常生活的实际观感中，民主已经不再那么理所当然，反而与提高效率一样也需要细心分析和认真建设。在此背景下，传统公共行政理论的民主性自然就受到了巨大挑战。

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公共部门与私人部门有很大不同。私人部门只需要考虑市场效益与商业绩效，企业管理本身是否民主并不会对社会产生直接的损害和影响，因此企业管理理论并不需要去特别考虑社会对于民主的要求。政府部门一旦按照同样的理论进行设计，政府权力将高度集中，这种高度集中将可能对社会产生难以估量的损害。如果承认民主建设并非一个已完成的任务，那么什么样的行政模式可以更有效地保障公民权利以及体现民主本质，就成为公共行政学必须面对的问题。面对这一问题，不同理论、学派都给出了解释和方案。接下来，我们将重点介绍其中具有代表性的公共选择理论和新公共行政理论。

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公共管理创新系列教材6.2公共选择理论与官僚行为分析

公共选择理论的出现不仅是由于政治生活中出现了越来越多的经济因素和经济考虑，更是由于传统理论已经不能解释行政行为和运作。公共选择理论最基本的特点是试图用经济学的基本假设来解释政治行为。经济学将人的行为关系作为研究对象，并认为这种行为关系建立在选择之上，因此选择问题是经济学的核心问题

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公共选择理论的出现不仅是由于政治生活中出现了越来越多的经济因素和经济考虑，更是由于传统理论已经不能解释行政行为和运作。公共选择理论最基本的特点是试图用经济学的基本假设来解释政治行为。经济学将人的行为关系作为研究对象，并认为这种行为关系建立在选择之上，因此选择问题是经济学的核心问题

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公共管理创新系列教材6.2公共选择理论与官僚行为分析

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公共管理创新系列教材6.2.16.2.26.2.3公共选择理论的兴起公共选择理论的主要观点公共选择模型的具体运用

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公共管理创新系列教材6.2.4公共选择理论对民主行政问题的回应

公共选择理论认为：公共行政学的思想危机，以及公共行政实践中种种践踏民主价值的行为，源自科层制已成长为一个利维坦式的“吃人怪物”；从民主运作实务出发，我们不应假设某个机关完全代表国家意志；

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将个体当作分析的基本单位。每个个体都会尝试使自身利益最大化，并面对不同程度的风险，同时，他们对环境的确定性有不同程度的判断；民主社会多元化的利益诉求需要不同的公共服务主体来实现，只有这样,才能防止政府变成利维坦，使人们真正享有民主与选择的权利。

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公共管理创新系列教材6.3新公共行政理论与行政过程的民主性

相比而言，针对同样的公共行政学危机，新公共行政理论提出了与公共选择理论不同的思路。新公共行政理论认为，政府失控并不意味着要通过其他组织取代政府职能。政府失控体现的是政府以及政策制定缺乏民意与代表性。因此，政府本身也需要考虑其运作的代表性，使其符合人们的期望。虽然新公共行政学者认为行政与政治的关系纠缠不清，但也主张公共行政学应脱离政治学、管理学及其他学科的阴影，“自创品牌”建构出响亮的“学术识别系统”(academicdisciplineidentitysystem)。

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新公共行政理论认为，对于科层制所产生的危机，必须采用更积极的方式面对，而非简单地在公共产品供给领域用私人企业或社会组织进行替代。使行政成为民主行政(democraticadministration)是新公共行政理论认为的最大使命，如何改造现有的科层制使其民主而可控才是民主行政的根本出路。

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公共管理创新系列教材6.3.1明诺布鲁克会议与新公共行政理论

每隔20年(1968、1988、2008)在雪域大学(SyracuseUniversity)明诺布鲁克会议中心举行的明诺布鲁克会议，总是定期出现，造出声势，而后再蛰伏，准备下一次出现。第一次会议：在沃尔多的发起与赞助下，33位年轻公共行政学者齐聚明诺布鲁克会议中心，以“华山论剑”的方式和彻底检讨的精神来讨论公共行政学面临的问题及未来的发展方向。会议的重点是，强调公共行政要重视伦理道德与公民精神等价值规范性议题，培育社会正义，以创造新公共行政（NewPublicAdministration）。

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第二次会议的主要观点如下：第一，应改进民主、法治与制度的价值体系，以实现社会公平；第二，应重视公共行政伦理、责任与领导体制；第三，政府机关与非政府机构均具有公共管理责任，二者均应兼顾；第四，政府应扩大实施民营化管理；第五，政府应提升公共服务品质，并兼顾公民权益与公民参与。

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第三次明诺布鲁克会议召开。与前两次会议相比，这次会议规模更大，所涉及的主题包括：社会公平、批判理论、学术与实践的关系、绩效管理、网络化、法律、政治与管理、研究方法、政治透明、领导力、公共财政管理和国际化视角。可以看出，新公共行政理论仍然重视社会公平问题，也仍然偏向于对当下公共行政持批判视角。

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公共管理创新系列教材新公共行政理论的主要观点6.3.2入世的公共行政1建构新的组织形态4后逻辑实证论2发展以服务对象为重心的组织5适应动荡不安的环境3

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公共管理创新系列教材新公共行政理论对传统公共行政理论的再界定6.3.3政治与行政1层级制与参与4事实与价值2不公平与公平5效率与公平3稳定与变迁6

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总结而言，新公共行政理论认为，政府本身并不是吃人的利维坦。如果说公共选择理论对于民主行政所开出的药方是建立一个个人主义的小政府，新公共行政理论开出的药方就是建立一个更具包容性，且弱势群体和少数族裔都可以表达诉求、凝聚共识的大政府6.4“黑堡宣言”对新公共行政理论的发展与延续

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公共管理创新系列教材黑堡宣言基本主张对这些指责的回应、对公共部门重要贡献的强调，以及对政府角色的界定。将视角放在微观上，强调现实政府中的复杂性和现实存在的种种现象和问题；继承了沃尔多关于行政在民主中如何扮演正确角色的核心关怀，但相比于之前的理论，围绕“黑堡宣言”的理论有了明显推进产生基于长期对美国城市暴动、种族歧视等议题的关怀，新公共行政理论认为，在公共行政中体现民主并不仅仅是个人主义的自由选择，而应该是让政府在代表性、回应性、广泛授权参与等方面体现民主特征。

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公共管理创新系列教材本章小结

传统公共行政理论高度集中于研究如何更有效率地进行管理，并使公共部门日益专业化，但在具体行政运作中总会产生各种各样不符合行政首长意愿和命令的障碍。这使得传统公共行政理论蕴含各种逻辑矛盾，体现在现实行政层面就是美国公共行政的民主危机。如何解决民主危机也由此成为美国公共行政的重要课题。对此，公共选择理论和新公共行政理论分别做出了不同回答。

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公共选择理论从理性经济人假设出发，认为政府体制由于自身运转逻辑已经成为一个不断扩张并吞噬社会的利维坦。在此情况下，应该将更多的公共事务交给非政府组织完成，从而让公民而非政府来处理公共事务，由此解决传统基于科层制行政所形成的社会问题。新公共行政理论强调为公共行政注入新的合法性，