公共行政学（第五版）课件 第2章 西方公共行政学的产生和发展

公共行政学（第五版）彭和平编著公共行政学产生的历史条件公共行政学产生的社会背景第2章西方公共行政学的产生和发展重点问题2.1.1公共行政学产生的条件公共行政学产生的历史背景和社会条件可以归结为下列几方面：2.1公共行政学产生的历史条件和社会背景第一，“行政国家”的出现。第二，“文官制度”改革运动的发展。第三，多种学科的形成和发展。第四，专业教育和职业教育的发展。2.1.2公共行政学发展时期的划分方法对公共行政学的发展阶段有多种划分方式：创立、成长和科学化三个时期；传统理论、行为科学和系统理论三个时期；传统管理、行为科学、决策理论、系统科学四个时期；按年代划分为不同时期，最高的可分至九个时期以上。虽然许多专家学者在划分方法或划分依据方面有所不同，但他们实际要阐明的问题和发展脉络基本上是一致的。2.1公共行政学产生的历史条件和社会背景2.2.1政治—行政二分法的提出政治—行政二分法起源于美国19世纪80年代的文官改革运动，这个运动导致了1883年《彭德尔顿法》的颁布，其实质在于将传统的政党政治和一般政策制定过程相分离。古德诺在1900年出版的著作《政治与行政》一书中，对政治—行政二分法进行了认真的论证。他认为，在所有政府体制中存在着两种性质截然不同的职能，即“政治”和“行政”的职能，前者是国家意志的表达职能，后者是国家意志的执行职能。2.2早期研究时期(19世纪末—20世纪初)2.2.2传统的管理理论的推动作用19世纪末至20世纪初工业领域中的科学管理运动对公共行政学的产生和发展也有很深远的影响。其代表人物弗雷德里克·W·泰罗在公共行政学史上是不可缺少的人物。

泰罗最先发展了工时研究和动作研究,努力通过减少疲劳、科学的选择、使工人的能力适合工作的需要以及刺激性的工资制度和奖励计划等实现最大限度的个人发展和最高的报酬，从而最大限度地提高工作效率。2.2早期研究时期(19世纪末—20世纪初)2.2.2传统的管理理论的推动作用

泰罗的“作业分解法”后来被行政学者们运用于行政管理研究中，成为“行政目标分解法”。在公共行政学家当中，德怀特·沃尔多、卢瑟·古利克和林德尔·厄威克等人的理论受泰罗著作的影响最大，有的学者认为，20世纪30年代流行的“行政原理”运动和科学管理运动有直接关系。2.2早期研究时期(19世纪末—20世纪初)2.3.1公共行政学的诞生时期马克斯·韦伯关于官僚制的论述是这一时期最早提出的理论怀特1926年出版的《公共行政学研究导论》被公认是第一本公共行政学的教科书，并认为该书使公共行政学成为一个单独的研究领域，标志着这门学科的基本形成W·F·威洛比出版了《行政学原理》(1927)，该书也是美国最早流行的教科书之一。他认为，公共行政学带有普遍性，可以运用于所有政府部门。他的影响主要体现在预算改革的论著方面。2.3两次世界大战期间的研究(1917—1945)2.3.2传统管理理论的继续发展与转折玛丽·帕克·福莱特，她的基本观点不同于传统的管理理论和组织理论，而与人际关系学派有相通之处。瑟·古利克与其英国同事林德尔·厄威克于1937年共同编辑出版的《行政科学论文集》被认为达到了这一“正统时期的顶峰”，“成为行政科学达到一定高度的标志，并在其后很长一段时间内存在着相当大的影响”。切斯特·巴纳德的管理思想受到霍桑实验的积极影响，也是处在由传统的管理理论向行为科学的管理理论过渡过程中的一个有影响的人。2.3两次世界大战期间的研究(1917—1945)2.3.3行为科学理论的两次冲击第一次冲击，是1927年到1932年美国哈佛大学教授埃尔顿·梅奥、罗特利斯伯格等人在芝加哥西屋电气公司的霍桑工厂所进行的研究，即著名的霍桑实验。第二次冲击来自美国人本主义心理学家A·H·马斯洛的需要层次论。2.3两次世界大战期间的研究(1917—1945)2.4.1对传统的管理理论的批评和新的理论的形成赫伯特·西蒙(HerbertSimon)在公共行政学的发展史上具有举足轻重的地位。在《行政行为》一书中，西蒙主张研究行政管理的行为问题，并主要对决策行为进行了研究。从1945年起，约翰·高斯在亚拉巴马大学一系列著名的讲座中详尽阐述了如何运用生态学的方法研究公共行政学的问题。保罗·阿普尔比的理论以对政治—行政二分法的批评著称。德怀特·沃尔多在《行政国家》（1948）一书中，把矛头指向受到传统的管理理论推崇的“效率准则”。诺顿·E·朗对公共行政学研究的影响主要体现在他对行政权力的深刻分析方面。2.4第二次世界大战战后时期的研究(1946—1959)2.4.2多元化趋势的进一步发展C·诺斯科特·帕金森是在对公共行政部门的管理现状进行统计调查的基础上进行的。格拉斯·M·麦格雷戈提出的X理论和Y理论促进了对人事管理及不同的管理方式的深入研究。查尔斯·E·林德布洛姆1959年在《公共行政评论》杂志上发表的论文《“竭力对付”的科学》(有人译为《“凑合对付”的科学》或《“应付”科学》）被认为是渐进主义的决策理论的代表作。2.4第二次世界大战战后时期的研究(1946—1959)2.4.2多元化趋势的进一步发展在这段时期内，从总的趋势上看，公共行政学的发展是以对传统的管理理论的批评为推动力的。这种批评往往和心理学、社会学、经济学、管理学、政治学、人类学、行为科学、计算机科学、运筹学、系统论、控制论、信息论等各个学科的新的发展交织在一起。因此它所涉及的范围非常广泛，同时也使公共行政学的研究更显出跨学科的性质。2.4第二次世界大战战后时期的研究(1946—1959)2.5.120世纪60年代至70年代的研究成果

20世纪60年代至70年代期间，一方面，随着经济和科学技术的迅猛发展，公共行政的范围、职能、机制、各种制约因素及行政管理的技术性、复杂性不断发展变化；另一方面，由于社会问题、各种冲突、行政危机不断加剧，公共行政学的研究继续沿着多元化、多方向的趋势发展，并且学术研究中也充满了各种各样的争论和分歧。2.520世纪60年代至70年代的研究2.5.2新公共行政学1968年，在明罗布鲁克召开了一次青年公共行政学者会议，目的是考虑该领域将来可能的发展方向。会议结果产生了“新公共行政学”运动。该学派致力于把公共行政学的注意力，从传统关心效率、经济、预算和科学的管理技术转到关心社会公平上来。传统的公共行政学理论把效率和经济作为两个基本原则，而新公共行政学赖以建立的原则是社会公平。2.520世纪60年代至70年代的研究2.6.1经济学理论的介入詹姆斯·M·布坎南和道格拉斯·C·诺思（都是诺贝尔经济学奖获得者）。布坎南是公共选择理论的创始人，其学说特点是以经济学的方法研究政治问题，这也是公共选择理论的特点之一。道格拉斯·C·诺思被认为是新制度经济学的代表人物之一，诺思对制度与制度变迁问题进行了开创性的研究，他认为制度对于人们的经济关系和社会关系的形成、互动具有十分重要的作用。2.620世纪80年代以来的研究2.6.2新公共管理和政府再造理论20世纪80年代以来，面对政府管理中暴露的各种弊端和民众的不满情绪，英国、美国、新西兰、澳大利亚等许多国家先后开展了形式多样的政府改革或政府再造运动。政府为何出现问题，政府如何高效运转，如何克服“政府失灵”问题，如何进行政府变革以及如何推动变革，等等，在传统的公共行政理论无法解答这些现实问题的时候，公共行政领域出现了一批理论的“探索者”。在此期间，一个最重要的理论动向就是公共管理、新公共管理理论的兴起。2.620世纪80年代以来的研究2.6.3其他代表性理论

20世纪80年代以来，除公共管理和新公共管理理论外，还有其他一些专家学者从不同角度对传统的公共行政理论提出质疑和挑战，代表公共行政领域理论和实践研究不同发展趋势。2.620世纪80年代以来的研究戴尔·S·赖特史蒂文·科恩和罗纳德·布兰德帕特里夏·基利史蒂文·梅德林、休·麦克布赖德和劳拉·朗迈尔B·盖伊·彼得斯20世纪80年代以来是一个世界各国政府改革或政府再造运动方兴未艾的时期。与此相联系，公共行政学的研究继续呈现多元化的发展趋势，有的偏重于技术，有的偏重于理论，但总的趋势是注重实践、注重改革、注重创新。公共行政研究正是在这种背景下跨入了21世纪，在近百年的发展过程中，公共行政学作为一门独立的学科已经确定了它的地位和所要研究的基本领域，但理论体系和研究内容仍处于不断的变化和发展中。2.721世纪公共行政研究的新动向关键术语政治—行政二分法