公共行政学（第五版）课件 第11章 财务行政

公共行政学（第五版）彭和平编著重点问题第11章财务行政财务行政概述国家预算税收制度财务行政和宏观调控公共产品供给与政府间财政关系

财务行政是国家行政组织通过社会产品价值分配的各种形式和宏观调控手段维持其正常运转和有效履行公共行政职能的管理活动。11.1.1财务行政的概念11.1财务行政概述

这概念包括三层含义：国家行政组织是财务行政的主体。财务行政的目的是保证社会公共需要，它以国家公共行政组织的正常运转和有效履行公共行政职能为前提条件。财务行政是借助于货币的特殊职能实现的社会产品价值分配过程。11.1.1财务行政的概念11.1财务行政概述财政收入财政收入的主要来源是剩余产品价值(M)。从量的方面看，其可表示为一定数量的货币收入；从质的方面看，它则是特定社会中的财政分配关系的具体体现。财政收入从形式上可以分为税收、企业收入、债务收入、其他收入等几种类型。我国财政统计分析经常采用这种分类方法。税收是财政收入的主体收入。11.1.2财政收入和财政支出11.1财务行政概述财政支出财政支出是财务行政过程的第二阶段，它虽然是在财政收入的基础上进行的，但却并不能因此而忽视其重要性。从某种意义上说，政府在控制社会经济活动、扩大社会再生产、调节社会协调发展等方面的制约作用和主动性主要表现在财政支出方面。财政支出和财政收入一样，也有多种分类方法。11.1.2财政收入和财政支出11.1财务行政概述财政支出的分类方法

财务行政是公共行政的经济职能的重要组成部分，它是社会经济关系、经济政策、经济制度的综合反映。具体说来，财务行政主要有以下四种职能（一）筹集资金（二）配置资源（三）调节分配关系（四）宏观调控11.1.3财务行政的职能11.1财务行政概述11.2.1国家预算的概念11.2国家预算一方面，国家预算是政府的财政收支计划。另一方面，国家预算是国家的重要立法文件，它必须由政府提交国家权力机关审批后方能生效和执行。美国公共行政学家尼古拉斯·亨利曾把美国国家预算的发展分为七个阶段预算编制工作是整个预算工作程序的开始，它包括拟订、审查、汇总和批准国家预算收入、预算支出指标体系数字的全过程。国家预算编制概括起来说大体经过下列几个上下反复的过程：

第一，国家预算编制的准备工作

第二，测算国家预算控制指标

第三，编制国家预算草案

第四，审批国家预算11.2.2国家预算的编制和审批11.2国家预算国家预算经国家立法机关批准通过后，即具有强制执行的法律效力。国家预算的执行是预算年度内实现国家预算收支任务的重要工作，无疑是由国家行政组织负责完成的。国家预算执行任务主要包括下列三个方面：第一，组织预算收入的执行第二，组织预算支出的执行第三，组织预算收支的平衡11.2.3国家预算的执行11.2国家预算国家决算是国家预算执行的总结，它与国家预算

处于执行过程的两端，一个反映了预算执行过程的起点和根据，一个反映了预算执行过程的终点和结果。第一，国家决算的原则和时间要求与国家预算相一致，它同样要求公开、可靠、统一、完整和年度性。第二，国家决算的组成与国家预算相一致。第三，国家决算的结构与国家预算结构相一致。第四，国家决算的编制和审批程序与国家预算相一致。11.2.4国家决算11.2国家预算11.3.1税收和税收制度11.3税收制度税收是与财务行政运行过程和国家预算执行过程密不可分的重要范畴。一般来说，税收在形式上具有区别于其他财政收入的三方面的特征：

第一，强制性

第二，无偿性

第三，固定性11.3.1税收和税收制度11.3税收制度税收的强制性、无偿性和固定性靠税收制度来保证。税收制度简称税制。税收制度在社会经济活动中具有十分重要的作用：(1)税收制度是国家财政收入和预算收入的重要保证；(2)税收制度是国家向纳税人征税的法律依据；(3)税收制度是调整分配关系的手段；(4)税收制度是贯彻执行国家财经计划和财经政策的

重要保证；(5)税收制度可以从法律上维护国家主权和经济利益。11.3.2税收分类11.3税收制度1.两类说两类说即按不同标准，把税收分为两种类型。典型的有下列几种：

(1)直接税和间接税。

(2)从量税与从价税。

(3)价内税与价外税。

(4)中央税与地方税。

(5)其他分类方法。11.3.2税收分类11.3税收制度2.三类说三类说即按照课税对象的性质将各税种分为商品课税、所得课税和财产课税三大类，这是一种可反映税制实际结构的分类方法。商品课税泛指所有以商品为征税对象的税类；所得课税泛指以所得额为征税对象的税类，一般分为企业所得税和个人所得税两类；财产课税指以各类动产和不动产为征税对象的税类。11.3.2税收分类11.3税收制度3.五类说五类说即按课征对象将各税种分为流转税、增值税、收益税、财产税和行为税等五大类。流转税指按商品或劳务买卖的流转额课征的税类；增值税指按商品生产过程的增值额课征的税类；收益税指按纳税人的收益额课征的税类；财产税指按纳税人拥有和支配的财产课征的税类；行为税指按某种特定行为课征的税类。11.3.3税收管理体制11.3税收制度税收管理体制是有关如何在中央和地方政府之间划分管理权限及如何进行税收管理的一种制度。为了做好税收征收管理工作，必须注意下列几个方面：第一，不断完善税收制度；第二，建立健全税收征收管理法规；第三，使税收征收管理工作制度化、规范化和科学化；第四，建立严密的监控网络；第五，加强税务人员队伍建设；第六，增强全民纳税意识。11.3.4我国税制改革11.3税收制度我国税收制度是在进行社会主义建设和改革开放的过程中建立和不断完善的，其发展大体可分为下列七个历史阶段。第一，1950年建立新的税收制度。第二，1953年首次税制改革。第三，1958年的税制改革。第四，1973年的税制“简化”。第五，1979年以后的税制重建和“利改税”改革。第六，1994年的新税制。第七，新世纪的税制改革。11.4.1财政管理体制和分税制11.4财务行政和宏观调控财政管理体制有广义和狭义之分。狭义的财政管理体制有三种不同的表述：（1）预算管理体制；（2）税收管理体制；（3）中央财政与地方财政分配关系或政府间的财政分配关系。广义的财政管理体制有两种不同的表述：（1）包括预算管理体制、税收管理体制、各级政府间财政关系

及国家和企业的财政关系在内的一系列制度；（2）与政府财政制度是同义语，11.4.1财政管理体制和分税制11.4财务行政和宏观调控分税制是规范中央与地方财政分配关系，在划分事权的基础上，按税种划分中央、地方财政收入的一种财政管理体制，有时又称为“分级财政管理体制”。分税制的核心是分权、分税、分设机构。分税是在分权基础上按照财权与事权相统一的原则，合理划分税种和各级政府的财政收入。11.4.2财政管理体制的宏观调控作用11.4财务行政和宏观调控财政管理体制在宏观调控方面具有十分重要的影响。主要表现在下列几个方面：控制国民收入的分配。控制国家预算收支平衡。理顺中央和地方的分配关系。影响国家和中央政府宏观调控作用强弱。强化税收的宏观调控作用。制约国家宏观调控方式。促进国家宏观经济调控政策目标的实现和各种政

策手段的运用。11.4.3财政政策11.4财务行政和宏观调控财政政策是国家指导财政工作、控制财政活动的实际运行过程、规定财政管理体制改革方向的基本方针及基本准则。财政政策是一个包含多种目标在内的、由多种具体政策组成的政策体系。财政政策是一种特殊的公共政策。具体的财政政策不仅具有方向性和规定性，而且具有工具性和选择性11.4.4我国的财政管理体制改革11.4财务行政和宏观调控

新中国成立以来，我国财政管理体制的建立健全和改革发展大体可分为以下三个过程。(一)与计划经济体制相联系的财政管理体制(二)经济体制改革过程中的财政管理体制(三)与市场经济体制相联系的财政管理体制1.公共产品的特性：第一，非竞争性。第二，非排他性。第三，外部性。2.公共产品供给的必要性：第一，政府供给公共产品可以最大限度地避免公共产品消费上的“搭便车”现象。第二，政府供给公共产品可以最有效地调动社会资源。第三，政府供给公共产品可以充分考虑和代表社会的利益。

11.5.1公共产品与公共产品供给11.5财务行政和宏观调控

11.5.1公共产品与公共产品供给11.5财务行政和宏观调控3.公共产品供给的特性：第一，层次性第二，区域性第三，群体性4.公共产品生产与公共产品供给需要指出的是，公共产品生产与公共产品供给是两个不同的概念，认识这种区别有助于进一步明确政府供给公共产品的作用。1.财务行政的协调运行对政府间财政分工的影响2.公共产品供给特性对政府间财政分工的影响3.政府间财政分工对公共产品供给的影响

11.5.2公共产品供给对政府间财政关系的影响11.5财务行政和宏观调控1.财政分权的理论财政分权的理论认为，在中央和地方财政权力的划分中，地方拥有更大的财政支出和收入权力将对公共产品供给产生极为积极的影响。（1）财政分权的合理性（2）财政分权理论所认为的公共产品供给特点（3）财政分权的弊端

11.5.3公共产品供给与政府间财政关系的理论分析11.5财务行政和宏观调控2.财政集权理论财政集权指财政权力集中在中央政府，地方政府仅具有少量的财政权力，地方政府财政对中央政府具有较强的依赖性。（1）主张财政集权的理论（2）

财政集权理论所认为的公共产品供给特点（3）

财政集权的弊端

11.5.3公共产品供给与政府间财政关系的理论分析11.5财务行政和宏观调控3.政府间财政关系的理想模型（1）理想模型的内容：1）中央政府和地方政府各自具有相对独立的财政收入。2）中央政府和地方政府分级承担支出责任，（2）理想模型的特点：1）中央政府占主导地位2）地方政府具有自主权3）政府间关系可灵活调整

11.5.3公共产品供给与政府间财政关系的理论分析11.5财务行政和宏观调控3.政府间财政关系的理想模型（3）理想模型的优势：理想模型既有利于全国财政的统一和协调，也有利于地方财政积极性和主动性的发挥。（4）理想模型的弊端：1）产生两极化的倾向2）财政集权和财政分权不能有机结合

11.5.3公共产品供给与政府间财政关系的理论分析11.5财务行政和宏观调控11.5财务行政和宏观调控

政府间财政关系的改革趋势既不是单纯的集权，也不是单纯的分权，财政收入权力中央应当相对集中，以保证中央宏观控制力度和公共产品供给的公平；财政支