《我国生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接问题研究》9900字（论文）

我国生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接问题研究TOC\o"1-2"\h\u1565一、引言 114133二、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼概述 16193（一）生态环境损害赔偿诉讼 121729（二）环境民事公益诉讼 22713三、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼异同比较 317929（一）生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的联系 324092（二）生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的区别 322065（三）两诉的衔接途径 43771四、我国生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接困境 57599（一）我国生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接现状 66158（二）我国生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接的困境及产生原因 731912五、国外对于生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼衔接的借鉴 816158（一）完善核心立法 823374（二）细化衔接制度 825272（三）完善检察机关的督促功能与协调功能 925722六、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接困境解决途径 921345（一）完善相关立法 913718（二）生态环境损害赔偿诉讼先行 98164（三）诉讼请求覆盖原则 105411（四）检察机关发挥协调功能与监督功能 119243七、结语 1118822参考文献 11摘要：近年来，我国生态环境问题逐渐变多，生态环境破坏案件频发，因此，我国逐步建立起环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿两种制度。但由于两诉存在适用范围、制度设计上的重合，并且缺乏两诉适用顺位的相关规定，使得环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼在实践中发生混淆与冲突。本文通过对两种诉讼机制的对比，同时结合国外对于生态环境损害赔偿之诉与环境民事公益诉讼之诉衔接体系以及当前我国立法和司法的发展现状，从完善立法、诉讼顺位、适用原则以及相关司法机构发挥重要职能四个方面，针对两诉的衔接困境，提出了解决途径。关键词：生态环境损害生态环境损害赔偿诉讼环境民事公益诉讼一、引言近年来，我国为了加强对生态环保和国家生态文明建设的重视，国家和地方相继出台了一系列文件及试行制度，进行了许多有益的探索，如环境民事公益诉讼的建立，试点生态环境损害赔偿制度，两诉都是目前在生态环境损害赔偿领域重要的法律规定。两诉在诉讼功能和适用范围上存在诸多重叠，但在诉讼主体和程序规定上存在一些差异。如何将两诉有机地衔接和协调起来，发挥各自的制度优势将具有重要的现实意义。基于以上所述，本文将从两诉的制度内容、诉讼程序角度出发，分析两诉的不同之处，同时结合国外生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接制度,讨论我国如何构建两诉之间的衔接途径。生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼概述（一）生态环境损害赔偿诉讼1.概念生态环境损害赔偿诉讼是由各级政府及其指定的部门或者机构对造成生态环境破坏的单位或者个人提起的诉讼。2.性质生态环境损害赔偿制度自正式实施起，其性质就无相应定论，现如今存在以下三种观点：持国益诉讼说的学者认为，生态环境损害赔偿案件的法律主体就是指一个国家以其保护社会公共利益的信托形式作为依据，代表了不特定多数的个体或者群众所享受和拥有的社会环境利益，而这种关于生态环境破坏性损害赔偿案件的理论依据则应该是从根本上来源于自然资源的完整性和国家所有权。我国的环境民事公益诉讼通常以侵犯环境权利的行为为依据或者由检察机构和环境保护组织主体提起，但上述主体不能成为代表国家行使权利的主体。持私益诉讼说的学者认为，该诉讼属于政府为维护自身权益而提起的赔偿诉讼。持公益诉讼说的学者认为，该诉讼面向损害生态环境救济的主体，主要可以归纳为环境的修复水准和环境自身的不可替代的地位，而这一对人与社会至关重要的一环切实与公共利益相关联。[1]对于上述三种学说，各学者从不同角度对于生态环境损害赔偿诉讼的性质作出简析，具有一定的合理性，但也都存在局限性。对于国益诉讼说而言，提起该诉目的是为了维护人类生存的共同利益，而此种利益关系并不等同于我们常说的国家层面的利益。对于私益诉讼说而言，简而言之，环境民事公益诉讼的目标就是为了救济与其环境利益有关的个体人身权和社会财产权。而生态环境损害赔偿诉讼维护的大多数人的利益，且保护的是环境公共利益，两诉对目标群体权利的维护角度不同，故生态环境损害赔偿并不等同于环境私益诉讼。而且，政府行政机关没有将自身利益作为诉讼的出发点。对于公益诉讼而言，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）中规定了生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间的联系，从法律规定和法律的合理解释的角度来看，生态环境损害赔偿诉讼也不等同于环境民事公益诉讼[2]。综上，本文认为，生态环境损害赔偿诉讼应归纳为一种特殊的环境诉讼，生态环境损害赔偿诉讼具有明显的经济救济和社会公益性，也带有明显的公权性质。3.立法现状2015年我国出台《试点方案》，在中国吉林等省对于该诉讼制度进行了首次试点，2017年颁布《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），部分省与设区的市也颁行相关规范性文件，规定生态环境损害赔偿诉讼制度，2019年正式发布《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（以下简称《若干规定》），对于涉及环境损害从诉讼主体、客体与案件的适用范围、审判程序等方面做了详细的规定。现如今相关的法律法规也开始有针对性地逐步构建生态环境损害赔偿制度，譬如2020年4月经立法行政机关修订后的《固体废物污染环境防治法》中对于任何涉及固体废物污染环境、破坏生态的行为，均允许向有管辖权的法院对其所造成的因环境问题所导致的损失提起诉讼。此外，《民法典》第1234条至第1235条还明确授权各级国家机构及其他相关组织应当对涉嫌违反我们党和国家法律行政规定而导致自然资源和生态环境受到损害的侵权行为追究相应的环境恢复和补救责任。上述各项规定同时适用于环境民事公益诉讼及生态环境损害赔偿案件为在两类诉讼下追究环境侵权责任提供了明确统一的法律依据。（二）环境民事公益诉讼1.概念环境民事公益诉讼主要指由特定国家机关，社会组织和其他公民作为对环境的公共利益进行维护而所做出的诉讼[3]。2.性质环境民事公益诉讼属于公益诉讼。3.立法现状环境民事公益诉讼的制度主要内容是由《民事诉讼法》,《环境保护法》和其他其它有关的法律司法解释所明确规定的。《民事诉讼法》经过多次修改后,首次突破传统的涉诉主体应与个案有直接利害关系这一门槛的限制,此后,与其配套的司法解释和工作文件也对此类诉讼制度作出了具体规定。三、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼异同比较自2018年以来，环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼已全面实施，在某种程度上，它们重叠，但是也存在一些差异。（一）生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的联系发生重大生态损害事故案件后,赔偿的权利人经过实地调查发现对其生态环境造成了损害的,应当先与赔偿权利人磋商。磋商不成的,赔偿权利人和其他有关部门应当依法向责任人提起环境民事公益诉讼,要求责任人及时修复生态环境并应当承担赔偿责任。如果造成的环境损害赔偿范围不属于《改革方案》中涉及到生态环境损害的赔偿申请范围生态环境损害赔偿诉讼的适用范围是“发生较大及以上突发环境事件”、“在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件”、“发生其他严重影响生态环境后果”三种情形,就不得再提起有效的生态环境损害赔偿诉讼。在这种情况下,根据《民事诉讼法》生态环境损害赔偿诉讼的适用范围是“发生较大及以上突发环境事件”、“在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件”、“发生其他严重影响生态环境后果”三种情形《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。（二）生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的区别1.制度内容（1）提起诉讼的原告主体不同生态环境损害赔偿诉讼,赔偿权利人主要包括各级政府以及其他相关的部门、机构以及公民，或自然资源保护所有权的相关部门机构[2]。而在目前我国环境民事公益性的诉讼中,原告包括了一切符合规定的各类社会团体以及地方检察部门。（2）适用范围不同生态环境损害赔偿诉讼仅适用于环境被高度侵害，达到特定级别的环保责任事件、发生在特定环境保护区域的破坏生态事件或其他造成严重后果的情形。环境民事公益案件的适用范围是已经造成损害了社会主体的公共利益或者其他具有相应严重损害了社会主体公共利益的重大风险，影响了环境、毁灭了生态等危害社会主体利益或者其他具有相应严重损害了社会主体公益风险的案件。环境民事公益诉讼将预防性诉讼也纳入了受案范围,这类案件在司法实践中也已有先例可循。（3）程序启动的条件不同生态环境损害赔偿诉讼特地设计了磋商前置的程序，磋商不成的，赔偿权利人方可依法向有管辖权的人民法院起诉维权[2]。环境民事公益诉讼，起诉主体为相关机构及社会组织或团体的，法律和司法解释对提起诉讼程序没有特别限制；起诉主体为检察机关的，检察机关起诉前必须依法公告。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条规定：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。（4）归责条件不同对生态环境损害的赔偿诉讼要求被告存在违反法律法规，污染环境，破坏生态，可以判定被告承担民事责任。环境民事公益诉讼制度适用无过错责任原则。2.诉讼程序在生态环境损害赔偿诉讼中，《若干规定》将磋商制度明确地界定为诉前程序。而环境民事公益诉讼程序沿袭了传统的民事诉讼程序，起诉主体为相关机构及社会组织或团体的可直接提起诉讼。但是，人民检察院提起诉讼时，应当先经过30日的公告期。[2]（三）两诉的衔接途径1.诉讼顺位的衔接解决这两诉诉讼冲突纠纷问题的一个关键条件是需要明确两诉的诉讼顺位。在《若干规定》中，允许两诉均可起诉，未规定起诉顺序，但在审判阶段中止了环境民事诉讼。2.责任承担方式的衔接生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼中污染者责任承担赔偿责任的范围基本重合，倘若两个程序分别进行，则会导致污染者重复承担赔偿责任，责任与过错并不对等，对污染者并不公平。《改革方案》中所创设的“磋商赔偿制度”已经能够给公益性诉讼与生态环境损害赔偿之间的责任承担相互衔接问题提供有效的切入点。《改革方案》中明确提到，环境污染造成损害的情况发生后，赔偿权利人双方都应当主动与其他赔偿义务人共同进行磋商，磋商达成协议后，对于该协议，可向法院申请司法确认。环境民事公益诉讼判决在磋商协议形成前的：当环境民事公益诉讼已经判决，污染责任人在诉讼中已经承担了相应的赔偿责任，污染责任人在与生态环境损害赔偿权利人磋商时，可以请求进行相应扣减或免除其在生态损害赔偿中的赔偿责任。环境民事公益诉讼判决在磋商协议形成后的：当污染问题负责人和其他生态环境受到损害时，双方已就磋商或赔偿达成协议，污染责任人可以提交法院该协议作为扣减或免除公益诉讼中的赔偿责任的证据。3.生态环境修复与损害赔偿执行监督的衔接公益诉讼中，原告与案件并无直接利害关系，对于污染者责任无直接受领者，难以对污染者环境修复责任进行监督和验收。根据《改革方案》，生态环境损害赔偿的责任人有责任监督和公开实施生态环境恢复和损害赔偿《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十二条规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。”因此,在我国两诉发生冲突时,省、市人民政府等法定损害赔偿权利人的介入将更有力地促进和推动一些负有环境修复和监督管理职责的行政机关或者组织对于生态修复和环境损害赔偿执行情况的监督、验收和公开。四、我国生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接困境（一）我国生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接现状1.立法现状2015年11月出台的《试点方案》并没有对两类诉讼如何衔接进行规定，2017年的《改革方案》也未立即对两类诉讼制度如何具体衔接生给予答复，而是将此项工作交由最高法会同有关部门，以指导意见的形式加以规范。于是《改革方案》公布后，各地实施过程中的的指导意见或审理指南对两类诉讼衔接有零星的规制。2019年6月5日，最高人民法院出台《若干规定》，明确了两诉的审理和衔接原则，具体为三个原则：合并审理，生态环境损害赔偿诉讼优先原则和补充原则。[4]2.司法现状（1）合并审理重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿诉讼案。最高人民法院于2019年6月5日上午10：00在最高人民法院全媒体新闻发布厅召开生态环境损害赔偿诉讼司法解释及典型案例举行发布会，该案为生态环境损害赔偿制度改革典型案例。最高人民法院于2019年6月5日上午10：00在最高人民法院全媒体新闻发布厅召开生态环境损害赔偿诉讼司法解释及典型案例举行发布会，该案为生态环境损害赔偿制度改革典型案例。合并审理虽然在一定程度上节约了司法资源，避免了重复审理。但是，两诉合并审理也存在很多问题：第一，《若干规定》中明确了生态环境损害赔偿诉讼有前置磋商程序，而一味的把两诉合并审理就将两诉的性质视为相同，在程序上进行了合并审理，这就使得生态环境损害赔偿制度的设置没有了必要性；第二，模糊两诉的诉讼性质，对于两种类型不同的诉讼合并审理，相关学者仅仅以《环境公益诉讼司法解释》第十条为依据，认为两诉可以合并审理，但合并审理仅仅适用于同一类型的诉讼，因此，将两诉合并审理于法无据。[5]（2）生态环境损害赔偿诉讼优先审理山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿案同上页②同上页②相较于上文中提到的两诉合并审理，本文认为该案例中的分别审理更适合于如今两诉还没有明确的起诉顺位时两诉的审理方式，并有利于更好的恢复并保护环境利益。但是也有一定的不足之处：第一，因两诉的证据准备及举证质证不同时，会造成两诉在计算损失时的不统一，那么原先判决的效力该如何认定为最大问题；第二，当环境民事公益诉讼已进入审理阶段，此时赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼，该案是否要将环境民事公益诉讼的中止审理，待生态环境损害赔偿诉讼审结后，再就同一案件进行从头审理。因此，并不能一味的依据《若干规定》，该规定不能从实质上解决两诉的衔接顺位问题[4]。（二）我国生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接的困境及产生原因1.相关立法空白近年来，我国各种生态环境损害现象层出不穷，因此各地方相继出台了有关生态环境建设的各种相关制度。但是，新制度与旧制度的衔接就成了在此次改革过程中的一大难题，并且相关政策的制定远远领先于法律法规的出台，导致理论与实践无法紧密相联系。有关生态环境损害赔偿制度的相关规定仅存在于政策性文件以及部分省市专门制定的规范性文件，而环境民事公益诉讼存在于分散的单行立法与各司法解释之中，立法体系略显空白，两者制度割离缺乏衔接规则导致两者在司法实践中国能否顺利实施并衔接。2.诉讼适用范围混乱从理论上来讲，自然资源和环境是两个不可互换的概念，它们之间既存在着重叠又可能存在着排斥。由于这种语义所固有的抽象性，模糊性在实践中得到了应用。如今，随着各地环境改革的实施和方案逐步展开，各地区的补偿范围也不尽相同，将有关环境污染行为纳入补偿范围的尝试也越来越多。这样一来,以自然资源国家所有权理论为基础的损害赔偿咨询和诉讼制度将会受到动摇，赔偿制度的合法性将受到法律的质疑。另外，界限的不清也会直接导致两诉之间的分工失衡,影响到了环境公益诉讼的正常运行。毕竟，一些案件在法律上是否构成了损害赔偿权利者的责任仍然无法完全认定。界限模糊不清的现象也容易使得两诉之间产生较大的摩擦与冲突。[6]3.诉讼顺位混乱虽然《若干规定》中明确了两类案件在审判阶段生态环境损害赔偿诉讼先行，与此同时，也明确了对于同一生态环境破坏行为，原则上除有确凿证据证明前案未发现损害外，环境民事公益诉讼只能提起一次，避免了相关民事主体承担重复责任，但《若干规定》第十六条允许两种案件同时起诉，模糊了诉讼秩序的界限，未能解决在司法实践中两诉的衔接适用问题。五、国外对于生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼衔接的借鉴（一）完善核心立法对于上文中提到两诉的衔接困境中，我国现阶段对于生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼在衔接领域存在着立法空白，诉讼顺位混乱，但是美国、欧盟和俄罗斯着三个主体在生态环境损害赔偿立法方面却十分完备。美国在美国，生态环境损害被称为“自然资源损害”，其定义明确于《石油污染法》之中，对陆地、渔类、野生动物、生态区、空气、水、地下水或其他资源之损害、破坏、丧失或者丧失使用价值。20世纪70年代开始，美国相继制定了《清洁水法》、《综合环境应对、赔偿和责任法》、《石油污染法》，《清洁水法》主要针对水体问题进行救济，《综合环境应对、赔偿和责任法》则基本囊括各类自然资源的污染与破坏救济。《石油污染法》主要针对漏油事故污染，三部法律基本构成了较为完备的自然资源损害赔偿法律体系。虽是判例法国家，但其通过制定《清洁水法》、《综合环境应对、赔偿和责任法》以及《石油污染法》三大法律确定了美国自然资源损害赔偿制度的主体，对于不同领域制定不同的法律予以规制[7]；欧盟欧盟前身欧共体在1972年巴黎峰会上第一次将环境保护列入发展计划，在上世纪90年代为加强自身内部的公法监管，欧共体制定了《水框架指令》，其后欧共体出台了《环境民事责任白皮书》，该文件确定了“污染者付费原则”，为积极响应该原则，欧盟颁布了《关于预防和补救生态损害的环境责任指令》，由此形成了欧盟层面的生态环境损害赔偿法律体系。作为一个集合，其通过指令的方式要求各国改善国内法，从而促进欧盟内部的法律完善；俄罗斯俄罗斯在环境损害赔偿立法方面十分完备，从不同效力位阶法律加以规定，涵盖了《俄罗斯联邦宪法》，《俄罗斯联邦环境保护法》，《俄罗斯联邦生态鉴定法》、以及《关于评价和赔偿因事故造成的环境损害的暂行办法》等规范性法律文件，其在宪法中明确了公民的环境权并以义务履行为前提。通过宪法规定环境保护条款，并辅以单行法方式对于其他部分进行完善[在美国，生态环境损害被称为“自然资源损害”，其定义明确于《石油污染法》之中，对陆地、渔类、野生动物、生态区、空气、水、地下水或其他资源之损害、破坏、丧失或者丧失使用价值。20世纪70年代开始，美国相继制定了《清洁水法》、《综合环境应对、赔偿和责任法》、《石油污染法》，《清洁水法》主要针对水体问题进行救济，《综合环境应对、赔偿和责任法》则基本囊括各类自然资源的污染与破坏救济。《石油污染法》主要针对漏油事故污染，三部法律基本构成了较为完备的自然资源损害赔偿法律体系。欧盟前身欧共体在1972年巴黎峰会上第一次将环境保护列入发展计划，在上世纪90年代为加强自身内部的公法监管，欧共体制定了《水框架指令》，其后欧共体出台了《环境民事责任白皮书》，该文件确定了“污染者付费原则”，为积极响应该原则，欧盟颁布了《关于预防和补救生态损害的环境责任指令》，由此形成了欧盟层面的生态环境损害赔偿法律体系。俄罗斯在环境损害赔偿立法方面十分完备，从不同效力位阶法律加以规定，涵盖了《俄罗斯联邦宪法》，《俄罗斯联邦环境保护法》，《俄罗斯联邦生态鉴定法》、以及《关于评价和赔偿因事故造成的环境损害的暂行办法》等规范性法律文件，其在宪法中明确了公民的环境权并以义务履行为前提。（二）细化衔接制度我国对于自然资源以及其他生态环境的救济损害，现如今主要有有生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼两种途径，但两诉之间在制度功能和适用范围上存在重合，故应细化两诉的衔接制度。对于此问题，美国美国法律规定对于自然资源损害赔偿案件，只能由托管人进行诉讼，排除了公民个人提起诉讼，但存在例外即允许公民诉讼，美国的公民诉讼即美国的环境公益诉讼制度，除政府组织外，公民个人或者群体亦可提起环境公益诉讼，只是有极大限制，仅限于托管人怠于履行应仅的起诉义务及自然资源环境监督管理义务时提出。对于自然资源损害赔偿诉讼采用了托管制度，对于自然资源损害赔偿案件只能由托管人进行诉讼，便于环境的修复，但是托管人怠于履行应尽的义务时，公民或其他团体方可提起诉讼；[7]欧盟对于生态环境损害赔偿制度，对于赔偿权利人的设置呈现双重赔偿权利人原则双重赔偿权利人制度：第一层赔偿权利人为国家，通过公共信托理论，国家代表公民提起环境损害赔偿诉讼，当政府怠于履行其相应的职责时，由环境团体或公民提起相应的诉讼。同时欧盟层面上环境团体可以针对政府的环境行政行为或者不作为进行诉讼，但诉讼之前应向环境行政行为机关申请复议，复议不服或期间内未回复，可提起诉讼。，将公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼放置于不同诉讼中；而俄罗斯则是将生态环境损害赔偿诉讼的适格主体均放于同一层次，通过检察机关的兜底实现俄罗斯多元化损害赔偿权利人与检察长起诉格局：包括联邦国家机关、联邦中各主体中国家机关、地方自治机关、公民、环境保护公益组织以及非商业团体，均可提起环境损害赔偿诉讼。同时《俄罗斯联邦民事诉讼法典》在第四十五条规定了检察长参加案件制度，在上述适格主体不能或有正当理由不能够亲自起诉时，由检察长起诉。。对于我国《若干规定》中所述，两诉同时受理后中止环境民事公益诉讼的审理的方法实属不妥，故应细化衔接，突出生态环境损害赔偿之诉的优先地位，实现两诉的妥善衔接。美国法律规定对于自然资源损害赔偿案件，只能由托管人进行诉讼，排除了公民个人提起诉讼，但存在例外即允许公民诉讼，美国的公民诉讼即美国的环境公益诉讼制度，除政府组织外，公民个人或者群体亦可提起环境公益诉讼，只是有极大限制，仅限于托管人怠于履行应仅的起诉义务及自然资源环境监督管理义务时提出。双重赔偿权利人制度：第一层赔偿权利人为国家，通过公共信托理论，国家代表公民提起环境损害赔偿诉讼，当政府怠于履行其相应的职责时，由环境团体或公民提起相应的诉讼。同时欧盟层面上环境团体可以针对政府的环境行政行为或者不作为进行诉讼，但诉讼之前应向环境行政行为机关申请复议，复议不服或期间内未回复，可提起诉讼。俄罗斯多元化损害赔偿权利人与检察长起诉格局：包括联邦国家机关、联邦中各主体中国家机关、地方自治机关、公民、环境保护公益组织以及非商业团体，均可提起环境损害赔偿诉讼。同时《俄罗斯联邦民事诉讼法典》在第四十五条规定了检察长参加案件制度，在上述适格主体不能或有正当理由不能够亲自起诉时，由检察长起诉。（三）完善检察机关的督促功能与协调功能美国在此方面通过诉前程序督促行政机关实现其求偿和管理职责，从而不必非通过司法救济途径实现其保护环境的目的，有效解决了两诉的诉讼顺位问题；[7]欧盟的团体诉讼进一步设置了复议前置条件；俄罗斯的检察机关作为最后保障起诉的设置，对于我国检察机关可提起不同类型环境公益诉讼提供思路，另一方面也督促各级政府要履行提起生态环境损害赔偿之诉的责任。[4]六、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接困境解决途径（一）完善相关立法正如上文中所述，两诉的衔接制度仅存在于《若干规定》中，存在严重的立法空白。通过修改或颁布有关生态环境损害赔偿制度法律，明确前置程序磋商制度的定义，性质，适用范围和适用过程；如上所述，学术界关于生态环境损害赔偿诉讼在诉讼性质上存在分歧，因此，应通过相关立法，对生态环境损害赔偿诉讼的性质加以界定，并明确其适用范围。但是，现行法律对适用范围的规定过于模糊，导致两种诉讼在实践中的适用范围混乱。因此，有必要通过生态环境损害赔偿诉讼立法，明确与环境民事公益诉讼的关系和联系机制。[4]（二）生态环境损害赔偿诉讼先行《若干规定》第十七条《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》第十七条规定：人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。规定了生态环境损害赔偿诉讼先行制度，由于生态环境损害赔偿诉讼中的原告是行政主管部门，在诉讼中具有较强的取证能力,而且还具有较强的专业性和组织生态环境资源恢复的能力,因此《若干规定》中明确指出生态环境损害赔偿诉讼应当先行审理[8]。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》第十七条规定：人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。但是，《若干规定》并未明确磋商程序是否也应优先于环境民事公益诉讼。本文认为，磋商程序的设置，是为了提高纠纷解决效率，及时修复生态环境。如果在磋商过程中仍允许社会团体或者人民检察院提起环境民事公益诉讼并进行实体审理，赔偿义务人参与磋商的积极性可能会降低，因为它仍然面临着对同一损害承担重复责任的可能性；同时，由于平行公益诉讼程序的存在，负责磋商的政府机构可能会很快结束磋商，提起生态环境损害赔偿诉讼，不利于磋商程序制度功能的实现，故环境民事公益诉讼也应该让磋商程序先行[9]。但在此期间，政府或相关环保组织可以参与到磋商程序中，若达成磋商协议则视为生态环境损害赔偿磋商救济程序已经完成，此时发现又有新的损害事实的环保公益组织则可另行起诉；若磋商失败，则可由政府直接提起生态环境损害赔偿诉讼，当政府怠于行使其权利时，环保公益组织可提起诉讼，立案审理。检察机关在政府且其他环保公益性的组织不起诉的情况下,则认为可以向法院提起有利于环境和社会的环境民事公益性诉讼。一些地方性法规出台了生态环境损害赔偿协商的具体实施细则。通过建立相关主体参与协商的渠道和机制，努力协调人民政府、法院、检察院、社会团体等不同主体参与协商。此外，协商的时间、地点应当事先向社会公布，符合环境保护法规定的社会团体可以申请列席协商会议。这些措施有利于环保力量从不同方面发挥协同效应，减轻赔偿义务人的诉讼负担，同时提高参与协商的积极性，更有效地实现生态恢复和环境保护的目的。我们也期待尽快在法律法规或司法解释层面明确协商程序与环境民事公益诉讼的衔接，确保司法实践的统一与稳定。（三）诉讼请求覆盖原则《若干规定》第十八条《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》第十八条规定：生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的国家规定的机关或者法律规定的组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予受理。规定了诉讼请求覆盖原则，同时根据《若干规定》所确定的举证责任分配原则，原告应当负有举证责任对超出原本生效判决范围的新的损害进行证明。[《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》第十八条规定：生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的国家规定的机关或者法律规定的组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予受理。为保护现阶段环境公共利益，考虑到环境污染和生态破坏造成损害的长期性和广域性特点，对生态环境造成的损害可能难以保证能在一次诉讼中得到充分的救济，因此《若干规定》允许在前一诉讼作出生效裁判后，另一诉讼的合格原告根据新发现的损害提起另一诉讼。现行的法律法规和司法解释没有对所谓“未发现的损害”给出明确的定义和标准。从司法实践来看，最高院对于这一问题的认定倾向于采取比较宽松的态度，认为法院对同一污染行为认定的生态修复费用不足以弥补损害的，即可以另行主张。同时，目前也存在一些不同的观点，认为虽然生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的原告主体不同，但事实上所代表的诉讼利益都是环境公共利益，应当遵循民事诉讼“一事不再理”的基本原则，维护民事诉讼判决的既判力和司法制度稳定性，除非原告提出新的诉讼请求，否则不应当受理。此外，值得注意的是，《若干规定》仅对经过法院审理作出判决的案件确定了诉讼请求覆盖原则，但对于经磋商达成的赔偿协