《论我国环境保护法的公众参与制度》9300字（论文）

论我国环境保护法的公众参与制度【摘要】随着中国经济和产业的持续发展，环境问题逐渐暴露出来，公众参与环境保护对我国环境保护制度的完善也越来越重要。我国关于环境保护的公众参与的问题不断得到改善，但是在相关法律规定和实践中仍然存在一些缺陷，例如我国普遍存在社会公众对环境保护的主动性认识不强、公众参与环境保护的主体广泛化、救济机制不健全、在实践中公众参与环境保护权利趋于形式化等问题。这些问题使得我国环境保护中公众参与权利并不能完全实现其作用，并不能真正的实现参与民主、公正。因此，需要通过制定不同主体，区分不同性质的主体，根据不同类型的主体适用不同的激励政策，以此鼓励公众积极、主动的参与环境决策。不断地完善公民的信息知情权、参与决策的权力、救济权，从而使我国环境保护中的公众参与的问题逐步得到完善和解决。【关键词】公众参与环境保护制度创新对策目录引言 1一、环境保护法中公众参与的基本理论 1（一）公众参与的一般概念 1（二）公众的分类与特征 11.公民 22.环境保护社会组织 23.具有环保知识的专家学者 24.宣传环境保护的新闻媒体 2（三）公众参与制度的法律依据 2二、环境保护法中公众参与制度的适用现状 2（一）公众参与主体范围模糊 2（二）公众参与事项内容有限 3（三）公众参与缺乏程序保障 3（四）公众参与制度适用的效果分析 41.公众知情权存在不足 42.公众的参与决策权流于形式 43.公众的环境救济权存在不足 4三、环境保护法中公众参与的法律问题完善 5（一）明确划分公众的类型 5（二）扩大公众参与事项内容 5（三）完善以程序为重心的立法工作 6（四）完善环境保护公众参与权利 61.完善公众环境知情权 62.提升公众参与决策权 73.完善公众的救济权 7结论 7附录 8参考文献 9引言目前，很多环境利用主体片面追求经济效益、罔顾自然环境与生态保护的不良现象时有发生，导致出现了笼罩140万平方公里严重持续雾霾污染天气、超标限量排放工业废弃物和垃圾排放废水、对土壤地下水的大面积环境污染等严重的次生环境问题，一再地挑战环境容量的承载力以及社会的环境安全底线。让社会公众积极地参与到生态文明建设中，投身于保护环境的各种活动中，对于改善和遏制各类不良的环境开发利用行为是必不可少的环节。我国对于环境保护所建立的社会公共参与机制相对缺乏，目前仍然处于初级起步，虽然通过环境保护法律法规的修订，反映出各级人民政府在积极激发广大国民对环境权益参与的意愿和立场，并且在系统性方面以及实践成效两个方面都做出了许多努力，然而，在公众参与制度执行的很多环节中仍然存在着难题。公众参与制度体系的健全和完善是非常关键的。一方面，公众参与的制度能够保护社会和公民的正当、合法的环境权利和经济利益，公众的参与也能够有效地监督政府的行政行为和企业对环境产生影响的生产经营活动，同时能够有助于政府制定出切实符合民意的环保决策，并且有利于提高公民的环保意识，减少对环境的破坏。另一方面，具有社会与经济双重的重要性，在实现中国绿色可持续发展战略目标的重大基础上，合理开发和利用自然资源的同时，对环境保护的公共参与制度的研究，在理论上有效地填补了法律制度的不足以及有效促进相关法制的发展和改善。一、环境保护法中公众参与的基本理论（一）公众参与的一般概念我国《环境保护法》第5条规定了公众参与的原则及相关制度措施。在我国对于公众参与原则，许多学者对此的看法并不一致。有人将这个原则概括为“环境保护的民主原则”，也有人称这个原则为“依靠群众保护环境的原则”，虽然在说法上这两个并不一致，但是他们在内涵上意思是一致的。总的来说，公众参与就是指国家支持、鼓励、引导社会公众主动参与到相关的环境管理事务、环境政策的制定中，并承担法律上的权利与义务。（二）公众的分类与特征《环境保护法》中规定的“信息公开和公众参与”章节完善了我国公众参与制度，并弥补了环境保护中公众参与的立法缺陷。同时明确了公众依法享有获取环境信息权以及参与和监督环境保护的权利。虽然该法条将公众参与制度的主体体现了出来，但是在该法条中并没有对“公众”的具体概念及具体范围做出明确的规定，这对于法律制定和实施有一定的影响。所以我国学者对于“公众”如何界定，有不同的看法。1.公民公民是十分重要的参与主体，享有环境权益并同时具有保护环境、积极主动的参与到环境保护事务中的义务。在环境保护领域，公民可以是具有参与环境保护政策决策权利的个体；也可以是消费环境资源，选择绿色消费的市场消费主体，还可以是监督政府、企业环境行为的主体；同时也可以是践行绿色发展观的市民，为社会积极宣传保护环境，节约资源的观念。2.环境保护社会组织随着当今社会的快速进步，与环境保护相关的社会组织也迅速发展起来，已经发展成为政府和企业以外的另一力量。如今，我国的环保社会组织已经存在40余年，成为了推动中国环保事业以及世界环保事业的重要力量，其主要通过组织志愿者开展环保活动、宣传环保观念、开展社会监督、参与环境决策等参与到环境治理及生态文明建设中。对我国环保目的的最终实现起着重要推动作用。3.具有环保知识的专家学者环境保护领域中，具有环保知识的专家学者对于环境问题会比普通民众有着更深层次的看法和更深入的研究，可以推动我国环境保护事业的发展以及有利于环境保护事业中创新驱动发展。专家学者提出的问题往往可以引发公众的深入思考，应该深入研究其提出的意见和建议，发挥优势，更好的发挥积极作用。4.宣传环境保护的新闻媒体 随着互联网的发展，人们迎来了“信息时代”。新闻媒体对社会的影响越来越大，它能够积极的引导舆论，为价值观的设定树立标杆；它能够检举不当行为，发挥社会监督的作用。与此同时，社会舆论作为外部监督，发挥着越来越大的作用。（三）公众参与制度的法律依据二十世纪六七十年代以来,“参与式民主”这一理论开始在西方国家迅速兴起,它从很大程度上对当时代议制民主的缺陷进行了一定的修补。随后,“参与式治理”理论作为一种参与式民主理论应用于政治和社会生活领域中的一种重要实践,逐渐被很多国家采用,也引起了学者浓厚的研究兴趣.参与型治理是一种指在多种形态中吸纳一般公民积极参加到公共事务的决策活动过程中作为其主要组成部分、以增强基层政府决策的合法性、以及政策实施的有效性等为直接目标而制定的一种重要治理方案。为了引导保护社会公众积极参与环境治理,我国出台了一系列法律法规,随着参与式治理的思路的引入以及公众对于环境参与利益的追求，我国出台了一系列法律以规定公民参与环境保护的权利和义务。2015年实施的《环境保护法》、《环境保护公众参与办法》以及2019年实施的《环境影响评价公众参与办法》等一系列法律规章，对环境保护中公众参与问题进行了具体规定，促进公众参与问题进一步得到完善。二、环境保护法中公众参与制度的适用现状（一）公众参与主体范围模糊对于公众参与制度下的参与主体“公众”的概念，现有相关的法律、政策等都未进行明确的限定与规范，使得“公众”的概念抽象而模糊，公众类型的界限与划分标准不清，在适用过程中存在一定的局限定。如：2018年的《环境影响评价法》的第5、11条均将“公众”与“有关单位、专家”进行并列表述，但是对具体的公众范围并没有做出明确的表示。2018年生态环境部颁发的《环境影响评价公众参与办法》第5条中将“公众”明确为“环境影响评价范围内的公民、法人和其他组织”，对于环境影响评价范围外的公众意见，则是鼓励建设单位听取；第15条明确了“公众代表”的选择要素为地域、职业、受教育水平、受建设项目环境影响程度等因素。在以上的描述，容易使其限于最直接的利害关系范围，忽视了没有直接利害关系的群体，随着环境问题的区域影响性扩大，不应对公众类的型进行区分对待，只考虑直接利害关系人作为公众范围。同时，如何区分“影响评价范围内”与“影响评价范围外”，也缺乏明确的划分标准，造成公众的法律主体地位不够明确。（二）公众参与事项内容有限在2014年的《环境保护法》第五章中第56、57、58条以及《环境保护公众参与办法》明确了公众参与的事项内容，包括参与制定政策法规、环境影响评价、环境监督与举报、环境公益诉讼以及开展宣传教育。对于公众参与制定政策法规方面[1]，《立法法》第5条做出了“保障人民通过多种途径参与立法活动”的原则性规定，地方立法机构以听证会、座谈会等形式听取公众建议。对于公众参与环境影响评价，相关法律法规规定了公众可通过论证会、听证会等形式参与到专项规划、建设项目的环境影响报告书编制过程中，对于其它可参与事项未作明确规定。对于公众参与环境监督与举报，在相关法律法规中明确规定了公众可自觉监督与举报对环境进行污染和破坏生态行为，并通过建立奖励制度以鼓励相关公众参与，但在相关法律法规中并没有明确规定对举报者实施奖励的环境违法行为类型及奖励标准。对于公众参与环境公益诉讼，最高人民法院法释[2020]20号明确了《环境保护法》中社会组织的范围及公益诉讼的具体规定，这在一定程度上使公众参与环境公益诉讼的门槛得到了提高。相关法律法规对于环境监察执法、环境损害赔偿磋商[2]等环境保护重要环节的公众参与制度则没有明确规定。如果想要提升执法的有效性和公正性，可以使公众参与到环境监察执法中，能够。公众参与环境损害赔偿磋商，特别是发挥环境保护社会组织在环境损害赔偿磋商中的作用、赋予其相关权利，发挥其自身优势，能够有力推进磋商工作顺利开展。（三）公众参与缺乏程序保障公众参与作为一项基本的法律制度，是政府与社会公众在参与环境事务的权力配置，是公民个人以及社会组织对公权力制约的措施，这种措施应当通过规范化和程序化才能实现。公众参与环境保护必须有程序的保障，没有程序保障，公民参与环境保护事务就会流于形式[11]。目前我国公众参与出现的一些盲目参与、参与无效、参与形式化、表演化等现象正是由于缺乏程序保障导致。（四）公众参与制度适用的效果分析1.公众的参与决策权形式化对于公众参与环境决策流于形式，本文用一个典型的例子论证：厦门PX事件。厦门PX项目实行异地迁建，起初该项目没有征求公众的意见，导致许多居民多次自发上街“散步”，对社会的治安造成了极大的影响，造成厦门市政府和市民一度处于对峙状态[6]。但后期厦门政府审时度势，广泛听取市民的建议，以及与民意互动。不久，PX项目逐步实现了民意决策，该事件也可以说是对中国一个重大工程项目进行民主决策的里程碑性事件。该事件中我们也发现了一些公众对决策权利存在着一定的问题：虽然环境保护对于公众的参与和决策重要性不言而喻，但是由于在我国目前现有的立法框架下并没有具体可操作性的程序，使得社会公众对于决策权利的参与流于形式，很难确保社会公众对于决策权利的真正实现。2.公众知情权弱化知情权是指公众从公开渠道获知环境信息的权利。[3]对于我国环境保护方面公众知情权不足，本文从一个例子进行论证：2014年4月10日22时，在对兰州市威立雅水务集团公司进行实际检测中，相关部门检测到该公司出厂水中的二甲基苯的检测浓度为170微克每升，11日2时实际检测值已经基本达到了200微克每升，该检测浓度的实际检测值已经远远赶超了目前国家标准的下限值10微克每升[5]。该次抢水事件的事情发生后，兰州各大型超市就已经聚集了大批前来抢水的中小商户，矿泉水的市场销售价格瞬间翻倍，即使如此，超市门口也是陆续排起了大长队。与此同时，兰州部分地区出现了因购买水出现的社会治安事件。网络的发达让人们使得谣言也迅速被广泛传播，人心惶惶，虽然几天后兰州市政府已经宣布自来水质量合格，但大家也还是一直怀着怀疑的心态在等上几天。2014年4月12日，经兰州市政府调查，兰州石化管道泄漏是导致此次水污染的“罪魁祸首”。兰州石化管道泄漏的原因是由于1987年和2003年两次爆炸事故。这次事故的发生可以明显看出公民的知情权不足造成的后果。由以上案例可以看出，在知情权方面存在以下问题：环境信息具有较强的专业性，普通公众难以看懂，更难以理解；信息公开具有滞后性，正规信息发布渠道的发布效率低。3.公众的环境救济权存在不足我国公众的救济权不足体现在环境信访投诉方面：我国《大气污染防治法》中规定了任何事业单位和组织或者个人均有权依法对侵犯和破坏水环境的违法行为实施检举，县级以上的政府及有关部门可以给与表扬和奖惩；环保部门对接到违法行为的举报后不查处时，应对相关的责任人员处分。虽然法条规定了公民的部分救济权，但是公民对有关部门处理不满意的情况，没有做出明确规定。我国对于公民的环境救济权还体现在环境公益诉讼领域，虽然我国对于公益诉讼领域有许多有益的探索，但是我国在推动环境公益诉讼制度中实践中还存在一些困难：该法条并没有将个人作为环境公益诉讼的原告主体，而只是单纯强调有关机关和组织列作为环境公益诉讼的原告主体，有很大的模糊和不明确性。很难在实践中达到环境公益诉讼的应有的效果。同时在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。我国正是因为我国的环境保护公众参与的权利救济不够完善，从而导致公众低估自己的环境参与决策的能力，认为参与或者起到的作用甚微。三、环境保护法中公众参与的法律问题完善（一）明确划分公众的类型我国公众参与主体范围较为模糊，相关法律没有明确表明公众界限。如：2018年的《环境影响评价法》的第5、11条均将“公众”与“有关单位、专家”进行并列表述，但是并未明确表明具体的公众范围。2018年生态环境部颁发的《环境影响评价公众参与办法》第5条中将“公众”明确为“环境影响评价范围内的公民、法人和其他组织”，但是对于环境影响评价范围外的公众意见，则是鼓励听取；第15条明确了“公众代表”的选择要素为地域、职业、受教育水平、受建设项目环境影响程度等因素。上述公众范围的描述，局限于直接的利害关系群体范围，而忽视了没有直接利害关系的群体，随着环境区域影响扩大，这种划分方式的弊端日益显露。同时，如何区分“影响评价范围内”与“影响评价范围外”，也缺乏明确的划分标准，造成公众的法律主体地位不够明确。对于公众划分不明确的问题应该认清利益相关者，对不同利害关系的公众进行区分对待。笔者根据不同的“利害程度”将公众分为：“有主要利益关系的公众”和“有一般性利益关系的公众”。“有主要利益关系的公众”是指行政活动中的直接影响社会主体利益的相关自然人和企业法人；“有一般性利益关系的公众”指的是行政行为不直接影响主体利益或者没有受到行政行为影响的自然人以及法人[7]。此划分改善了环境问题中“厚此薄彼”的问题，同时有利于公众法律主体地位的提高，对于公众这一概念也有了清晰的划分。（二）扩大公众参与事项内容对于公众参与事项内容存在局限性的问题，可以拓宽公众参与的渠道，从环境立法、环境行政、环境司法、环境监督四个方面进一步扩大公众参与事项内容。在参与环境立法方面，应当明确公众参与环境立法的法律依据，以公众提案制度、立法听证制度等健全公众参与环境立法的全环节，特别是要重视专家学者在环境立法方面发挥的重要作用。在参与环境行政方面，鼓励公众参与环境行政过程中，特别是明确公众参与环境监督与举报的细则与标准。在参与环境司法方面，完善公众参与环境损害赔偿磋商的制度建设。在参与环境监督方面，搭建公众提供监督执法线索的渠道及平台，建立信息反馈机制以增强参与度[4]，树立环境保护社会组织的带头作用，降低社会组织的成立难度和入门条件。（三）完善以程序为重心的立法工作对于以上现象以及问题，应该从以下几个方面进行程序设计，从而完善公众参与程序短板问题。从完善信息公开方面。完善信息公开制度包含明确细化政府环境信息的公开、企业环境信息的公开等有关环境信息公开的主体、内容、形式、救济、反馈等方面，建立一套相对完整的环境信息公开制度[12]。完善了环境保护中社会公众积极参与的相关规范性文件和操作技术指引等相应配套的法律和政策。畅通信息交流和沟通途径、强化应急救助措施，以维护社会公众知情权、参加决策的权利和监督力量。明确环境保护过程中公民群众参与活动的具体内涵和参与途径。对于一些公众自主参与的途径和方法，我们首先可以从国外借鉴一些成功经验，之后再结合当前中国的实际研究制订一套适合自身环境卫生和公众自主参与的指导。明确正当程序对政府环境决策中起到约束作用。体现在明确政府公开信息的义务、政府听取环境相对人意见的义务、政府作出环境决策说明理由的义务等几个方面。（四）完善环境保护公众参与权利1.完善公众环境知情权在环境信息公开方面。各级政府掌握着有关环境资源的大量信息，对环境信息的获取有着一定的优势，但和公众之间总是存在信息不对等的问题[8]。在对政府的信息披露方式中，包含了一个必须通过政府的主动公开与依申请的公开，政府不主动公开的范围内，信息就会与公众隔离，公众掌握的信息就会减少。在环境保护的领域内，政府信息公开有助于公众环境知情权的保障。建议从以下几个方面完善。第一，将《政府信息公开条例》上升至《政府信息公开法》，将法律效力层级提升，逐步完善立法工作。第二，创新环境信息公开途径。新修订的《政府信息公开条例》中第二十三条明确规定的政府信息公开的内容和途径主要包含了政府的网站、公报、新闻发布会以及各种报刊、广播等形式，笔者提出建议除了以上的方式外，还可以采用微博、微信公众号等其他新媒体形式进行公开。[9]新媒体就是要有这种一个传播速度快、成本低、覆盖面广、范围宽的方式，并且可以和社会公众之间进行及时的沟通与互动，及时的沟通更是利于地方政府和社会公众之间的沟通，及时对公众提出问题或建议进行回复，提高公众参与积极性，避免因交流不及时造成问题进一步扩大。第三，对环境信息公开标准进行明确并细化。2.提升公众参与决策权首先,扩大公众参与决策的范围。我国环境保护公众参与决策权不能仅仅局限于环境影响评价范围内,应当扩展到环境行政、环境立法以及环境司法中。其次是要增加实质内容。实质真正意义上的环保公众活动参与,不是通过几场丰富多彩的环保知识宣传教育、文艺演出或者鲤鱼放生等公益活动就能够完全展现的,虽然这些公众活动也很非常有必要。但它更多地需要政府通过确定重点服务领域、关键环节等来加以准确体现和加强保障。这主要包括有关环境法规和管理政策的研究制定、环境管理决策的形式产生、环境管理监督的实践过程、环境影响预估评价、环境知识宣传教育等重要研究领域。这些热点领域不但涉及是人民公众普遍关注度高、影响面广、与人民公众政治生产日常生活息息相关的各个方面,而且对加强环境资源保护和推进生态社会文明体系建设往往同样具有重要而深远的社会影响。推进社会环法规和环保政策法律制定的社会公众广泛参与将极大有助于对促使国家出台的社会环境保护政策更加准确科学合理；积极推进社会环境保护决策的社会公众积极参与,建立社会环境保护决策管理民意调查评议制度,健全决策专家论证和社会评议制度等将有利于不断提高社会环境保护决策管理民主化和决策科学化管理水平；积极推进社会环境执法监督的社会公众积极参与,建立社会环境生态保护执法检查员遴选制度和环境监督员遴选制度,有利于充分发挥社会群众监督员的力量,成为社会环境保护执法监督队伍的强大力量和有效扩充；积极推进社会环境影响预估评价的社会公众积极参与将很在较大程度上利于保障重大环保工程建设项目和重点规划建设项目的实施顺利进行,降低各类社会污染风险,减小各类环境污染群体性灾害事件突然发生的最大可能性,确保各个项目顺利实施推进和维护社会稳定和谐；积极推进社会环境知识宣传教育的社会公众积极参与,引导环保相关社会团体组织积极参与社会环境知识宣传教育和环保知识面的普及,有利于在我国全社会共同营造一种关心、支持、参与社会环境生态保护的社会文化氛围,树立一种尊重社会自然、顺应社会自然、保护自然的社会生态环境文明保护理念。3.完善公众的救济权公民权利的救济是公民权利受保护的最后一道屏障。当公民的权利收到侵害，应拿起法律的武器保护自己。目前我国法律对于公民的救济权方面存在不足。完善环境保护中公民的救济权从完善环境信访投诉和完善环境公益诉讼。首次，完善环境信访投诉应该扩大环境信访投诉渠道，利用电话，广播，电台，微博微信公众号等作为环境信访投诉渠道，使公民行使救济权变得更加方便、快捷、高效。另外公民举报，有关部门做出处理后公众仍不满意的，法律应对此应做出完善，使我国的环境信访系统更加完整。其次，完善环境公益诉讼，是指自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。新修订的《环保法》也提出，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在市级以上民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录的环保组织，可以提起公益诉讼。”完善公民救济的法律依据，提高公众的参与积极性，从而解决公民救济权不足的问题。结论随着现代生活水平的不断提高，社会公众势必越来越关注身边的生活环境。本研究结果说明，我国公众参与环境保护存在知情权、救济权不足，公众决策流于形式，公民参与的积极主动性不高等情况。对于本文提到关于环境保护中公众参与问题，相信只要我们坚持不懈的对该问题进行探究、思考，坚持在立法上不断完善，在实际运行中严格落实，我们的环境保护公众参与问题会得到有效的改善。附