公共管理学原理（修订版）课件 第1章 导论；第2章 公共组织

公共管理学原理

（修订版）

陈振明等著公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材

第1章导论1.1公共管理及其相关概念1.2西方公共管理学的范式变化1.3中国公共管理学的研究现状1.4为公共管理学的学科划界1.5公共管理学科发展前瞻1.1公共管理及其相关概念

1.1.1“公共管理”与“公共行政”1.1.2“公共部门”和“公共物品”1.1.3“公共管理”与“私人管理”1.1.4“治理”和“善治”1.1.1“公共管理”与“公共行政”

行政（administration）与管理（management）的区别“公共行政”与“公共管理”的含义“公共行政”是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人(政治家)所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向，关心机构和人员以及办公室的管理(传统的公共行政学以及公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科及机构)。“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。1.1.2“公共部门”和“公共物品”“公共部门”的定义：“公共部门”是公共事务的管理者和公共服务的提供者，广义上的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义上的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。政府以公共利益为导向，其职能是对社会公共事务进行管理，无偿占有社会公共资源，并为社会提供公共物品和公共服务。“公共物品”的定义：“公共物品”是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品；与公共物品相对应是的私人物品（privategoods),即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。可划分为纯公共物品和准公共物品以及有形的公共物品和无形的公共物品。1.1.3“公共管理”与“私人管理”沃尔多在《公共行政学研究》中归纳的“公共”的三个方面的含义：

一是从哲学、法学和政治理论层次上即从国家或政府的角度下定义；二是从经验层次上，即从公共职能和公共活动的范围上来界定；三是从政府执行活动或职能的角度来下定义。

公共管理与私人管理的差别：第一，公共管理与私人管理的使命不同。第二，与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。第四，就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。1.1.4“治理”和“善治”“治理”及“善治”日益成为公共管理的核心概念。治理问题是20世纪90年代以来国际社会科学界尤其是公共管理界研究的热点之一。全球治理委员会也认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”治理概念的定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。有最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会—控制系统和自组织网络等六种不同的用法。20世纪90年代后，世界银行提出了“善治”的口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。1.2西方公共管理学的范式变化

1.2.1传统的公共行政学1.2.2“新公共行政学”与政策科学范式1.2.3“新公共管理”范式1.2.1传统的公共行政学

公共行政学科学管理学派影响科层制理论政治-行政二分法奠基传统的公共行政学主要以狭义政府（行政机关）及其行政管理活动作为研究对象。公共行政学的传统或“范式”的特征有以下几个方面：第一，公共行政学研究对象及主题涉及组织原理、官僚体制、人事行政、财务行政、行政法规、行政职能、行政原则、行政方法、行政效率等主题。第二，公共行政学主要采用制度或法理的研究方法或途径，并以正式的政府组织（官僚体制）作为研究的主要领域。第三，就其理论基础来说，传统行政学坚持政治—行政二分法观点，国家或政府的职能及过程被一分为二第四，公共行政学强调以效率原则作为最高标准。1.2.2“新公共行政学”与政策科学范式传统公共行政学的缺陷：

它采取一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究；它将政治与行政截然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响；它将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素如公平标准则被忽视）受到批判：政治学行为主义的批判取代传统的尝试：

1：以弗雷德里克森(HGFrederickson)等人为代表的“新公共行政学”2：政策分析(PolicyAnalysis）或政策科学（PublicSciences)1.2.3“新公共管理”范式“新公共管理”范式的发展：1：20世纪70年代开始在美国大学的公共政策学院和商学院中发展起来2：经过20世纪七八十年代的孕育和发展，公共管理的P途径和B途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式

3：在美国举行第一次全美公共管理研讨会(TheNationalPublicManagementResearchConference),这可以说是公共管理新范式诞生的象征性标志4:20世纪末，“新公共管理”与公共行政学派、政策分析学派已取得并驾齐驱的地位。1.3中国公共管理学的研究现状成果：1：学科发展的机遇2：学术研究的进展3：学科社会建制的成熟4：成果应用的加强不足：1：学科研究范式的不成熟2：严谨研究方法的缺乏3：理论建构及学术创新不足4：学科的本土化有待加强

1.4为公共管理学的学科划界

1.4.1对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解1.4.2公共管理学的对象与性质1.4.3公共管理学的主题范围1.4.4公共管理学的研究途径1.4.1对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解三种看法：1：一是将“公共管理学”等同于“公共行政学”2：二是把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。3：三是将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。1.4.2公共管理学的对象与性质公共管理的对象：公共管理学的研究对象是公共事务管理，即国家治理或治国理政的实践，它是一种客观的社会活动及过程。如果说传统公共行政学把抽象的官僚制行为与结构作为研究焦点的话，公共管理学则把关注点放在满足公众的服务需求上，寻求有效的公共管理方式来提供广泛而优质的公共服务。公共管理的性质：第一，就研究对象与范围来说公共管理学把研究对象扩大到其他政府机关(立法机关和司法机关)和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。第二，公共管理学更具跨学科、综合性的特点。第三，公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究第四，公共管理学也涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题第五，公共管理学既是实证的，又是规范的。因此，案例分析成为公共管理的一种核心研究方法第六，公共管理学将自身建立在实践基础上，更具现实性。1.4.3公共管理学的主题范围笔者主张将公共管理划分为公共组织理论、政府改革与治理、公共政策分析、财政预算与管理、公共部门人力资源管理、公共部门战略管理、公共部门绩效管理、公共部门管理伦理、非营利（第三部门）管理、领导科学、危机管理（应急管理）、社会管理（社会政策）、公共服务管理、公共管理与法律、比较和国际公共行政、数据管理与研究方法、政府间关系、政府工具、司法行政、政治管理等相对独立的主题领域或分支。1.4.4公共管理学的研究途径主要研究途径：

1：管理学途径：把公共行政视作一种管理行为，与民营部门的运作相类似

2：政治学途径：强调公共行政的公共性，从而关注其政治的层面

3：法学途径：将公共行政视为一种法律事务重要途径：:

经济学途径：采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共管理问题。其他途径：

1：公共选择理论：公共选择理论假定：政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。

2：新制度主义或新制度学派：它强调制度在政治生活中的决定性作用3：治理网络或政策网络：治理网络或政策网络被视为一种新的国家治理模式——“一种与科层制、市场相对应的治理模式”1.5公共管理学科发展前瞻

1.5.1为公共管理学“划界”1.5.2引入多样化的研究方法1.5.3推动公共管理的理论创新1.5.4促进公共管理的知识应用1.5.1为公共管理学“划界”公共管理学或公共行政学是一个跨学科而又分散的知识领域，许多学科为其发展做出贡献。它自身要成为一个真正独立的学科而不是政治学、经济学等学科的附庸，需要发展出自己的严谨的研究方式。为此，必须弄清公共管理学与相近学科的关系，聚焦本学科的核心问题，梳理出基本的研究领域或分支学科，并提出值得研究的学科问题。有两个核心议题贯穿公共行政学发展历史的始终：一是公私部门的异同以及公共行政区别于工商管理的特点；二是政治—行政的分界。1.5.2引入多样化的研究方法研究方法的差距是造成公共行政学的知识及其应用与其他学科存在显著差距的根本原因公共行政的研究不仅需要定性方法，也非常需要批判性的、以历史为基础的研究学界应该加强公共管理研究方法论的探索，引入多样化的研究方法和分析技术，这包括从问题或假说的提出到理论的形成、检验和发展的整个研究过程所使用的基本方法及技术要特别关注大数据和智能化时代来临及其所引起的思维方式与认知方式的革命性变化1.5.3推动公共管理的理论创新三种主要的研究模式(知识增长的途径)解释性（实证性）研究、诠释性（历史—解释）研究批判性（辩证—批判）研究中国之路中国公共管理的学科发展及理论构建需要世界眼光，既要突出本土化及其传统，采取中国立场，解决中国问题，发出中国声音；又要具有全球视野，面向世界、开放包容、兼容并蓄、海纳百川，彰显中国特色。1.5.4促进公共管理的知识应用处于国家治理转型时代的中国公共管理学科有大量的理论与实践问题需要研究与解决,迫切需要公共管理理论的指导及其知识的更广泛应用必须顺应当代社会科学及管理科学的发展趋势和我国经济社会发展的现实需要，推动我国公共管理学科的进一步发展。第2章公共组织公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材

第二章公共组织2.1了解公共组织2.2公共组织的结构与体制2.3公共组织的过程与行为2.4公共组织的环境与变革2.1了解公共组织2.1.1公共组织的特征2.1.2公共组织的类型2.1.3公共组织理论概观2.1.1公共组织的特征

1．组织与公共组织的内涵组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。在组织的若干特征中，组织目标与行为是组织的本质性特征我们可以将公共组织界定为以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，主要指国家或政府组织（广义的公共组织包含第三部门组织）。一是公共组织以追求公共利益为其价值取向；二是公共组织的活动受法律法规的限制并具有强制性；三是公共组织受到高度的公共监督；四是公共组织具有明显的政治性；五是公共组织的目标大多模糊不清且不易测量；六是公共组织具有独占性或非竞争性。2．公共组织与私人组织的关系三种基本观点：一种认为公共组织与私人组织都属于组织，它们之间没有本质的差别，因此工商管理的“最佳实践”同样适用于公共组织的管理与改革。另一种观点认为，公共组织与私人组织之间有本质差别，“它们在次要的方面是相似的，在重要的方面是不同的”.还有第三种观点，认为这两种组织有同有异，难以截然分开。公共组织、第三部门与私人组织的差异表21公共组织组织人员组织目标职能范围职位设置权责划分规章制度团体意识组织设计支持硬件技术和信息权力与职权机构设置3．公共组织的构成因素2.1.2公共组织的类型1．按财务—会计标准分类2．按公共权力标准分类（1）强制型公共组织（2）半强制型公共组织（3）非强制型公共组织3．按权威与等级结构标准分类（1）古典模型（2）官僚模型（3）第三部门行政模型2.1.3公共组织理论概观公共管理理论的发展1:传统公共组织（行政组织）理论源于20世纪初期的韦伯和FW泰勒等人的著作，它们以“官僚制”（科层制）为核心2:20世纪60年代末70年代初，乔治·弗雷德里克森等人提出了“新公共行政学”研究范式，把“政府的目的从政体价值的保护范围扩大到所有的公民”3:从20世纪70年代开始，经济学范畴的“理性人假设”“交换范式”“公共选择”等概念逐步融入了公共行政的话语体系，将公共行政的组织理论引向了公共管理的组织观。4:经过一个多世纪的发展演变，传统狭义的行政组织管理已经向更为广泛的公共部门组织管理发展，它的理论与实践呈现出系统化的公共部门组织变革、重视公共组织的绩效和文化、基于公共服务的组织再造和公共组织研究途径的多元化等方面的特征。目前公共组织领域需要研究的若干理论问题：（1）公共组织的特征、类型及其与私人组织的关系（2）公共部门战略管理研究（3）公共部门人力资源管理研究（4）公共部门的绩效管理研究。（5）公共组织的变异和权力制约研究（6）公共组织领导行为的研究

(7)此外，需要研究公共部门改革的系统配套，特别是研究构建和谐社会和建设创新型国家视野中的公共组织（主要是政府）改革的系统战略设计2.2公共组织的结构与体制2.2.1公共组织结构的复杂性2.2.2公共组织的结构形式2.2.3我国政府组织的结构2.2.4行政组织体制的基本类型2.2.1公共组织结构的复杂性

1．横向差异：部门化和专业化组织结构的横向差异是指一个组织内成员之间受教育和培训的差异程度，专业方向和技能、工作的性质和任务等方面的差异程度，以及由此而产生的组织内部部门与部门之间或单位与单位之间的差异程度。组织成员间的上述差异以及组织活动的复杂性必然会影响组织内的部门化和专业化。部门化，实际上就是按照工作的性质分设部门，从而将繁杂的工作分别归类到各个部门，并使各部门皆有明确的职责及权限关系。专业化就是指一个组织把它的总任务分成最小而又有机相连的部分，并据此形成专业化系统或部门专业分工越细，专业化程度越高，部门化就越广泛，其协调功能就越重要。公共组织的专业分工越细，部门就会越多，同时对部门之间进行协调的难度也就越大，其组织结构中的横向复杂性程度自然也就增加2．纵向差异：管理层次和管理幅度组织结构的纵向差异是指组织结构中纵向垂直管理的层级数及层级之间的差异程度，这就是管理层次和管理幅度及其关系。管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员单位或部门的数量。研究表明，管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态金字塔，因此这种形态的组织结构被称为“尖形结构”。管理层次少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，因此被称为“扁形结构”。2.2.2公共组织的结构形式1．直线结构直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一个层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。图21直线结构图式2:职能结构职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。在职能结构中，每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，同样，每个下级部门也不只服从一个上级部门图22职能结构图式3．直线—职能结构直线—职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系图23直线—职能结构图式4．矩阵结构矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。与直线—职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。其结构如图24所示。图24矩阵结构图直线结构矩阵结构直线—职能结构职能结构优势1：信息传递途径单一2：传递速度快1：保持了组织成员构成的稳定性，2：有助于充分发挥组织成员的综合优势，3：更高效更加灵活，适应能力更强1：有助于克服政出多门2：有助于决策科学化、民主化1：拓展了各层管理事务的范围，适宜于相对较复杂的管理工作缺点1:基层自主性小2:由于各职位工作程序固定，容易导致僵化1：对工作有一定影响。2：员工面临双重的职权关系，容易产生无所适从和混乱3：耗费时间1：垂直领导有可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂1：容易出现政出多门的情况，2：领导部门如果相互缺乏协调，会造成执行混乱的局面2.2.3我国政府组织的结构1．纵向结构纵向结构也被称为层次结构，它反映了行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。纵向结构有宏观与微观之分。宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系，我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。微观上的纵向结构是指行政组织内部的工作层次关系2．横向结构

横向结构又称分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。横向结构中的各部门都有明确的工作范围和相应的权责划分，各部门之间是一种平行关系。但是，行政组织活动的复杂性决定了仅仅按职能方式划分设置部门是不够的，还应结合其他方式来进行划分。

（1）按地区划分

（2）按服务对象划分

（3）按行业和产品类型划分行政组织的纵向结构与横向结构并不是相互脱离的，二者相互交织形成行政组织的结构网。在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。2.2.4行政组织体制的基本类型1．首长制与委员制2．层级制与职能制3．集权制与分权制4．完整制与分离制2.3公共组织的过程与行为2.3.1组织权力及其运作2.3.2组织冲突与协调2.3.3个体行为与组织行为2.3.1组织权力及其运作1．权力的来源

权力来源因所处职位高低而不同。1)组织高层管理者的权力：（1）正式的职位（2）所控制的资源（3）对决策前提和信息的控制（4）居于组织中心位置

2)中层领导的权力：来源主要取决于组织设计时对他们的定位

3)低层成员的权力：与个人资源有关或与职位资源有关2．权力的运行自上而下的权力（六个方面）：上级直接或间接监督下级并给予反馈；对下层单位投入的资源进行控制；上级直接或通过组织程序、绩效标准以及技术、个体、群体活动的结构化对下级进行行为控制；实行产出控制即对组织产出进行监督和评估；当某种规范和价值类型内化于组织时，进行选择与社会化控制；改变任务环境来进行环境控制。自下而上的权力：自下而上的权力运行的目的是控制上级横向权力：横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门3．组织授权外部授权指组织间的授权，如中央对地方的授权、政府通过合同授权企业提供公共产品与服务等。内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务。授权有利于提高组织效能，增强下属的工作积极性、主动性和适应性，增进组织活力。授权可以增加组织中的权力总量，高层授权的结果是下级更好地完成了任务，这意味着高层权力的增加。2.3.2组织冲突与协调1．组织冲突

（1）目标与顾客的冲突（2）功能与领域的冲突（3）目标间的冲突2．组织协调

（1）水平协调主要的方式包括：

一是利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界；二是在共同参与的领域，成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调，推动合作；三是根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动；四是建立一定的决策程序，使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议（2）垂直协调3．组织合作模型组织合作模型的主要特征包括：实行小团体控制；发展具有高参与性质的组织文化；竞争以时间为基础，是效率的竞争；成立自我管理团队；等等。作用：表22组织合作的益处和冲突带来的损失组织合作的益处冲突带来的损失1：提高工作效率2：雇员的团结和满意3：组织目标的实现4：创新和适应1：精力的分散2：改变了判断力3：失败者效应4：协调不佳2.3.3个体行为与组织行为1．X理论与Y理论X理论的假设：第一，人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作；第二，对大多数人必须动用惩罚措施进行强迫、控制、指挥与威胁，以鞭策他们努力实现组织目标；第三，人一般愿意受人指挥，逃避责任，相对而言没有进取心，安全重于一切。Y理论的假设第一，工作与休息实质上消耗的体力与脑力是一样的，一般人并非天生不喜欢工作；第二，外界的控制与惩罚并非导致向组织目标努力的唯一手段，人只要做出承诺去完成一件事，他就会自我控制、自我指挥；第三，对任务所做出的承诺和完成任务后所得到的回报成正比，这将产生献身于组织目标的努力；第四，人一般都明白，在恰当条件下，不仅仅是接受责任，而且要寻求责任，逃避责任、丧失进取心、强调安全感通常是后天经验的结果，并非人的本性；第五，在多数情况下，解决组织问题需要员工相对较高水平的想象力、发明和创造能力；第六，在现代工业生活条件下，一般人的智力潜能只是部分得到了利用2．公共行政人员行为三种基本模型第一种是“成人发展模型”第二种是“文化行为模型”第三种是“政治行为模型”另一种主要的划分方式是将行政人员分