《村镇工业集聚区升级改造工作指南》

ICS01.120

CCSA00

44

广东省地方标准

DB44/TXXXX—2022

村镇工业集聚区升级改造工作指南

Guideforupgradingandreconstructionofruralindustrialagglomerationareas

（送审稿）

在提交反馈意见时，请将您知道的相关专利连同支持性文件一并附上。

2022-XX-XX发布2022-XX-XX实施

广东省市场监督管理局  发布

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村镇工业集聚区升级改造工作指南

1范围

本文件规定了村镇工业集聚区升级改造工作指南的术语和定义、指导思想、基本原则、总体要求、

项目开展、改造模式和监督考核。

本文件适用于利用农村集体建设土地进行村镇工业集聚区升级改造（以下简称：“村改”）工作。私

人(企)产权用地可参考使用。

2规范性引用文件

下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，

仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本

文件。

GB/T4754国民经济行业分类

GB15618土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）

GB/T19231土地基本术语

GB/T21010土地利用现状分类

CJJ82园林绿化工程施工及验收规范

JGJ147建筑拆除工程安全技术规范

TD/T1306土地复垦质量控制标准

3术语和定义

GB/T19231界定的以及下列术语和定义适用于本文件。

村镇工业集聚区ruralindustrialagglomerationarea

面积在2公顷以上的成片村镇工业园区或工业用地连片区域。

地券landbonds

土地权利人将其建设用地按规定复垦为耕地等农用地后，因建设用地减少而形成的指标。

农村集体经济组织ruralcollectiveeconomicorganization

1

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原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的，包括经济联合总社、经济联合

社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等的合作经济组织。

工改工industrialtoindustrial

工业用地整治改造后仍作为工业用途的城市更新方式。

工改商industrialtocommercial

工业用地改变为商业用地的城市更新方式。

工改居industrialtoresidence

工业用地改变为住宅用地的城市更新方式。

全面改造totalmodification

以整体拆除后，重建、生态修复或土地复垦等方式进行的改造提升。

微改造micro-modification

在维持现状建设格局基本不变的前提下，以局部加拆建、功能改变、整饰修缮等方式进行，根据政

策要求完善用地及建筑手续，实现用地及建筑功能改变的改造提升。

工业用地“标准地”constructionlandwithregulatorystandards

根据不同行业分类，在供地条件中设定固定资产投资强度、容积率、亩均税收、就业贡献、研发经

费投入强度等控制指标，并结合区域评估结果和规划要求，在同一区域内按照统一的标准进行供应和监

管的国有工业用地。

4指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以提高存量土地资源配置效率为核心，以村镇工业

集聚区改造整治提升为着力点和突破口，积极践行新发展理念，实施乡村振兴战略，推动产业结构转型

升级，促进经济高质量发展。

5基本原则

政府引导、市场运作

2

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应加强政府在目标任务制定、政策体系构建、工作管理组织、资源协调配置等方面的统筹作用，充

分调动各级国有资本和社会资本，实施统一连片规划。处理好政府和市场的关系，激发企业家和市场的

强大活力，充分发挥市场动力和潜力，鼓励市场主体以多种形式参与村改工作。

一村一策、因地制宜

应突出工业园区自身的社会、经济、生态环境以及自然条件等特点，合理确定村镇工业集聚区改造

提升的目标和任务，结合当地实际采取“一村（园）一策”进行分类提升。

权益为重、利益平衡

应建立科学利益分配机制，制定搬迁补偿及补助办法，充分保障权益主体的合法权益。统筹生存利

益、经济利益、环境利益、社会利益等利益关系，建立以“工改工”为主，辅以“工改商”“工改居”、

复垦复绿等类型的利益平衡方式。

规划统筹、生态优先

应将村镇工业集聚区改造规划与国土空间规划相结合，构建区域产业空间、城市公共空间、生活休

闲空间“三位一体”发展蓝图。坚持“工改工”为主，优化村镇工业集聚区布局，高质量规划产城人文

融合的产业集聚区和生态集约现代主题产业园，为产业发展提供高质量的空间载体。

6总体要求

组织建设

6.1.1应成立村改专项工作机构，统筹落实全面工作。

6.1.2宜组织相关业务领域的企事业单位自愿组成社会团体，搭建信息资源平台，提供政策宣贯、项

目咨询、信息交流、关系协调、权益维护等服务。

制度保障

6.2.1应完善制度框架和政策体系，对于当地行政权限不能解决的问题，应积极合理地向上级行政部

门申请政策支持。

6.2.2应制定相关扶持政策，保障村改工作的顺利实施。扶持政策宜包括搬迁补偿政策、土地整备政

策、腾挪扶持政策、投资和融资政策、信贷政策、税收政策等政府补贴政策。

6.2.3应制定相关工作政策，包括但不限于以下内容：

a)园区建设管理制度；

b)历史遗留问题解决制度；

c)企业分类管理和综合执法制度；

d)土地归宗改造制度；

e)工业厂房分割转让制度；

f)“工改工”“工改商”“工改居”联动改造制度；

g)历史文物保护制度；

h)联审决策会议制度。

整体规划

6.3.1应开展村镇工业集聚区土地信息及企业情况调查，对村镇工业集聚区的产业用地集聚度、历史

3

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遗存评估、土壤评估、片区研究（策划）、租赁情况、土地合法性、环保达标度、经济效益性进行系统

分析，获取土地、房屋基础数据，建立村改数据库，构建村镇工业集聚区价值评估体系。

6.3.2应以国土空间总体规划为核心，编制村改专项规划，实现连片改造、空间集聚和产业集群发展。

6.3.3应坚持以“工改工”项目为主，严格控制“工改商”和“工改居”项目。

服务支撑

6.4.1审批服务

6.4.1.1应根据项目服务事项类型制定合理规范的审批服务流程，创新服务形式，提高效率，提升审

批质量，营造公平、透明、可预期的营商环境。

6.4.1.2应遵循合法、及时、真实、准确、公开和便民的原则，通过政府网站、触摸查询仪、窗口展

示、服务导询台现场咨询等方式对项目进行审批。

6.4.1.3应精简审批事项，减少村改项目审批环节，优化村改项目审批流程，建立效率更高的并联审

批机制。

6.4.1.4应采用自行网上申办和现场办理相结合的方式开展审批服务，优化建设项目审批流程，在确

保工程质量安全的前提下，可采用创新方式提高审批服务效率。

6.4.1.5审批部门应在承接相关审批事项权限后，按照统一要求设置综合窗口，做好窗口效能管理工

作，并及时录入审批信息，确保审批信息准确有效。

6.4.2其他服务

应建立健全金融、税务、评价评估、法律、规划、信用、代办等多种服务渠道，由具有资质的机构

提供相应的服务。

信息技术保障

应利用电子标签、大数据、人工智能等信息化技术，掌握企业分布、用地、产业、环境质量和安全

管理等情况，为开展相关工作提供技术保障。

7项目开展

工作流程

一般工作流程见附录A。

工作内容

7.2.1政策宣讲

7.2.1.1政策宣讲应贯穿于村改的各个环节中，内容应涉及所有相关的板块，如规划、改造模式、土

地征收、土地整理、完善用地手续、审批、政府扶持政策、纳税等，应从多方位展示村改政策体系的动

态。

7.2.1.2针对不同的宣讲对象，政策宣讲宜采取多种方式进行，如开设村改课堂、集中开会宣讲、上

门挨家挨户宣讲、网络平台展示、印发小册子、村务公告栏、公众号、微信群、短信及广播电视等。

7.2.1.3宣讲应做到用语礼貌、条理清晰、简洁易懂。宣讲资料宜简单精炼、通俗易懂，宜采用文字、

图片、视频互相穿插的方式进行展示。

7.2.2改造方案

4

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7.2.2.1编制前摸底调查

7.2.2.1.1改造方案编制前应深入改造项目实地调查，了解园区的详细情况，包括但不限于园区边界

与面积、地理环境、土地性质、土地权属、历史遗留问题、土地利用情况、土壤污染调查情况、企业规

模、产业集群情况、企业租赁方式及租期长短、村集体当前收益等。

7.2.2.1.2应详细了解政府、村民、园区企业和市场的意愿，并充分征求农村集体经济组织中村民的

意见。

7.2.2.1.3应引进具有资质的第三方评估机构，公开、公平、公正地评估征地拆迁补偿价格。评估前

应在村务公告栏、网络平台等公布需评估土地、厂房的租赁信息（包括但不限于租赁人、承租人、租赁

起止时间、租赁地址、租赁面积、租赁标准、租金缴纳情况等），接受全体村民和社会的监督。

7.2.2.2方案内容

改造方案应具体可行、内容完整。改造方案的内容包括以下部分：

a)改造地块基本情况，包括：总体情况、土地现状情况、标图入库情况、规划情况；

b)改造意愿及补偿安置情况，包括：改造意愿情况、补偿安置情况、开展社会稳定风险评估情况；

c)改造主体及拟改造计划；

d)需办理的规划及用地手续：包括需办理的规划手续、需办理的用地手续；

e)资金筹措；

f)开发时序；

g)实施监督。

7.2.2.3方案审批

应根据改造项目所在行政区域的规定，报县级以上人民政府审批。

7.2.2.4信息披露与公示

应将改造方案中涉及农村集体经济组织成员利益的重要内容和信息进行公示，公示时间不少于15

个自然日。

7.2.2.5方案表决

7.2.2.5.1改造方案中涉及农村集体资产处置的内容，应按农村集体经济组织的章程和法律法规、规

章、政策的要求进行表决。

7.2.2.5.2表决结果应报所属主管部门备案。

7.2.2.6方案实施和调整

7.2.2.6.1应在改造方案获得批准后再完善用地手续或实施其他改造。

7.2.2.6.2项目推进过程中如涉及改造方案批复文件延期、实施主体变更或对项目推进造成实质影响

的其他内容变化的，应向原审批机构申请变更。

7.2.3招商引资

7.2.3.1改造主体

7.2.3.1.1政府、原权利人及其他市场主体均可作为实施改造主体。

7.2.3.1.2国有企业、集体经济组织或其他公有经济成分占主导地位的原权利人选择市场改造主体，

应采用招标、挂牌等公开方式。法律法规和规章另有规定的，按其规定进行。

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7.2.3.2产业项目

7.2.3.2.1村镇工业集聚区招商工作应符合国家方针政策、法律法规及相关规定，园区引进的项目应

符合本地区最新产业政策和规划中明确的产业方向、准入要求、园区发展经济指标、建设强度等。

7.2.3.2.2产业项目应符合GB/T4754、市场准入负面清单和产业指导目录等规定，不属于其中限制

类、淘汰类、禁止类项目。

7.2.3.2.3宜建立产业项目招商联审会议制度，设置相关部门负责统筹、指导、权限内决策招商项目。

7.2.3.2.4招商部门应对入驻企业从严把关，做好尽职调查，与入驻企业签订协议约定产业方向、经

济指标及违约责任或退出机制，并为入驻企业建立档案。

7.2.3.2.5政府相关职能部门应按投资开发建设协议书的规定对入园项目产业方向、投资额、纳税额、

科技指标、建设进度及标准、环保、安全、节能等方面进行后续监管。

7.2.4土地整理

7.2.4.1调查评估

应对进行土地前期整理的项目地块进行调查评估，包括地块范围、面积、权属及用地手续办理情况、

地上建（构）筑物测量及拆迁补偿成本、土地租赁合同解除成本、本地块前期整理可能存在的难点分析

（包括但不限于管线等其他公共设施迁改、建筑控高、环境影响评价、交通影响评价等），估算土地前

期整理成本费用，形成评估报告。

7.2.4.2土地归宗和置换

可通过土地整合归宗和置换方式，实现土地成片连片开发、节约集约利用。

7.2.4.3补偿

应与涉及土地整理的农村集体经济组织、企业、村民或者其他权属人协商、听取意见，给予合理补

偿并妥善安置，支付土地征收补偿、厂房搬迁补偿和租约清退补偿等，补偿可采用物业补偿、货币补偿

或两者相结合的方式，充分保障原土地权属人和实际使用人的合法权益。

7.2.4.4地上物清拆与土地平整

地上物清拆按JGJ147的规定进行，按协议要求完成土地平整。

7.2.4.5土壤修复

经调查评估需要实施土壤污染风险管控、修复的土地，由相关责任主体负责组织实施修复。未经治

理修复或者治理修复不符合相关标准的，不应作为住宅、公共管理与公共服务用地。

7.2.4.6完善用地手续

7.2.4.6.1应依法依规完善建设用地手续。

7.2.4.6.2完善用地手续由申请人向土地所在镇或区（街道）自然资源管理机构提交材料，逐级上报

审批。

7.2.5土地供应

7.2.5.1村改用地供应，属于政府收购储备或挂账储备后再次供应的国有土地，应采用公开出让方式；

其他国有土地可采用协议出让方式，改造后符合划拨用地目录的，可以划拨方式供地；农村集体土地应

采用流转方式供地，鼓励农村集体经营性建设用地使用权入市交易。

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7.2.5.2工业用地宜采用工业用地“标准地”供地模式。

7.2.6开发利用

7.2.6.1工业园区建设与运营

7.2.6.1.1园区应依据总体定位、目标以及主导产业要求，确立景观格局、生态环境和分区特征，充

分体现产、城、人、文、景融合发展理念，强调环境、建筑、人的协同并存与有机整合。

7.2.6.1.2园区产业规划应符合所在地政府的国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划、主体功

能区规划以及产业布局规划；应与区域、流域生态资源和环境保护规划相衔接，并进行环境影响评价。

7.2.6.1.3宜确定园区建筑风貌整体定位，提出建筑风貌分区分类控制指引导则，并有效管理和实施。

7.2.6.1.4园区供电、供水、供气、道路、污水处理、垃圾处理、通信、消防等基础设施和公共配套

设施建设应符合相应国家标准要求，且与城市基础设施相衔接。

7.2.6.1.5园区内的厂房设计与建设应不低于相应国家标准要求。国有建设用地上已确权登记的厂房、

仓库等物业的国有建设用地使用权及房屋所有权可按相关规定进行分割和分割转让不动产登记。工业物

业产权可按面积、层等固定界限为基本单元分割为可独立使用且权属界线封闭的空间。

7.2.6.1.6应通过新建、改建、拆建等改造方式提高园区产业用地容积率。宜根据产业、行业不同，

规定产业用地容积率上、下限值，并进行考核验收。

7.2.6.1.7园区应为入驻企业提供必要的生活性服务配套设施。

7.2.6.1.8园区运营服务商应建设为主导产业服务的融资担保、技术创新、投资咨询、企业孵化、质

量检测、人才培养、营销策划、物流仓储、网络信息、综合配套等公共服务平台。

7.2.6.2复垦复绿

7.2.6.2.1对不属于产业发展保护区（线）、位于生态控制线内或不符合土地利用总体规划，需拆除

现状建（构）筑物进行复垦复绿的村镇工业集聚区用地，应进行复垦、复绿。

7.2.6.2.2复垦复绿应以保护、优化城市生态环境为主要目标，通过拆除现状建（构）筑物、棕地治

理等措施，恢复为农用地或城市绿地等，绿化美化空间环境。

7.2.6.2.3建设用地复垦后，形成的农用地应符合TD/T1306、GB/T21010和GB15618要求。

7.2.6.2.4公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地、其他绿地以及环城绿带等城市绿地的修建性

详细规划和工程设计，应当符合国家有关技术标准、规范和规划行政主管部门提出的设计条件要求，其

施工及验收应符合CJJ82要求。

7.2.6.2.5村改拆旧复垦项目或增减挂钩项目，可形成建设用地指标（地券、生态劵、物业劵等）。

地券等可按相关要求进行公开交易，以平衡不同改造方收益。

8改造模式

改造模式包括全面改造、微改造和混合改造。

按参与主体角色定位和作用的不同，常见的全面改造模式见附录B。

可根据实际情况选取合适的改造模式，也可创新采用其他改造模式。

9监督考核

应建立村改工作督查考核体系，明确镇（街）和相关职能部门的量化责任、目标和具体考核指标。

考核结果作为绩效考核、干部人事编制管理、预算安排、责任追究的依据。

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村改工作主要负责人不履行或不正确履行升级改造工作职责的，应依法依规予以问责，对履职不

力、工作滞后的镇（街）和部门进行约谈。

应建立健全容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是在改革创新中因客观原因未达到预期效果或

造成负面影响和损失（上级交办的追责事项除外），鼓励各级各部门在村改工作中敢于担当作为、勇于

改革创新。

应建立健全廉政风险防范机制，组织纪检、审计部门对村改工作全流程进行监管，对资金管理使

用情况进行专项审计。

应发挥各类媒体作用，对村改政策、项目和进度等进行宣传，加大对严重违法违规行为、重大问

题的曝光力度。鼓励社会和群众积极参与、督促和监督村改各项工作的开展。

8

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A

A

附录A

（资料性）

村改项目一般工作流程

村改项目一般工作流程见图A.1。

a

符合“三旧”条件的改造项目地块按“三旧”改造的规定进行标图建库、单元计划、单元规划等步骤。

图A.1村改项目一般工作流程图

9

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B

B

C

C

附录B

（资料性）

村改常见模式

表B.1村改常见模式

序号模式适宜情形模式简介模式优势模式劣势

1、由政府土地储备机构与土地权属人签订挂账收储协议（涉及1、政府主导改造，改造程序1、适用于工改工主导

集体用地的，需经农村集体经济组织表决同意）。简便，有利于项目快速推进。项目，不适用于工改住

政府1、政府对改造速度、规划建设、招商引资等有相对明2、土地权属人自行或引进合作方开展清租和土地整理等工作。2、土地权属人可直接参与土主导项目。

挂账确的要求。3、涉及集体土地或用地手续不完善的国有土地的，土地权属人地出让金分成，利于激发土地2、需协调平衡集体收

1

收储2、项目范围整体适用“三旧”政策。申请办理完善用地手续。权属人的改造意愿。益与地块规划、产业规

模式3、土地补偿符合土地权属人的预期。4、政府通过公开方式出让土地，受让方向政府支付土地出让金，3、有利于缓解政府资金压力。划之间的冲突。

并按规划实施建设。4、土地权属由集体转国有，3、对土地多用途混合

5、政府按相关政策及协议约定向原土地权属人支付土地补偿。土地权能齐全，利于招商。情形适应性较差。

1、政府有连片统筹开发及招商意向，且资金相对充裕。1、政府按法定程序征收农村集体土地或收回国有土地使用权，1、有利于解决土地情况复杂政府财政及行政压力

政府

2、土地权属、土地租约情况较为复杂，由土地权属人并支付征地补偿。的问题。大。

直接

2或市场改造主体单独进行土地整理的难度较大。2、政府委托施工企业进行清租和土地整理等工作。2、土地权属人预期收益比较

征收

3、部分用地不适用“三旧”政策，但有一并开发建设3、政府通过公开方式出让土地或按规定进行划拨。稳固，并能快速兑现。

模式

或改造的需要。4、受让方竞得土地或取得划拨用地后，按规划实施建设。3、有利于政府落实产业意图。

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表B.1（续）

序号模式适宜情形模式简介模式优势模式劣势

1、政府按法定程序征收农村集体土地或收回国有土地使用1、落实减量规划，解决土地规模不足改造周期长、政府投入

政府

权，并支付补偿。问题。大。

生态1、按相关规划应为绿色生态空间。

32、政府委托施工企业进行土地整理等工作，并开展复垦复2、利用地券政策，优化建设用地布局。

修复2、农村集体经济组织或土地权属人有改造意愿。

绿行动。3、改善生态环境。

模式

1、由农村集体经济组织收回土地使用权，并进行清租和土1、保留集体土地所有权，农村集体经土地保留集体性质，需

1、农村集体经济组织要求保留集体建设用地性

企业地整理等工作。济组织接受程度高，改造阻力小。要社会资本有较高的

质。

长租2、由农村集体经济组织办理相关用地手续。2、有利于农村集体经济组织的可持续接受程度。

42、土地权属与土地租约情况相对简单，且农村

自管3、通过公开方式进行土地流转，由受让方向农村集体经济运营。

集体经济组织资金相对充裕。

模式组织支付相关费用，并按规划实施建设。3、有利于缓解政府资金压力。

3、市场改造主体对集体建设用地的接受度较高。

1、由农村集体经济组织与政府签订统租统管合同，由政府1、保留集体土地所有权，农村集体经1、土地保留集体性质，

1、农村集体经济组织要求保留集体建设用地性进行清租、土地整理等工作。济组织接受程度高。需要社会资本有较高

政府质。2、由农村集体经济组织办理相关用地手续。2、有利于农村集体经济组织的可持续的接受程度。

统租2、土地权属与土地租约情况相对简单，但农村3、通过公开方式进行土地流转，由受让方向农村集体经济运营。2、政府垫付资金投入

5

统管集体经济组织资金与改造经验不足，难以独立承组织支付相关费用，并按规划实施建设。3、有利于解决农村集体经济组织对土大。

模式担土地整理工作。4、流转成功后，统租统管合同自动解除，农村集体经济组地整理前期人、财、物不足的难题。

3、市场改造主体对集体建设用地的接受度较高。织按合同约定返还政府参与土地整理的成本。

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表B.1（续）

序号模式适宜情形模式简介模式优势模式劣势

1、企业或土地权属人办理相关用地手续。1、产权简单清晰，有利于土地整理的快速不利于形成规模效应

2、企业或土地权属人自行出资进行土地整理工作。推进。和连片改造效果。

1、无连片收储或整合土地改造的计划

3、政府直接以协议方式出让给企业或土地权属人，企业或土地2、有利于本地企业的壮大提升。

企业自和需要。

权属人按规划实施建设。

6主改造2、土地权属清晰，主要为国有建设用

模式地。

3、企业或土地权属人资金相对充裕。

1、农村集体经济组织通过公开方式选定市场改造主体。1、有利于激发市场改造主体参与积极性。1、涉及政策复杂、影

2、市场改造主体进行清租和土地整理等工作。2、有利于提升集体经济组织收益。响因素多，对方案可行

1、项目范围整体适用“三旧”政策

3、由农村集体经济组织申请办理完善用地手续。3、有利于解决改造资金难题。性论证要求高。

一二级2、现状为权属清晰的集体土地，相对

4、政府通过协议方式出让给市场改造主体，市场改造主体按规2、主要依靠社会资本

7联动模集中连片。

划实施建设。力量，政府比较难把握

式3、市场改造主体参与热情高，且资金

改造进度。

充裕。

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表B.1（续）

序号模式适宜情形模式简介模式优势模式劣势

类型一：以公开方式出让土地1、有利于推动成片连片开发。1、主要依靠社会资本

1、采用挂账收储和保留集体土地性质实施改造，由土地权属人2、有利于激发市场改造主体参与积极性。力量，政府比较难把握

1、在连片区域内国有、集体土地相互开展清租和土地整理等工作。3、有利于缓解政府资金压力。改造进度。

糅杂，且农村集体经济组织要求保留部2、政府通过公开方式出让土地，受让方向政府支付土地出让金，2、涉及土地权属复杂，

国有集

分集体性质用地。并按规划实施建设。协调工作难度较高。

体混合

82、土地整理成本高，政府难以通过征类型二：以协议方式出让土地

开发模

收方式实施。1、通过公开方式选定市场改造主体。

式

3、市场改造主体参与热情高，且资金