《中国环境法学》 课件 第12、13章 中国环境司法与争议解决、中国的全球环境治理概述

中国环境法学

21世纪普通高等教育法学系列教材第十二章中国环境司法与争议解决第一节中国环境司法概述环境司法，是国家司法机关依据法定职权和法定程序，具体适用法律处理环境纠纷的专门司法活动。例如，检察机关依法提起环境民事公益诉讼，法院依法审理环境司法案件、强制执行环境案件生效裁判，等等。环境司法是环境法律得以实施、环境法律责任得以落实的重要途径，对促进环境法的执行发挥着关键作用。鉴于环境争议的特殊性，环境司法相较于一般的司法活动亦具有一些特点。环境争议，是指由环境问题引起的发生在自然人、法人等不同主体之间的纠纷。环境争议具有复合性，包括利益的复合性和形式的复合性。环境司法专门化对于解决环境争议具有重要价值。１．环境审判机构的专门化２．环境审判程序的特别化３．环境审判人员的专业化第二节环境争议的非诉解决一、环境争议非诉解决概述环境诉讼虽然是解决环境争议的主要方式，但其具有一定的局限性，这种局限性主要表现在：（１）诉讼程序的刚性化；（２）事实认定的形式化；（３）诉讼程序成本较高；（４）技术性要求高。环境诉讼的局限性促使人们寻找替代的纠纷解决手段，环境争议的非诉解决由此产生。环境争议的非诉解决是除诉讼外解决环境纠纷的各种方法、程序和制度的总称。通常情况下非诉解决方式包括和解、调解、仲裁等。但是，鉴于和解属于纠纷主体间的自我合意活动，且我国尚未有真正意义上的环境仲裁，因此本节所介绍的环境争议非诉解决主要包括环境争议的调解和生态环境损害赔偿磋商。环境争议的非诉解决具有两方面特点。一是替代性，即非诉解决是对诉讼方式的替代。二是选择性，即非诉解决以当事人的自愿选择为前提。第二节环境争议的非诉解决二、环境争议的调解通常而言，调解是指在第三方主持下，以国家法律、法规、规章、政策及社会公德为依据，对当事人进行斡旋、劝说，促使他们进行协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。根据调解人性质的不同可将调解分为三种基本类型，即人民调解、行政调解和司法调解。不同性质的调解人虽不会改变调解为以当事人合意为启动前提的本质，但会对当事人的心态和调解环节产生影响。①我国环境争议的调解也可分为人民调解、行政调解和司法调解。人民调解，是指由专门的调解组织———人民调解委员会作为第三方对当事人之间的环境争议进行的调解。行政调解，是指行政机关以当事人自愿为基础，以法律、法规、规章及政策为依据，对当事人进行说服与劝导，促使当事人平等协商达成协议以解决争议的活动。第二节环境争议的非诉解决二、环境争议的调解司法调解，是指当事人在人民法院审判人员的主持下，通过自愿协商达成协议解决环境争议的活动。第二节环境争议的非诉解决三、生态环境损害赔偿磋商磋商是隶属于生态环境损害赔偿制度的一种非诉环境争议解决方式。２０２２年４月发布的《生态环境损害赔偿管理规定》第三条明确提出，生态环境损害赔偿工作应坚持主动磋商的原则。根据中共中央办公厅、国务院办公厅２０１７年１２月印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。第三节环境争议的诉讼解决一、环境争议诉讼解决概述环境侵权诉讼是一种私益诉讼，是当事人因加害人从事污染环境或破坏生态行为导致其人身、财产损害而诉至法院请求救济的活动。原告与案件之间的利害关系是环境侵权诉讼的核心要素，体现为原告对案件必须具有诉之利益，即原告要求法院就其私权主张予以裁判时所具备的必要性。环境民事公益诉讼则是典型的公益诉讼，是指法律规定的机关和有关组织可以根据法律规定，对违反法律、侵害环境公共利益的行为向法院提起诉讼，请求追究行为人法律责任的诉讼制度。与环境私益侵权诉讼具有显著的区别，环境民事公益诉讼不以原告与案件之间具有直接利害关系为要件，允许与争议案件无直接利害关系的原告出于保护环境公益的目的提起。对环境民事公益诉讼而言，“民事”只是外观和表象，“公益”才是本原和目的。第三节环境争议的诉讼解决二、环境侵权诉讼环境侵权诉讼即受害人在自身的权益遭到侵害时，通过民事诉讼程序向法院提出的对侵权行为人的私益诉讼。同普通的民事侵权诉讼相比，环境私益侵权诉讼在举证责任、因果关系、诉讼时效等方面存在不同。１．环境侵权诉讼的举证责任规则２．环境侵权诉讼的诉讼时效第三节环境争议的诉讼解决三、环境民事公益诉讼１．环境民事公益诉讼的原告根据《民事诉讼法》第五十八条的规定，能够提起环境民事公益诉讼的原告为法律规定的机关和有关组织。２．环境民事公益诉讼的特殊制度（１）管辖制度。（２）原告提交诉讼材料制度。（３）公益诉讼参加人制度。（４）专家辅助人制度。（５）证据收集制度。第三节环境争议的诉讼解决三、环境民事公益诉讼２．环境民事公益诉讼的特殊制度（６）诉权限制制度。（７）公益性维持制度。（８）司法救助制度。（９）与环境侵权诉讼的衔接制度。（１０）法院对诉讼请求的释明。第三节环境争议的诉讼解决四、生态环境损害赔偿诉讼１．生态环境损害赔偿诉讼的适用范围根据《生态环境损害赔偿规定（试行）》第一条的规定，针对以下三类案件，国务院授权的省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）及其指定的相关部门、机构，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织磋商未达成一致或无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。第一，发生较大、重大、特别重大突发环境事件的；第二，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；第三，发生其他严重影响生态环境后果的。另外，根据《生态环境损害赔偿规定（试行）》第二条的规定，以下两类案件不能适用生态环境损害赔偿诉讼。第一，因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的；第二，因海洋生态环境损害要求赔偿的。第三节环境争议的诉讼解决四、生态环境损害赔偿诉讼２．生态环境损害赔偿诉讼的管辖规则《生态环境损害赔偿规定（试行）》第三条规定：“第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以在辖区内确定部分中级人民法院集中管辖第一审生态环境损害赔偿诉讼案件。中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审生态环境损害赔偿诉讼案件交由具备审理条件的基层人民法院审理。生态环境损害赔偿诉讼案件由人民法院环境资源审判庭或者指定的专门法庭审理。”该条规定明确了生态环境损害赔偿诉讼的管辖规则。第三节环境争议的诉讼解决四、生态环境损害赔偿诉讼３．生态环境损害赔偿诉讼的举证规则在生态环境损害赔偿诉讼中，原被告所承担的举证责任与环境私益侵权诉讼有所不同。根据《生态环境损害赔偿规定（试行）》第六条的规定，原告主张被告承担生态环境损害赔偿责任的，应当就以下事实承担举证责任：（１）被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形；（２）生态环境受到损害，以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额；（３）被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性。同时，《生态环境损害赔偿规定（试行）》第七条规定：“被告反驳原告主张的，应当提供证据加以证明。被告主张具有法律规定的不承担责任或者减轻责任情形的，应当承担举证责任。”第三节环境争议的诉讼解决四、生态环境损害赔偿诉讼４．生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接生态环境损害赔偿诉讼制度确立后，与环境民事公益诉讼制度应如何衔接协调，是实践中面临的重要问题。为避免两诉的冲突、重复，《生态环境损害赔偿规定（试行）》作出了规定，明确了两种诉讼的衔接规则。第四节环境争议解决中的临时性救济一、财产保全１．环境私益侵权案件中的财产保全（１）诉前财产保全。诉前财产保全，是指在紧急情况下，法院不立即采取财产保全措施，利害关系人的合法权利就会受到难以弥补的损害，故法律特别授权利害关系人可在起诉前申请法院采取财产保全措施。（２）诉讼财产保全。诉讼财产保全，是指人民法院在受理案件之后作出终局裁判之前，对当事人的财产或者争执标的物采取限制当事人处分的临时措施，旨在保证终局裁判将来能够执行到位。第四节环境争议解决中的临时性救济一、财产保全１．环境私益侵权案件中的财产保全（３）执行前财产保全。执行前财产保全，是指作为执行依据的法律文书生效后至申请执行前，被侵权人可以向有执行管辖权的人民法院申请对生效法律文书确定的义务人或者拟申请变更、追加为被执行人的第三人采取财产保全措施。第四节环境争议解决中的临时性救济一、财产保全２．环境民事公益诉讼中的财产保全民事公益诉讼中的财产保全，是指对于可能因被申请人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成与国家利益或社会公共利益相关的其他侵害情形，人民法院根据检察机关或社会组织的申请或者依职权对被申请人的财产采取保全措施。环境民事公益诉讼中的财产保全制度具有以下特殊性：（１）环境民事公益诉讼中的诉前财产保全措施应当由检察机关或社会组织向人民法院申请或建议采取。诉讼财产保全措施则可以由检察机关或社会组织向人民法院提出申请、建议或者由人民法院依职权裁定采取。第四节环境争议解决中的临时性救济一、财产保全（２）与社会组织以“申请”的方式请求人民法院对行为人的财产采取保全措施不同，《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》明确检察机关可以“建议”人民法院采取财产保全措施，但司法实践中仍有些检察机关以“申请”的方式请求人民法院采取财产保全措施。（３）检察机关申请或建议人民法院采取财产保全措施的，人民法院不应当要求其提供担保；社会组织申请人民法院采取财产保全措施的，人民法院可以不要求申请人提供担保。（４）检察机关错误申请或建议财产保全或者人民法院依职权错误进行财产保全给被申请人造成经济损失的，被保全人应当通过申请国家赔偿的方式寻求救济，社会组织错误申请财产保全给被保全人造成经济损失的，申请人应当向被保全人承担损害赔偿责任。第四节环境争议解决中的临时性救济二、行为保全行为保全，是指被保全人的行为或者其他原因，可能导致对方当事人的合法权益或者国家利益、社会公共利益遭受难以弥补的损害，或者使法律文书将来不能执行或难以执行的，人民法院依申请或依职权制止某种行为或者要求作出某种行为的保全。１．环境私益侵权诉讼中的行为保全环境私益侵权诉讼中的行为保全，是指人民法院根据因污染环境、破坏生态行为受到损害的自然人、法人或者非法人组织的申请或者依职权裁定侵权人不得为某种行为或责令其作出某种行为的临时性救济制度。第四节环境争议解决中的临时性救济二、行为保全２．环境民事公益诉讼中的行为保全最高人民法院于２０１７年４月１日发布的《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第二十二条、第二十三条对社会组织申请行为保全问题作出了详细规定。（１）被申请人的行为属于《环境保护法》第六十三条所规定情形的，人民法院可以依申请或者依职权裁定责令被申请人立即停止排污、停止建设、停止生产经营，或者停止生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药等侵害行为，也可以一并责令被申请人采取污染防治措施。（２）被申请人的行为不属于《环境保护法》第六十三条所规定情形的，人民法院应当综合考虑以下因素，裁定是否采取行为保全措施。第四节环境争议解决中的临时性救济二、行为保全３．禁止令保全措施在总结贵州、云南、重庆、江苏、浙江、福建、山东、河南等地法院为及时制止生态环境侵权行为而制定的环境保护禁止令规范性文件的基础上，《生态环境侵权禁止令规定》确立了因污染环境、破坏生态行为受到损害的自然人、法人或者非法人组织与国家规定的机关或者法律规定的组织均可申请适用的禁止令保全措施。第四节环境争议解决中的临时性救济三、先予执行先予执行，是指人民法院在受理案件后作出终审判决前，根据一方当事人的申请，裁定另一方当事人给付申请人一定数的金钱或其他财物，或者实施或停止某种行为的一种制度。先予执行与行为保全都可以实现责令侵权人在本案判决生效前为或不为一定行为的功能，两者属于旨在满足权利人紧急需求的紧急措施。但是，先予执行与行为保全还是存在显著的区别。第一，先予执行与行为保全的适用条件不同。第二，行为保全存在诉前行为保全与诉讼行为保全之分，而先予执行只能适用于人民法院受理案件后作出终局裁决前。第三，行为保全请求与本案诉讼请求可以有所区别，而先予执行请求必须是全部或者部分本案诉讼请求。第四，先予执行仅适用于给付之诉，而行为保全还可以适用于形成之诉或确认之诉。第四节环境争议解决中的临时性救济三、先予执行第五，与行为保全可能具有相对独立性不同，先予执行对本案执行具有显著的依附性，先予执行请求获得终局裁判支持的，先予执行措施自动转化为本案执行措施，针对先予执行措施启动的救济程序应当按照本案判决执行救济处理，而先予执行请求未获得终局裁判支持的，人民法院应当解除先予执行措施。第六，行为保全措施限于行为给付请求权，而先予执行措施还可以包括金钱给付请求权。由此可见，先予执行的功能不能被行为保全完全吸收，立法机关应当允许被侵权人在环境侵权诉讼中申请先予执行以紧急救济民事权益，允许检察机关或社会组织在环境民事公益诉讼中申请先予执行以紧急救济国家利益、社会公共利益。第五节环境争议解决后的强制执行一、环境侵权裁判强制执行制度概述环境侵权裁判的强制执行，是指执行机构根据被侵权人的申请，运用国家强制力，强制义务人履行执行依据载明的给付义务，以实现生效法律文书所确定的民事权益的活动。具体而言，环境侵权裁判强制执行包括以下几层意义：（１）环境侵权裁判由国家机关负责强制执行，当前民事强制执行权专属于人民法院。（２）人民法院应当严格根据环境侵权裁判载明的给付义务采取强制执行措施。（３）环境侵权裁判的强制执行应当经过被侵权人的申请。（４）环境侵权裁判强制执行是人民法院行使公权力的司法强制行为，司法强制性是环境侵权裁判强制执行的根本特征。（５）只有环境侵权裁判确定的给付义务尚未实现且具备实现的必要性，人民法院才可以通过强制执行程序予以实现。第五节环境争议解决后的强制执行一、环境侵权裁判强制执行制度概述１．执行的性质及其分类环境侵权裁判的强制执行遵循司法性执行体系，人民法院采取的强制执行行为在性质上属于司法强制执行行为。根据不同的标准，环境侵权裁判执行行为可以作不同的分类。第一，以行为的性质为标准，执行行为可以分为执行实施行为与执行裁决行为，前者又可以分为执行命令行为与事务实施行为。第二，以合法性为标准，执行行为可以分为无瑕疵的执行行为与有瑕疵的执行行为。第三，以执行效果为标准，执行行为可以分为终局执行与保全执行。第五节环境争议解决后的强制执行一、环境侵权裁判强制执行制度概述第四，以给付请求权的性质为标准，执行行为可以分为金钱执行与非金钱执行，后者又可以分为物之交付执行与完成行为执行，交付种类物或完成可替代性行为的请求权的非金钱执行可以转化为金钱执行。第五，以执行方法为标准，执行行为可以分为直接执行、间接执行、替代执行。第六，以执行标的为标准，执行行为可以分为对人执行与对物执行。对人执行是以侵权人的身体、名誉或自由等为执行对象以迫使其履行生效法律文书所确定的给付义务，对物执行是指以被执行人的特定财产或者责任财产为执行标的的执行行为。第五节环境争议解决后的强制执行一、环境侵权裁判强制执行制度概述２．执行主体与执行管辖执行主体是指依据执行法律规定在执行法律关系中享有权利及承担义务，并能够引起执行程序发生、变更或者消灭的组织或个人，包括执行机关、执行当事人以及执行参与人。在我国，环境侵权裁判的执行机关为人民法院，执行当事人为被侵权人充当的申请执行人以及侵权人充当的被执行人，执行参与人是指执行代理人、执行见证人、协助执行人、利害关系人等参与执行法律关系的其他主体。在环境侵权裁判执行程序中，被判决承担给付义务的侵权人以及该给付义务的法定或意定承继人通常被确定为被执行人，提起环境侵权诉讼的被侵权人以及给付请求权的法定或意定承继人通常被确定为申请执行人。第五节环境争议解决后的强制执行一、环境侵权裁判强制执行制度概述３．执行标的与执行措施在金钱执行中，人民法院应当通过被执行人申报财产情况、申请执行人提供财产线索、人民法院依职权调查被执行人财产等方式确定可供执行财产。基于审执分离原则以及执行标的非抗辩性理论，人民法院适用外观主义判断对有关财产的实体权属进行判断并依职权确定执行标的，但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用及生活必需品、未公开的发明或者未发表的著作、勋章及其他荣誉表彰物品等法律及司法解释明确规定豁免执行的财产。非金钱执行包括交付物的执行与完成行为的执行，但环境侵权裁判确定的给付义务通常不涉及物之交付请求权。第五节环境争议解决后的强制执行一、环境侵权裁判强制执行制度概述４．执行救济与执行监督执行救济存在程序性救济与实体性救济之分，前者是对违法执行行为的救济，后者是对不当执行行为的救济。程序性救济通常表现为申请变更执行法院或执行标的、执行行为异议与复议，实体性救济通常表现为案外人对执行标的提出排除执行异议或者提起案外人异议之诉、申请执行人以申请或起诉的方式请求许可执行涉及案外人权益的特定财产、被执行人对执行依据确定的给付义务提出异议或者提起异议之诉、当事人或第三人对变更或追加被执行人裁定提出复议或提起异议之诉等。在执行程序之外，当事人或第三人还可以通过优先受偿之诉、侵权损害赔偿之诉、不当得利返还之诉、申请国家赔偿、第三人撤销之诉、案外人申请再审之诉等其他实体救济程序寻求救济。相对于执行救济而言，执行监督具有补充性。第五节环境争议解决后的强制执行二、环境民事公益诉讼裁判的执行１．执行程序启动模式的特殊性发生法律效力的环境民事公益诉讼裁判，需要采取强制执行措施的，存在移送执行与申请执行两种执行程序启动模式。２．检察机关的申请执行人地位与社会组织将其形式当事人身份延伸至执行程序不同，检察机关普遍倾向于拒绝以申请执行人的身份参加执行程序。第五节环境争议解决后的强制执行二、环境民事公益诉讼裁判的执行３．修复生态环境请求权的执行受损生态环境能够修复且检察机关或社会组织请求修复生态环境的，人民法院可以依法判决侵权人承担修复生态环境的行为责任，并同时确定侵权人不履行修复义务时应当承担的生态环境修复费用，侵权人在生效裁判确定的期限内未履行环境修复义务的，人民法院可以委托其他人进行环境修复，所需费用由侵权人承担。第十三章中国的全球环境治理概述第一节保证合同的概念、特征和种类一、环境问题全球化与全球环境治理１．环境问题全球化在环境问题全球化的威胁下，国际社会清醒地认识到自然界中的大气、河流、海洋、生物等并不因国界的划分而割裂存在，仅凭世界各国内部的努力无法应对全球性环境危机，世界各国必须携手共同探索生态、环境问题的全球治理之道。２．全球环境治理的概念和特征全球环境治理是规范环境保护进程的各种组织、政策工具、融资机制、规则、程序和范式的总和。第一节保证合同的概念、特征和种类一、环境问题全球化与全球环境治理２．全球环境治理的概念和特征全球环境治理一方面具有治理的一般特征，即治理过程的基础不是控制而是协调，治理既涉及公共部门也涉及私人部门，治理不是一种正式的制度而是持续的互动⑥；另一方面由于全球环境问题的跨国界特性而呈现出自身的显著特征。一是治理主体的多元性二是治理机制的复杂性三是治理对象的广泛性第一节