《中国环境法学》 课件 第1、2章 环境法概论、中国环境法基本原则

中国环境法学

21世纪普通高等教育法学系列教材第一章环境法概论第一节

环境与环境法一、环境与环境问题１．环境现代环境保护语境中的环境，实际上已经指向整个地球生态系统。２．立法上的环境我国现行立法所采用的“环境”定义是包含了生活环境、自然环境以及各类自然资源在内的广义的概念。３．环境问题环境问题是指自然界的变化或人类活动的影响导致环境结构和状态发生了不利于人类生存和发展的变化，并由此给人类的生产和生活带来的有害影响。第一节

环境与环境法一、环境与环境问题４．环境问题的发展演变环境问题随着人类活动广度和深度的变化而呈现出不同的阶段性特征。总体而言，环境问题呈现出范围不断扩大、问题不断增多、影响逐渐复杂的发展趋势。１８世纪６０年代至２０世纪６０年代为地域环境问题时期。环境问题呈点状分布，以国家、区域范围内工业和开发建设活动为中心，造成小范围地域周边环境的污染和自然破坏。２０世纪６０年代至８０年代为国际环境问题时期。环境问题开始呈片状分布，以区域、流域大规模环境污染和生态破坏为中心，造成越境环境污染和生态破坏。２０世纪８０年代至今为全球环境问题时期。环境问题表现为以全球环境和生态为中心的地球整体性破坏，大量的全球性环境问题开始出现，包括气候变化、臭氧层耗竭、生物多样性减少等。第一节

环境与环境法二、环境法１．环境法的概念本书结合学者的表述和法律实践，将环境法定义为：为了保护和改善环境，预防和治理人为环境侵害，实现可持续发展，而由国家制定或认可的，并由国家强制力保障实施的，用以调整人类环境利用关系的法律规范的总称。２．环境法的特征（１）技术性。（２）综合性。（３）社会法性。（４）共同性。第一节

环境与环境法二、环境法３．环境法的立法目的环境基本法或主要立法的立法目的包括两种类型：（１）直接目的，即协调人与环境的关系、保护和改善环境；（２）最终目的，包括保护人体健康和保障经济社会可持续发展两个方面。其中，在最终目的上，存在“目的一元论”和“目的二元论”两种观点，多数国家规定最终目的包括保护人体健康和保障经济社会可持续发展，也有国家规定环境法的最终目的只包括保护人体健康。第一节

环境与环境法二、环境法４．环境法的作用和功能环境法的功能应该与法的功能保持一致，并具有一些特殊的功能。首先，环境法具有保障公民环境权益的功能。其次，环境法具有调整与规范政府和行政机关行政权力的功能。最后，环境法具有保护公共利益的功能。除了调整私权利和公权力之外，环境法最为重要的功能在于以公共利益为本位，通过制度与规范的设计来为环境方面的公共利益提供保障。第一节

环境与环境法二、环境法５．环境法的调整对象环境法调整的对象是因保护和改善环境、合理利用自然资源、防治污染和其他公害、节约能源而产生的社会关系。这些社会关系具体又表现为以下三类：第一，基于国家环境行政管理而产生的社会关系。第二，平等主体之间基于环境和自然资源而产生的社会关系。第三，社会公众参与生态环境保护而产生的社会关系。第二节习近平生态文明思想和习近平法治思想一、习近平生态文明思想（一）习近平生态文明思想的发展习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义基本原理同中国生态文明建设实践相结合、同中华优秀传统生态文化相结合的重大成果。习近平生态文明思想为新时代我国生态文明建设提供了根本遵循和行动指南。党的十八大以来，习近平生态文明思想不断得到完善和丰富。全国生态环境保护大会正式确立了习近平生态文明思想。党的二十大对生态文明建设作出了科学总结和重要部署，习近平生态文明思想得到了进一步发展与创新。第二节习近平生态文明思想和习近平法治思想一、习近平生态文明思想（二）习近平生态文明思想的理论背景１．中国传统生态文化习近平生态文明思想的形成和发展具有深厚的文化底蕴。中华民族向来尊重自然、热爱自然，绵延五千多年的中华文明孕育着丰富的生态文化。２．马克思主义的生态思想习近平生态文明思想继承和创新了马克思主义自然观、生态观。第二节习近平生态文明思想和习近平法治思想一、习近平生态文明思想（三）习近平生态文明思想的内涵１．人与自然和谐共生习近平生态文明思想的核心在于“坚持人与自然和谐共生”。２．绿水青山就是金山银山“绿水青山就是金山银山”阐述了经济发展和生态环境保护的关系，揭示了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的道理，指明了实现发展和保护协同共生的新路径。第二节习近平生态文明思想和习近平法治思想一、习近平生态文明思想（三）习近平生态文明思想的内涵３．良好生态环境是最普惠民生福祉习近平多次强调，环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。随着人们生活水平的不断改善，人民群众对优美生态环境的需求也在日益增长。４．山水林田湖草是生命共同体习近平形象地指出，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类生存发展的物质基础。第二节习近平生态文明思想和习近平法治思想一、习近平生态文明思想（三）习近平生态文明思想的内涵５．用最严格制度最严密法治保护生态环境习近平强调，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。以往我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。解决这些问题需要加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。第二节习近平生态文明思想和习近平法治思想一、习近平生态文明思想（三）习近平生态文明思想的内涵６．共谋全球生态文明建设习近平生态文明思想强调“共谋全球生态文明建设”，为构建地球生命共同体提出了中国方案。第二节习近平生态文明思想和习近平法治思想一、习近平生态文明思想（四）习近平生态文明思想对生态环境法制的指引１．推动生态文明写入宪法２．推动环境立法与修法３．指引生态文明制度创新第二节习近平生态文明思想和习近平法治思想二、习近平法治思想（一）习近平法治思想的内涵习近平法治思想内涵丰富，回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。习近平法治思想基本内容集中体现为习近平在中央全面依法治国工作会议上明确提出并深刻阐述的“十一个坚持”第二节习近平生态文明思想和习近平法治思想二、习近平法治思想（二）习近平法治思想对生态环境法治的指引１．完善生态环境保护立法２．坚持生态环境严格执法３．坚持生态环境公正司法第三节环境法的历史发展一、世界环境法的历史发展１．１８世纪中叶至２０世纪初期（１）民法和零散的污染防治立法并用。（２）出现专门的资源保护和管理立法。２．２０世纪初期至２０世纪６０年代（１）出现大量的污染防治立法。（２）出现偏向于污染防治的基本立法。（３）国际环境法开始迅速发展。第三节环境法的历史发展一、世界环境法的历史发展３．２０世纪７０年代至今（１）国内环境立法呈爆炸式增长。（２）环境法的理念得到较大发展。（３）国际环境法进一步发展，国际环境法和国内环境法交互和融合趋势明显。第三节环境法的历史发展二、中国环境法的历史发展１．１９４９—１９７３年：混沌时期２．１９７３—１９７８年：初步产生时期３．１９７９—１９８９年：初步发展时期４．１９８９—２０１４年：改革完善时期５．２０１４年至今：体系优化时期第四节中国环境法的体系一、环境法律渊源体系（一）环境法律体系和环境法律渊源体系环境法律体系是指调整因保护和改善环境、开发利用自然资源以及防治污染和其他公害而产生的社会关系的各种现行法律规范，按照一定的原则、功能、层次所组成的相互联系、相互配合、相互协调的统一整体。环境法律体系可以按照不同的标准进行不同的分类。其一，可以按照法律渊源标准进行分类；其二，可以按照法律规范的内容和功能进行分类。环境法律渊源体系指某个特定国家或者法域的全部环境法律渊源所构成的有机系统。该系统应具有特定的内在有机结构。第四节中国环境法的体系一、环境法律渊源体系（二）中国现行环境法律渊源体系的组成中国现行环境法律渊源体系主要包括如下组成部分：《宪法》中有关环境保护的规定、环境保护基本法、环境单行法律、环境行政法规、环境规章、地方环境法规、地方政府环境规章、环境司法解释和国际环境条约。值得一提的是，未来我国很有可能制定一部环境法典，以实现我国环境法的体系化，并构成生态环境领域最为主要的法律渊源。第四节中国环境法的体系二、环境法的内容体系（二）中国现行环境法律渊源体系的组成环境法的内容体系是指由具有不同法律规范内容和功能的环境立法所构成的有机系统。１．环境基本法２．污染防治法３．自然生态保护法（１）自然资源法。（２）生态保护法。４．绿色低碳发展法５．环境综合行政管理法第五节生态环境治理体系现代化一、生态环境治理体系现代化的含义１．生态环境治理体系现代化的意义一方面，健全现代环境治理体系是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。另一方面，健全现代环境治理体系能够为推进生态环境保护提供坚实支撑。２．生态环境治理体系现代化的目标《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出的主要目标为：“到２０２５年，建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系，落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系。”第五节生态环境治理体系现代化二、中国环境管理体制１．中国现行环境管理体制的层级划分环境管理体制是指国家有关环境管理行政机构设置、行政隶属关系和行政管理权限划分等方面的组织体系和制度。我国现行环境管理体制是“由国务院统一领导、生态环境部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”，并形成了“五级管理”（中央、省、市、县、乡五级政府）和“三级机构”（中央、省、市三级环保机构的设置）为主的组织体系。第五节生态环境治理体系现代化二、中国环境管理体制２．省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度（１）省、市、县、乡四级环境保护机构调整为省、市两级生态环境机构，县级生态环境局调整为市级生态环境局的派出分局。（２）环境监察职能由省级生态环境部门统一行使。（３）环境监测管理体制转变为生态环境质量省级监测、考核。（４）生态环境执法重心向市县下移，加强基层执法队伍建设，强化属地生态环境执法。第二章中国环境法基本原则第一节环境法基本原则概述一、环境法基本原则的概念和特征环境法的基本原则，是指“由环境法所确认并体现，贯穿于整个环境法体系，反映环境法的目的价值、基本特征及性质，对贯彻和实施环境法具有普遍指导作用的基本准则”。环境法基本原则具有以下三个方面的特征：第一，环境法基本原则体现了环境法的理念、目的和价值追求，彰显了环境法价值取向的独特性。第二，环境法基本原则体现了环境法整体法律价值的普遍性与总合性，是对环境法各个有机组成部分所体现法律价值的总结和归纳。第三，环境法基本原则体现了对具体领域环境法的具体法律原则和各个具体的环境法律制度的指导性，对指导法律解释、填补法律漏洞和平衡法律利益等具有重要的功能。第一节环境法基本原则概述二、我国环境法基本原则的具体内容我国２０１４年修订的《环境保护法》新增第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”这一规定首次对我国环境法的基本原则进行了立法明文确认。以该条规定为基础，结合我国环境法学界的理论研究成果，我国环境法基本原则可以概括为：风险预防原则、损害预防原则、公众参与原则和损害担责原则。第二节风险预防原则一、风险预防原则的概念本书认为“保护优先”原则的学理表述应为“风险预防”原则。该原则所承载的功能是，当遇到环境风险科学性不确定的情形时，应优先保护环境。第二节风险预防原则二、风险预防原则的发展风险预防原则最早出现于德国，该原则早期的国际实践主要集中在国家海洋环境保护领域。随着风险预防原则理念逐渐被认同，越来越多的国家在国内环境法中也规定了该原则。第二节风险预防原则三、风险预防原则在我国立法中的贯彻除第五条的直接规定外，《环境保护法》第三十九条还规定：“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。”该条规定确立了国家针对环境健康问题的风险预防义务，是风险预防原则的直接体现。不仅如此，《环境保护法》还规定了环境资源承载能力监测预警制度、生态保护红线制度等，它们均属于风险预防原则的具体贯彻。

《环境保护法》外，越来越多的环境保护单行法也贯彻了风险预防原则。综上可见，风险预防是我国环境法中的一项基本法律原则。随着环境单行立法不断重申风险预防为原则，并在具体法律制度中贯彻风险预防原则，该原则已深刻融入我国环境立法和环境法治实践。第三节损害预防原则一、损害预防原则的概念本书认为，我国《环境保护法》第五条所规定的“预防为主、综合治理”应在学理上理解为一项统一的环境法基本原则，其在学理上的表述就是“损害预防”原则，即指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者生态破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害。第三节损害预防原则二、损害预防原则的发展自１９７２年联合国人类环境会议召开之后，环境问题在我国开始受到重视，环境、经济以及社会综合协调发展的思路逐渐得到了认可。在此背景下，损害预防原则逐渐在我国环境立法中被确立。第三节损害预防原则三、损害预防原则在我国的贯彻１．加强环境影响评价制度建设２．加强清洁生产制度建设３．建立生态环境监测制度第四节公众参与原则一、公众参与原则的概念本书将公众参与界定为：公众有权通过一定的程序或途径参与一切与环境公共利益维护相关的公共决策活动，履行法律规定的环境保护义务，并有权在环境保护的相关参与权利受到侵害时请求获得法律救济，以有助于实现可持续发展的目标，建成生态文明和美丽中国。第四节公众参与原则二、公众参与原则的发展公众参与在国际社会得到普遍承认并成为一项公认的基本原则，经过了较长时期的发展。我国公众参与原则在立法上并未盲从国外，而是走出了具有中国特色的环境保护公众参与原则立法实践。２０１４年修订的《环境保护法》回应了这一呼吁，其对公众参与的相关内容进行了极大的丰富和扩展。第四节公众参与原则三、公众参