《突发公共卫生事件中的财税政策研究》9300字（论文）

PAGE14突发公共卫生事件中的财税政策研究摘要突发公共卫生事件造成的社会经济问题不能完全由市场机制自主解决，所以财税政策起到关键性作用。我国在历次突发重大公共卫生事件中都能及时制定高效的财税政策,有力的使经济社会得到恢复和发展，但制定的财税政策倾向于积极的短期政策，欠缺有效的长期政策等共性问题凸显，如何构建财税应对重大危机的长效机制，成为政府和学界关注的焦点。本文通过对比我国应对非典与新冠肺炎疫情期间的财税政策，在总结经验的基础上，从建立专项救助基金和明晰的风险分担机制、应急政策与长效政策有机结合等方面提出了优化财税政策的建议。[关键词]突发公共卫生事件;长效机制;财税政策目录一、两例典型突发公共卫生事件采取的财税政策 1（一）两例典型突发公共卫生事件采取的财税政策 21、建立专项基金 32、财政贴息 63、预算调整 34、减税降费 6（二）“新冠肺炎”采取的财税政策 51、财政补助 32、税费优惠政策 63、国家及政府的财政支持 3二、两例典型突发公共卫生事件财税政策的异同 1（一）相同点 2（二）不同点 5三、“新冠肺炎”财税政策优势和不足 1（一）优势 21、覆盖面广 32、优惠力度大 63、部门协作效率高 3（二）不足 51、地方预备费提取不标准 62、风险成本分担机制存在漏洞 33、政策欠缺长效机制 6四、优化突发公共卫生事件财税政策的建议 1（一）建立明确清晰的风险分担机制 21、政府层面 32、社会层面 6（二）将应急政策与长效政策有机结合 2（三）完善地方预备费提取标准 5参考文献 1突发公共卫生事件不仅会严重损害或影响社会公众健康，而且它造成的社会成本损失也难以完全依靠市场机制自主修复。突发公共卫生事件的负外部性特点又意味着政府必须通过有效的财税政策，组织协调社会资源，有针对性的制定计划、准确地响应并实施计划，稳定发展经济社会并及时修复受损经济。2020年突发的新冠疫情在世界各地蔓延，给社会和家庭造成了重大损失。新冠肺炎疫情防控时期,习近平总书记强调:政府部门需要进一步提升对突发公共卫生事件的应急管理能力,尽快建设我国应对突发公共卫生事件的治理体系;财政需要继续发挥政策调节作用,增强政策调节力度,切实结合新冠疫情对社会的影响出台具有针对性的调控政策。财政作为宏观调控和资源配置的重要工具，是国家治理现代化的重要支柱和基础，财税部门应对突发公共卫生事件的能力是国家治理的重要组成部分。鉴于此,有必要回顾我国为应对非典和新冠疫情所采取的财税政策,对比和总结财税应急政策的治理经验,并对往后应对突发公共卫生事件的财税政策提出完善建议,从而更好发挥财税政策调节经济与分配资源的作用,尽量减轻突发公共卫生事件对经济社会发展的阻滞与破坏。二、两例典型突发公共卫生事件采取的财税政策（一）“非典”采取的财税政策1、建立专项基金财政部关于“非典”防治经费补助政策等有关问题的通知2003年各级财政共支出166亿元用以有效应对SARS。其中，财政部安排3.1亿元用于第一阶段应急反应机制的建设；10亿元用于中央财政2003年下半年加强公共卫生体系建设；中央预算总预备费中安排20亿元设立“中央财政‘非典’防治基金”，中西部地区按每省1000万元进行预拨，在已安排12亿元的基础上再增加9亿元专项资金支持中西部省市地县级疾病控制机构；地方各级财政也加大了“非典”防治经费的投入，截至2003年5月，地方各级财政安排“非典”防治经费近80亿元。政府建立专项基金用于非典病毒快速诊断试剂的研制和非典防治的科研攻关；救治患者，对不能享受公费医疗的居民实行免费救治；购置医疗设备，改善医疗机构的收治能力；发放医务工作者和防疫工作者补贴；储备非典药品和物资以及全国的疾病预防控制网络建设。2、财政贴息中央对受SARS影响严重的民航和旅游企业的短期贷款给予财政贴息。主要目的是帮助企业克服困难，促进国民经济健康发展。政策规定：贴息贷款额度根据企业2003年5月1日至9月30日发生的支付人员工资费用、必要的保障性供给等与正常生产经营直接相关费用的短期贷款数额确定；短期贷款贴息期限为5个月。地方可根据当地民航、旅游等企业的受影响情况，制定相应的救助政策。3、预算调整意在通过压缩财政支出规模，从中寻找减少财政赤字的有效解决方法；保证“非典”防治资金的需要。主要是压缩会议费、差旅费、培训费、出国费等一般公用经费支出。4、减税财政部国家税务总局关于调整部分行业在财政部国家税务总局关于调整部分行业在“非典”疫情期间税收政策的紧急通知财政部关于对受“非典”疫情影响比较严重的行业减免部分政府性基金的通知政府采取减税降费措施，主要目的在于缓解企业财税压力，减轻企业财税成本，提高企业对社会捐赠事业的参与度，减缓危机期间经济下行的压力。在减税方面：对境外捐赠的医疗物资免征进口税收；参加防治工作一线的医务和防疫工作者的工作补助免征个税；对铁路旅客运输收入、民航的旅客运输业务、旅游业以及出租汽车公司和城市公共交通运输公司免征或缓征营业税、城市维护建设税和教育费附加；对出租汽车司机免征个人所得税或降低征收定额；对出租汽车公司减免的税收必须全部用于调低出租汽车司机向公司上交的承包费份儿钱；对由政府组织拍卖或委托指定机构销售“非典”捐赠物资的收入免征增值税、城市维护建设税和教育费附加；对在“非典”防治期间被政府征用的宾馆、饭店、招待所和培训中心（含度假村）在2003年减半征收城镇土地使用税；企业和个人对非典防治工作的捐赠，允许所得税前扣除。在降费方面：对餐饮、旅店、旅游、娱乐、民航、公路客运、水路客运、出租汽车等行业减免城镇公用事业附加、地方水利建设基金、文化事业建设费、国家电影事业发展专项资金、残疾人就业保障金、三峡工程建设基金、农网还贷资金、库区维护建设基金、民航基础设施建设基金、公路客运附加费、水路客运附加费、各种价格调节基金、帮困资金、城市教育费附加、地方教育附加等15项政府性基金。其中属于中央的收入，全部免收；属于地方的收入，由各省制定具体减免幅度。（二）“新冠肺炎”采取的财税政策阿阿1、财政补助我国各级财政为应对新冠肺炎对经济社会的消极影响，及时出台一系列财税政策，积极做好了疫情防控资金保障工作。“新冠肺炎”疫情时期，政府设立专项财政资金用于患者的医疗救治、困难家庭的救助、医务人员的工作补贴、医院疫情防控物资的采购，以及物资的收储等方面。根据财政部提供的数据，自新冠肺炎疫情暴发以来，中国国内各级财政已安排疫情防控资金超过1210亿元人民币，其中中央财政安排了257亿元；并将在今年新增减税降费超过1万亿元人民币，共约合1593亿美元。对境内确诊患者个人承担费用实行财政兜底，中央财政补助60%；对疑似患者，由就医地制定财政补助政策，中央财政视情况给予适当补助；对于新冠肺炎患者（包括确诊和疑似患者）发生的医疗费用，在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由财政给予补助。此外，参加疫情防控工作的一线医疗卫生人员还享受工伤待遇保障政策，对参与防疫工作的医务人员和工作者给予临时性工作补助。2、税费优惠政策减税方面：首先是免税，捐赠用于疫情防控的进口物资免征进口税收；卫生健康部门组织进口的防控物资免征进口关税；运输疫情防控重点物资取得的收入，免征增值税；纳税人运输疫情防控重点物资取得的收入、纳税人提供公共交通运输和生活服务以及快递收派居民必需生活物资取得的收入，均免征增值税；单位和个体工商户无偿捐赠用于疫情防治的货物免征增值税、消费税、城建税、教育费附加和地方教育费附加；对参加疫情防治工作的医务和防疫工作者取得的工作补助等所得免征个人所得税。2020年3月至5月底，湖北的小规模纳税人应税销售收入中适用3%征收率的，免征增值税；其他地方的小规模纳税人适用3%征收率的增值税应税销售收入，减按1%的征收率征收；预缴增值税项目中适用3%征收率的，减按1%预征率预缴。其次是增值税留抵退税，对疫情防控重点物资生产企业，全额退还2020年1月1日后增量的增值税留抵税额。再次是所得税前扣除，疫情防控重点物资生产企业为扩大产能新购置的设备，允许一次性在企业所得税前扣除；企业或个人通过公益性组织或直接向医院捐赠用于疫情防治的医用物资，允许在所得税前全额扣除。最后是延长亏损弥补年限，对受疫情影响较大的交通运输、餐饮、住宿、旅游等企业，亏损结转弥补年限由5年延长到8年。降费方面：免征民航企业缴纳的民航发展基金；对治疗和预防新冠肺炎的药品，免收药品注册费；对与疫情相关的防控产品，免收医疗器械产品注册费；各级政府融资性担保、再担保机构对受疫情影响较大的企业，取消反担保要求，降低融资担保和再担保费，对受疫情影响严重地区的融资担保、再担保机构，国家融资担保基金减半收取担保费。疫情防控期间，全国收费公路免收车辆通行费。3、国家及政府的财政支持（1）财政贴息：延长创业担保贷款贴息期限，对已获得创业担保贷款贴息支持的个人，若感染新冠肺炎，可展期一年还款，财政给予政策贴息；对受疫情影响暂时失去收入来源的个人和小微企业，地方各级财政部门要会同有关方面在其申请创业担保贷款时予以优先支持；对疫情防控重点保障企业贷款给予财政贴息，对2020年新增的疫情防控重点保障企业贷款，在人民银行专项再贷款支持金融机构提供优惠利率信贷的基础上,中央财政给予贴息支持，贴息期限不超过1年；对代储企业紧缺医疗物资周转储备资金的银行贷款、疫情防控重点保障企业的贷款利率给予50%的财政贴息，保证实际融资成本低于1.6%。（2）政府采购：对防疫物资采购依法开启“绿色通道”；全国各级国家机关、事业单位和团体组织采购疫情防控相关货物、工程和服务的，可不执行《中华人民共和国政府采购法》规定的方式和程序，采购进口物资无需审批；对疫情防控物资的政府采购，简化审批程序；对企业多生产的重点医疗防控物资，政府兜底采购。（3）提高财政赤字率，增发特别国债：2020年3月27日召开的中共中央政治局会议指出，新冠疫情叠加经济下行周期，稳增长的压力进一步加大，为减轻经济下行压力，把疫情造成的损失降到最低限度，积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模，引导贷款市场利率下行，保持流动性合理充裕。（三）两例典型突发公共卫生事件财税政策的异同1、相同点不管是在“非典”时期还是新冠肺炎疫情时期，政府所采取的财税措施都离不开财政专项基金支持、税收优惠和财政贴息制度几方面。措施作用财政专项基金设立财政专项资金有效建设全国的疾病预防控制网络、健全社会保障体系、保障和改善人民生活的物质需求。税费优惠政策对于捐赠物资、公共交通运输业、医护和防疫工作者相关的减税降费措施企业活力增强，生产和经营运行速度加快，经济产出增量明显，有利于满足内需；个人享受到减税降费的政策红利；可以说企业和个人是减税降费的直接受益者。财政贴息制度延长贴息期限帮助企业克服困难，促进国民经济健康发展。2、不同点此次应对新冠肺炎疫情的财税举措很多与抗击SARS的相似，不过政策更多样、更具体、力度也更大。不同措施及作用支持救护方面1.患者救治所需经费的财政补贴力度更大、范围更广新冠疫情的财税政策取消比例定额补贴的限制,受惠群众范围广,补贴额度增大,央地财政责任界限更明晰,新增应急绿色通道使经费划拨效率提高2.新冠疫情期间对防治人员的工作补贴政策分类更标准规范、补贴形式更多样、地方补贴政策弹性更大对疫情防治临时性工作予以补助和奖励并实施税收免除政策支持物资方面1.政策内容更加细致，涉及范围更广非典期间政策偏重防控物资生产环节的供应方面,新冠疫情政策则从物资生产、进口和运输及快递派送等生活基本服务的多个环节予以支持，考虑到居民卫生健康,多环节、多方面构建更细致全面的财税支持政策体系。2.重点更为突出,阶段性特点明显非典政策的应急性特点突出,而新冠疫情的政策更具有阶段性,且每个阶段对支持物资供应的侧重点均有所不同，更加能够调动疫情防控的积极性，增加企业复产复工的信心，增强个体工商户和小微企业的抗风险能力。复产复工方面1.财政政策密集度和力度不同新冠肺炎疫情期间财政部提出要增加地方政府专项债规模、适当提高财政赤字率以及发行特别国债等政策促进消费回补和经济稳定2.税费优惠的惠及范围、持续期限、支持力度不同新冠疫情期间税费优惠的企业范围明显更广，对于企业复工复产的税收优惠政策的力度要更大，优惠政策期限也有所延长。3.经济政策重点扶持对象范围不同非典的复工复产政策的主要对象支持受疫情影响较为严重的旅客运输业、旅游业等行业与抗疫所需物资相关的重点企业；新冠疫情中的财税政策除重点支持上述企业外,还特别强调支持中小微企业。三、新冠疫情期间采取的财税政策的优势和不足（一）优势1、政策覆盖面广首先，本次“新冠”疫情较“非典”而言出台的临时性财税政策在数量上明显增多，增加了很多国家级部门联合发布的公告文件和地方发布的相关配套政策。其次，享受针对“新冠”疫情的税收优惠政策的纳税主体有所增加，表现在可享受政策的纳税人和政策涵盖的税目上的增加。财税部门结合本次疫情的特点及我国现实情况，扩大了现有暂行条例中规定的优惠范围，还出台了具有针对性的税收优惠政策，进一步扩大了政策的覆盖面，提高了政策的整体效用。总体而言，在“新冠”疫情的财税政策中纳税人的覆盖面更加广泛，也很大程度的拓宽了政策涵盖的内容。2、优惠力度大“非典”时期的税收优惠政策主要集中在医护人员的补贴、医疗物资的购买捐赠以及第三产业的扶持上，有关税种包括所得税，营业税，城建税等，涵盖的税种少，纳税人的覆盖面狭小，制定的税收优惠政策薄弱；而“新冠”疫情相关的税收优惠政策的数量多、覆盖面广，还有大幅度的缓征以及减免税措施，能够有力地减轻纳税人的税收负担，政策优惠的力度明显增大。3、部门协作效率高“非典”时期，中央层面出台的财税政策基本由财政部、国税总局单独或联合发布，趋向于单一零散的状态；而本次“新冠”疫情期间在制定临时性财税政策时，部门明显多元化，财政部、国税总局，国家人社部、发改委、人行等部门均有参与。相比“非典”，“新冠”财税政策的制定部门更多，各部门联动性更强，合作更加紧密，提高了整体的应急效率。（二）仍存在的问题1、地方预备费提取不标准我国《预算法》规定：各级一般公共预算要按本级一般公共预算支出额的1%-3%设置预备费，用于应对当年突发事件及其他难以预见的开支。一般来说，突发公共卫生事件发生时须及时增加预算支出应对危机，首选就是提取预备费。但在实际执行中，由于突发公共卫生事件的不确定性和破坏性，以及受蔓延速度快和影响范围广等因素，导致地方不能足额提取预备费的现象出现，有些年份甚至不能达到最低标准。比如自2003年起，央地预备费的提取基本固定金额，中央提取的预备费总体达到法定标准，2005年比例最低为1.2%,2011年最高达到2.9%，之后提取金额不变，但占本级财政比例逐年下滑；地方提取的预备费金额远高于中央且逐步增高，但占本级财政支出的比例却呈单边下滑态势，2003年达到2.6%，但2015年降至0.7%，并且自2010年起均未达到1%的最低法定标准。除此之外，目前应急管理资金过于分散，重点不突出，各个职能部门均有分布且各职能部门按照承担的职责分配使用资金，容易导致资金在不同程度上重复投入，致使预备费使用绩效不高；不仅如此，预备费与年度预算挂勾，仅限当年使用，不能进行结转或累计调整，致使年度预备费在应对突发公共卫生事件方面所起到的应急保障作用大大降低，最终采取调整预算的方式来化解危机；此外，在应对突发公共卫生事件时，财税政策工具在政策执行环节缺乏精准施策，存在效应滞后问题，比如在本次新冠肺炎疫情防控中，一些地方政府对社保返还等政策中设置限制条件，导致政策工具的作用范围缩减，政策落实难度增大、效应滞后。2、风险成本分担机制存在漏洞1994年的分税制财政体制对中央和地方的事权与财权进行了初步的划分，总体上地方承担的事权多，但未明确划分中央与地方在危机中所承担的风险成本比重，事权与财力不匹配现象严重，一定程度上加剧了地方对中央的依赖。目前我国的应急财税应急管理机制缺乏全社会风险分担机制，不同社会治理主体之间风险分担机制不健全，这在一定程度上导致了地方政府近年来预备费的提取较为松懈的现象。中央和地方政府之间如何分担在政府责任中是必须重视的一个问题，二者不能在此问题上有效分工就容易造成政府之间的互相推诿。3、长效机制短缺两次突发公共卫生危机出台的财税政策着重缓解当时的紧急情况，时效较短，往往只用于突发事件当年或突发事件的某一阶段，仅当年有效的免税或贷款贴息就是最直观的例子。虽然此次疫情的应对政策长效成分有所增加，但还有提升的空间和潜力。此外，政策有较强的反复性。比如鼓励社会捐赠的税收政策，捐赠物资免缴增值税且允许所得税前全额扣除，但危机得到解决后政策失效，下次危机发生时重新启动，政策缺乏稳定性，而且频繁变化的政策不能有效培养企业和公众的社会责任感。四、优化应对突发公共卫生事件财税政策的建议通过上文的分析，不难看出新冠疫情期间采取的财税政策较非典而言有很大的进步，但仍有较高的提升空间和潜力。（一）建立明确清晰的风险分担机制危机发生后，只有风雨同舟、万众一心，才能快速扭转局面。因此，建立明晰合理的风险分担机制，对于参与应急处置的利益相关方的成本支出及额外损失进行合理补偿，有利于整合社会中多渠道救援力量，妥善化解危机。1、政府层面（1）明确划分中地政府应对突发公共卫生事件各自应该承担的责任并且合理分摊成本。地方财政主要负责对本地区突发事件的事前预警、事中救济管理、协调工作和相应的经费支；中央财政主要负责事后追加、协调跨区域危害的应急管理事件和相应的经费支出，保证各级政府具备与其职能分工相称的应急财力，尽可能的减少地方政府和中央政府相互“扯皮”的现象。（2）优化财政支出结构。进一步优化财政支出结构，减少经常性和一般性支出，降低行政运行成本，取消不必要项目的支出，加大对医疗卫生、应急技术等领域的保障力度，加强事前预防的能力。2、社会层面首先，完善财税政策，提高公众和企业参与社会捐赠的积极性。要想使社会公众积极参与公益项目，就要加大税费优惠政策力度，单位和个人直接捐赠或通过公益性组织、政府部门转交物资给受灾地区，可不作视同销售处理，同时减免增值税、消费税、城建税、教育费附加等，并允许在所得税前大部分或全额扣除；对个人和单位参与抢险救灾物资运送取得的收入，可减免增值税、城建税、教育费附加和所得税。其次，给予积极参与抢险救灾的公益性团体组织一定的财政补贴和奖励，以提高他们参与社会救济的积极性。（二）将应急政策与长效政策有机结合首先，国内外形势的变化导致危机发生时间的长短均会对经济社会发展产生冲击和影响，而此次新冠肺炎疫情暴发对经济产生的冲击远高于SARS，因此建立长效机制缓冲经济下行的压力就十分关键。从目前我国的财税立法情况看，专门应对“公共卫生事件”的法律法规数量较少、针对性较弱，与其相关的制度主要以暂行条例、临时性财税政策为主，不能体现我国该类政策体系整体的法律效力。应急财税政策步入法治化轨道，可以更及时有效的应对和处置突发公共卫生事件，也可以提供更加科学的解决方案，减少危机造成的损失，提供更加有力的物资保障人民的日常生活需求，可以有效促成财税政策具体性和长期性，不断提升政策效能。因此，国家建立一套完整统一、便于执行的税费优惠体系，有利于及时应对突发公共卫生事件。形成全国性政策和地方性政策之间、普惠性政策和特殊性政策之间、税和费之间以及各个税种之间的联动机制，并制定应急预案，一旦国家发生突发公共卫生事件，可以根据不同的响应级别，快速选取相应的税费优惠政策以应对，从而缩短政策出台的时间，让优惠政策尽早落地，帮助纳税人迅速享受政策，降低整个社会的经济损失。第二，修订完善落实有关法律法规，关键在“务实”。要以这次危机为契机，完善修订公共安全相关的法律法规，使国家危机应急机制制度化、法律化。法律规章制定后，关键在于落到实处。无论多好的法律规章，不夯实落地，必然形同虚设。要在国家已有政务公开法规基础上，进一步明确规定公开透明，为国家危机应急管理体系提供法律保障。（三）建立专项救助基金为减少危机发生当年对财政预算的冲击，许多国家每年都会从财政收入中提取一部分资金建立专项基金。与其在危机发生后建立临时基金，我们不如效仿他国，按法定比例提取预备费作为专项救助基金。每年安排的预备费在当年没有应急支出或用于应急支出后的余额作为风险准备金进入救助基金，不得用于其他预算开支。基金可以在危机发生时发挥垫底作用，因此要保证基金稳妥的保值增值，减少临时预算的调整并避免危机当年财政赤字率或债务的增加，从而减少对经济的影响。我国面临突发公共卫生事件时,财政部、国税总局以及地方财税部门往往承担着资源转移、合理分配、支持救助、促进宏观经济恢复、支持物资供应以及鼓励公益捐赠等多项职责。本文通过将非典与新冠疫情期间中国政府采取的的财税政策进行对比，分析总结后发现,较非典而言,新冠肺炎疫情的财税政策有如下变化:财税部门与其他政府部门之间配合紧密、各级财税机关之间的协作共治程度提高；财税部门出台政策文件的数量增多,政策发布频率与疫情变化态势更接近，同步性更强，政策内容的阶段性和针对性也更加突出。但不管是“非典”时期采取的财税政策还是新冠疫情时期出台的财