公共行政学（第五版）课件 第3章 行政组织；第4章 行政领导

公共行政学（第五版）彭和平编著重点问题行政组织的基本概念组织理论的演变和发展组织的基本结构和特性第3章行政组织行政组织的机构和类型3.1行政组织的基本概念水利工程

组织是人类社会的细胞和特殊标志。人类社会的发展史包含着各种人类组织由小到大、由少到多、由简到繁的漫长的历史过程。行政组织是人类社会活动的最古老的组织形式之一，但是发展到今天，它具有与以往不同的许多新的因素和特点。3.1.1组织的共同特性3.1行政组织的基本概念

行政组织是在宪法和法律范围内拥有和行使行政权、具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统。除具备一般组织的共同特性之外，它还具有下述特性：3.1.2行政组织的定义(一)政治与行政二重性(二)社会公共事务管理的具体实施者(三)在宪法和法律范围内实施管理

1组织目标233.1行政组织的基本概念3.1.3行政组织的构成要素2制度规定3机构设置4岗位设置5权责关系6职能范围7物质因素10制度形式8人员构成9组织文化古典

组织理论科学管理理论行政管理理论官僚制理论3.2组织理论的演变和发展3.2.1古典组织理论新古典组织理论的提法是在对早期组织理论进行分析比较的基础上提出来的。古典组织理论新古典组织理论3.2组织理论的演变和发展3.2.2新古典组织理论两者的区别与联系3.2组织理论的演变和发展人道主义组织理论也叫人本主义组织理论，是以社会心理学及行为科学的理论和研究为主要依据的。它把组织中人的社会心理因素、行为动机、工作者个人的工作生活质量、激励方法及效果作为研究的主要内容。其主要代表人物有马斯洛、弗雷德里克·赫茨伯格、道格拉斯·M·麦格雷戈等，其学说主要集中在20世纪50年代和60年代。3.2.3人道主义组织理论系统组织理论权变组织理论组织发展理论3.2.4

现代组织理论（一）（二）（三）3.2组织理论的演变和发展3.3组织的基本结构和特性

任何较大的组织，出于工作效率的需要，必然要在其内部进行垂直分工和水平分工。前者涉及管理层次，决定组织的纵向结构，后者涉及控制幅度，决定组织的横向结构。3.3.1管理层次和控制幅度3.3组织的基本结构和特性3.3.1管理层次和控制幅度控制幅度一般指一名上级管理者直接领导和管理的下级人员数目。3.3组织的基本结构和特性3.3.1管理层次和控制幅度两者关系的思考？管理层次指一个组织系统内部划分为多少等级，从最高领导层起一直到最低的操作层。从理论上说，任何组织都可在其内部划分为高层、中层、基层三个层次。3.3组织的基本结构和特性

直线结构是一种垂直领导的结构形式。各级机构或人员沿一条垂直线分属于不同的层次上，每一个机构或人员都只有一个直接上司，他们之间的关系是指挥和服从、命令和执行的关系，同一层次之间的机构或人员之间不发生任何领导关系，上级人员在其管辖范围内全权处理各种事务，有关信息沿着垂直线上下传递。3.3.2几种典型的组织结构形式(一)直线结构形式

参谋(职能)结构形式是一种水平领导的形式。各部门或机构在水平方向按不同职能进行分工，分别指挥和监督下级部门或人员的工作。各参谋机构(或称职能部门)沿一条水平线处于同一层次上，它们分别具有计划、人事、财务等方面的职权，并在其职能范围内对其他机构有指挥、协调、监督的作用，但是，这种指挥和服从、命令和执行的关系是有限的，在其职能范围之外，它们对其他市政机构不存在领导关系，有关信息按职能范围内的权责关系传递。

(二)参谋结构（职能）结构形式3.3组织的基本结构和特性3.3.2几种典型的组织结构形式

直线—参谋(职能)结构形式是一种垂直领导和水平领导有机结合的结构形式。各级机构既有纵向(实线表示)的垂直领导隶属关系和权责关系，又有横向(虚线表示)的水平领导隶属关系和权责关系。在直线—参谋(职能)结构形式中，直线结构形式是基础，直线管理者各有其单一的直接领导者，有独立的指挥权，但在决策、监督和有关的职能工作方面受到参谋机构的帮助、指导和限制。(三)直线—参谋(职能)结构形式3.3组织的基本结构和特性3.3.2几种典型的组织结构形式

矩阵结构形式是在直线—参谋结构形式基础上发展出来的一种新的结构形式。“矩阵”是借用数学上的概念，矩阵结构有时也称为方格结构。矩阵结构形式把按职能划分的参谋机构(如计划、财务、人事等)和按产品或项目划分的小组结合起来组成一个矩阵，其成员同时受到双重领导，既接受项目组负责人的指挥，又接受参谋机构的指挥。项目组负责人制定该产品或项目的工作计划，决定应当做什么、怎样去做、什么时候完成等。(四)矩阵结构形式3.3组织的基本结构和特性3.3.2几种典型的组织结构形式3.3组织的基本结构和特性

对管理层次和控制幅度以及几种组织结构形式的分析只是对组织结构的最基本的分析，它们主要体现组织内部分工协作的特点，除此之外，还有一个更重要的问题，即在组织内部是如何进行管理的，或者说，组织是以什么方式运行的，这个问题涉及组织模式及其结构特性问题。3.3.3两种不同的组织模式及其结构特性

组织结构特性除管理层次和控制幅度外，还包括下列九个方面。第一，正规化程度；第二，集中化程度；第三，工作标准化；第四，组织成员及单位之间相互作用的机会；第五，管理人员和职能部门或管理机构的数量；第六，沟通方式；第七，权力基础；第八，各级管理者的自主权；第九，对外部环境的适应性和应变能力。3.3组织的基本结构和特性3.3.3两种不同的组织模式及其结构特性3.4行政组织的机构和类型

在将具体的行政组织(无论是国家一级还是地方一级的行政组织)作为一个整体对象进行分析时，它的子系统可以分为下列五种机构类型。3.4.1作为子系统的行政机构类型第一，领导决策机构。第二，执行机构。第三，参谋辅助机构。第四，监督机构。第五，信息反馈机构。3.4行政组织的机构和类型行政组织隶属机构划分方法和类型3.4.2行政组织隶属机构的划分和类型(1)按管理层次划分。(2)按行政职能或管理职能划分。(3)按行业或专业划分。(4)按产品划分。(5)按地区划分。(6)按工作程序或阶段划分。(7)按子系统划分。(8)按服务对象划分。3.4行政组织的机构和类型(一)国家行政组织

(二)独立机构

(三)其他类型的社会组织3.4.3与行政活动有关的组织形态关键术语古典组织理论新古典组织理论人道主义组织理论现代组织理论权变组织理论系统组织理论组织发展理论组织结构形式行政机构类型行政组织形态1．试述行政组织的定义、特性和构成要素。2．有哪些重要的组织理论和代表人物？3．如何理解组织的结构形式和结构特性？4．如何理解国家行政组织的具体构成和组织形态？复习思考题公共行政学（第五版）彭和平编著重点问题领导理论概述领导体制的基本概念领导体制的类型第4章行政领导领导体制和政府间关系4.1领导理论概述水利工程领导特性理论又称领导素质理论，它着重研究领导者的个人特性或个人素质，以便发现、培养和使用合格的领导人才。这是一个较古老的研究课题。从历史传统上说，人们一般总是认为成功的领导者，如伟大的政治家、军事家、有作为的帝王或开国元勋等，具有一些常人所不具备的、高于常人的特性或个人品质特征。4.1.1领导特性理论领导特性理论的积极影响它描述了成功的领导者所应具备的个人特性，对领导者的个人素质提出了最基本的要求。它为建立健全考核制度提供了理论依据。推动了成功的领导者的培养和训练工作。领导特性理论有利于领导者自身寻找差距，自我提高。领导特性理论4.1.14.1领导理论概述各种观点众说纷纭，很难形成一致的看法。个人特性造就了领导者，还是领导机会导致了个人特性的产生。许多个人特性和领导效果没有关系。成功的领导者之间，存在着个人特性方面的差异。4.1领导理论概述4.1.1领导特性理论领导特性理论的局限性：第二，四分图理论第四，连续一体理论第三，管理方格理论第一，早期研究4.1领导理论概述4.1.2领导行为理论领导行为理论研究的是领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对职工的影响，以期寻求最佳的领导行为。具有代表性的领导行为理论主要有：领导情境理论又称领导权变理论，主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。“情境”本身是一种心理学的概念，它指一种有社会心理因素影响的特定环境或情景，既包括客观的物质环境，又包括心理环境。不同的环境有不同的情境，同一种环境也可以有不同的情境。领导情境理论认为在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果其探讨在何种情境下何种领导行为最有效，并分析领导者、领导行为、领导情境与领导效果之间的关系。4.1.3领导情境理论4.1领导理论概述领导情境理论主要有下列几种：第一，菲德勒的权变理论。第二，通路—目标理论。第三，弗隆和耶顿的领导参与模式。第四，领导生命周期理论。4.1.3领导情境理论4.1领导理论概述它们把领导看做一种发生于特定情境中的

动态过程，认为领导的有效行为随着被领

导者的特点和情境因素的变化而变化。着重考虑如何取得最好的领导效果和如何

选择最佳的领导行为。提出了提高领导效果的基本方法。领导情境理论大多数是在问卷调查的

基础上产生的，其对领导行为和情境

因素的概括有一定的局限性。4.1.3领导情境理论4.1领导理论概述领导情境理论与领导特性理论、领导行为理论的共同特点在于：4.2领导体制的基本概念

领导体制，指独立的或相对独立的组织系统进行决策、指挥、监督等领导活动的具体制度或体系，其用严格的制度保证领导活动的完整性、一致性、稳定性和连贯性。

它的核心内容是用制度化的形式规定组织系统内的领导权限、领导机构、领导关系及领导活动方式。4.2.1什么是领导体制领导体制是相对于具有一定独立形态的组织系统而言的。组织是一个完整的系统，领导体制也是一个完整的系统。组织系统的领导活动要靠领导体制来实现，而领导体制也不能脱离一定的组织系统孤立存在。二者是相互依存、相互作用的。4.2.2领导体制和组织系统的关系4.2领导体制的基本概念4.2领导体制的基本概念领导体制和领导制度两种概念之间是有区别的：领导制度直接和组织系统的性质相联系，反映的是组织系统中领导关系的内容或本质。领导体制的概念比领导制度的概念较为狭窄，它仅和组织系统的性质有间接联系，是组织系统中的领导关系和领导活动的外在表现形式，泛指组织系统中进行领导活动的具体制度或体系，从某种意义上说，是领导制度的某个侧面的体现。4.2.3领导体制和领导制度的关系4.2领导体制的基本概念领导体制的建立和形成有其客观规律和客观要求，它不是领导者个人意志或个人意图的体现，它反映了整个组织系统乃至整个社会系统的领导活动的性质、特点和方式。因此，领导体制的建立和形成有着深刻的社会基础和经济基础，行政领导者个人的领导活动都是通过一定行政领导体制进行的，其领导效率和能力必然受到行政领导体制的影响。4.2.4领导体制和领导者个人的关系个人专权制度集体负责制分权负责制个人负责制4.3领导体制的类型根据权力分配和实施领导的具体方式，可以将领导体制划分为：4.3领导体制的类型个人专权制也叫个人独裁制，是一个人独自掌握最高领导权力的一种极端形式。在个人专权制的条件下，最高领导者个人是组织系统最高权力的化身，他凌驾于整个组织系统的全体成员和所有机构之上。个人专权制的特点在于最高领导者个人的地位和权限在组织系统的至高无上性，他的权力和意志不受组织系统中的任何成员或任何机构的牵制、束缚或监督。4.3.1个人专权制

4.3领导体制的类型个人负责制又可称为一长制、首长制或首长负责制。它是领导者在限定的权限范围内起领导作用的一种形式。在个人专权制的条件下，最高领导者的个人权力不受任何限制，不对任何人负责。而在个人负责制的条件下，最高领导者的权力受到某种限制，并要对最高权力的代表或机构负责。4.3.2个人负责制4.3领导体制的类型集体负责制又称委员会制或合议制。集体负责制则是由两个人以上的群体执掌权力，整个组织系统的权力和责任不是集中于或主要集中于一个人身上，而是由两个以上的地位平等的人共同分享。集体领导、集体决策、集体负责。

4.3.3集体负责制

4.3领导体制的类型分权负责制包括多元制和复合制两种类型，实际上是进行领导的一种制衡机制。在多元制的条件下，整个组织系统的最高领导权分属于两个以上的、互相制约的个人或群体。与多元制的形式类似但又有根本区别的一种情况是多种体制结合的复合制。多元制和复合制不是一种纯粹的分权形式，而是一种制衡机制。4.3.4分权负责制4.3领导体制的类型上述四种领导体制类型是一种复杂的连续统。个人专权制是连续统的一个极端，集体负责制是另一个极端，个人负责制介于二者之间，根据个人权力和责任大小的程度可以进一步划分为许多种形式，分权负责制则是个人负责制和集体负责制的结合形式。4.3.5领导体制类型连续统个人专权制度集体负责制分权负责制个人负责制4.4领导体制和政府间关系集权制指组织系统的决策权、指挥权、监督权等集中于最高层或最高领导中心。分权制一方面是横向分权，形成一种制衡关系。另一方面相对于集权