公共政策主体课件

案例：新医改方案的制定过程新医改党中央、国务院重视程度史无前例。2005年7月28日，由《中国青年报》刊登了国务院发展研究中心葛延风研究员的研究报告“中国医改不成功”观点后，大大加快了我国新一轮医药改革步伐。国务院于2006年8月成立了深化医药卫生体制改革部际协调工作小组，由国家发展改革委和卫生部任双组长共同牵头，协调16个部门共同研究医药体制改革的重大问题；2008年11月医改领导小组组长则改为由国务院副总理直接担任。3公共政策主体2007年10月，在党的十七大报告中，胡锦涛总书记明确指出：“建立基本医疗卫生制度，提高全民族健康水平。健康是人的全面发展的基础，关系千家万户幸福。要坚持公共医疗公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府的责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、廉价的医疗卫生服务。3公共政策主体完善重大疾病防控体系，提高突发公共卫生事件应急处理能力。加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设，深化公立医院改革。建立国家基本药物制度，保证群众基本用药。扶持中医药和民族医药事业发展。加强医德医风建设，提高医疗服务质量。确保食品药品安全”。3公共政策主体全面理解，准确把十七大报告中关于搞好医疗卫生工作的精神，切实贯彻落实胡锦涛总书记提出的各项要求，成为设计我国医改方向和政策制定、路径选择是否正确，我国新医改方案是否符合国家和广大人民群众的根本利益的关键所在。3公共政策主体新医改方案的制定在中国制定政策历史上出现了“史无前例的多元化”制定过程，国务院医改领导小组分别邀请了北京大学、复旦大学、北京师范大学、国务院发展研究中心、世界银行、世界卫生组织、麦肯锡公司等七家机构对中国医药卫生体制的改革提出指导原则和制度设计框架的建议方案。同时中国人民大学、清华大学、中国科学院等机构也主动提出了针对新医改的建议方案，至此新医改制定过程中，被民间称为有十套医改的建议方案。3公共政策主体新医改方案全民征求意见，通过民主促进医疗民生的以人为本理念，是史无前例的重大突破。在科学发展观的指引下，国务院医改领导小组在整合十家机构医改方案建议的基础上，于2008年10月14日，向全社会公布了《深化医药卫生体制改革指导意见》征求意见稿，向全民征求意见，自此新医改制定进一步迈上了“民主”促进“医疗民生”的科学发展轨道。在一个月时间里，根据国家发改委的统计，截至2008年11月14日16时，通过网络、传真、信件等方式共收到了各类反馈意见35260条。医改领导小组在整合了各类意见的基础上，于2009年3月17日中共中央出台了历时两年多制定出的《深化医药卫生体制改革指导意见》正式文件，标志着新一轮医药改革正式揭开大幕。3公共政策主体思考：有哪些主体参与制定新医改方案？各主体之间的行为方式？3公共政策主体主要内容：执政党（中国共产党）/立法机关（人大、政协）/行政机关（政府）/司法机关（两院）行政性事业单位/非政府公共组织/利益集团/公民/大众传媒/现代政策研究组织第三讲公共政策主体3公共政策主体政策主体：政策主体主要指的是参与或影响公共政策的制定、执行、评估的个人、团体或组织。

3公共政策主体宪政层面体制化层面人格化层面政策主体分析的三个层面3公共政策主体一、政党组织代表西方多数国家政党的主要职能只是保证选举、料理党务、协调党内关系和以年会方式制定本党的大政方针。无论是执政党还是在野党，其功能更多是表现在推选政党候选人参与选举竞争。政党及其领导人对公共政策的影响只是间接的。3公共政策主体政党政治是现代国家的突出特征现代国家的一个突出特征就是实行政党政治。不仅国家的政治统治大多是通过政党政治的途径来实现的，不同社会团体和公民的利益诉求，也需要通过政党的“利益聚合”功能来实现，即政党努力将各种特定的利益要求转化为一般性可供选择的政策方案。但是，不同类型的政党(一党制、两党制、多党制)在利益聚合的方式上有所不同。3公共政策主体一、执政党（中国共产党）体制层面：中国共产党是国家政治生活的领导核心原因：精英式政党：通过政治录用，将各利益群体中的精英分子吸纳进去（政治吸纳），平衡冲突；党员的代表性：来自各阶层；党国体制+党军体制；自身组织的严密性：3人即可成立支部。3公共政策主体一、执政党（中国共产党）体制层面的党与国家机关：国家机关是中共的辅政结构。党政机构在人事上的重叠各国家机关都必须接受中共的领导，无条件地贯彻执行党的路线、方针和政策。党与国家机关呈结构和功能的互动关系：中共成员担任国家机构的主要领导是保证党的意志得以在国家政权中实现的结构性保障；实现党的目标也正是中共成员在国家机构中任职的政治性目的。

3公共政策主体一、执政党（中国共产党）中共的领导体制：一头多元制一方面，存在着一个党的集体领导，这个集体由多为党的领导人组成，每人都有合议制下的平等权利和自己特定的职权；另一方面，又存在着一个领导集体的核心，他成为党的领袖，具有某种超然的地位。一头多元制使中央同时存在一个领导集体和领导核心。3公共政策主体一、执政党（中国共产党）党的政策与公共政策：直接的形式：如党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件；间接的形式：政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张通过法定程序，变成国家意志。3公共政策主体中共党的政策转变为公共政策的法定程序党与国家机构联名发布政策方案；党提出政策创意，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过；政府决策以党提出的政策依据为原则。一、执政党（中国共产党）西方政党影响公共政策：议员代表政府代表政治协商统一党员行动，投票、选举宣传与施压：在野党的“影子内阁”3公共政策主体二、立法机关中国的立法机关=人大+政协中国人大从宪政层面的权力关系来看，人大是最高权力机关，是“一府两院”公共权力的来源。从宪政层面的权力本身来看，人大不仅是重要的决策者，而且还是本级政府决策行为的监督者。监督权：质询、审议、国政调查、撤销错误政策、罢免相关领导人从体制层面看，人大使中共的意志合法地转变为国家政策。3公共政策主体二、立法机关决策形式：宪法基本法律法律地方性法规自治条例和单行条例人大决定3公共政策主体二、立法机关中国政协从宪政层面看，尴尬的定位？从体制层面看，在实质上成为人大的辅助性机构各级人大召开时，政协也同时召开重大的决策在人大表决之前一般要经由政协讨论人大会议也一般吸收政协委员列席3公共政策主体二、立法机关体制层面的政协制度：是中共领导制度的附属机制，起到统一战线的作用；是多党合作制度的组织形式，为各民主党派的参政议政的最基本的制度化途径；是人民代表大会制度的辅助机构，使中国的宪政体制在保持一院制的前提下又获得了一些两院制的优点。

3公共政策主体二、立法机关从人格化权力层面来看，政协作用类似于人民代表大会，但它没有正式的立法权，而只是在法案没有通过以前对法案进行审议，并通过这一过程取得共识，因此它实质上也参与了立法过程。尤其在中国，法案的表决通过一般是形式上的，规划和审议过程往往更具有实质意义。3公共政策主体二、立法机关从宪政层面来看，人大制度与政协制度结合在一起，使中国的宪政体制既体现了人民广泛的民主权利，又能尊重高层次人士更强烈的参政要求；既有利于决策的科学化，也有利于决策的民主化。但从体制层面看，人大与政协的立法和决策功能目前还只是形式上的，而其利益表达和利益综合功能则相对而言是比较具有实质性。3公共政策主体三、国家行政机关（政府）从宪政层面看，政府负责人由人大任命，因此政府要向人大负责。从体制层面看，国务院在政府过程中的地位和功能比全国人大要重要的多。政府主要功能在于执行权，但制定与执行并不是截然分开的。3公共政策主体三、国家行政机关（政府）政府在当代主要的七种决策形式行政法规行政措施决定和命令部门规章地方性规章地方性行政措施决议和命令

3公共政策主体<公共政策研究>P.983公共政策主体四、司法机关相对而言，司法机关的重要性则比较低从宪政层面上看，司法机关的地位与行政机关平行。从历史上看：最不稳定的结构，受政治气候影响很大。从体制层面上看，司法机关的地位则明显降低。司法机关的行政级别？缺乏司法审查制度：法院只受理具体行政行为？司法机关缺乏独立性：司法机关的人事权、财政权？政法委书记：司法机关的业务指导？司法机关的行政体制？3公共政策主体四、司法机关“在那些确实实现了各种权力分立的国家中，司法权与行政权彼此是完全独立的。在法国、英国和美国就是这样的，这两种权力的混合势必导致无法解决的混乱；这种混乱的必然结果就是让人一身兼任警察局长、侦查员和审判官。”——马克思3公共政策主体总的来说，从规范上看，人大在法律上居于最高地位，其他国家机构由其产生，对其负责，且人大还对一府两院具有监督功能。但如果体制上看，包括人民代表大会在内的所有国家机构都接受中共的一元化领导。政治优势体制问题：3公共政策主体五、行政性事业单位“事业单位是国家为了社会公共利益，由国家机关举办或其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科学、文化、卫生等活动的社会服务组织。”（《事业单位登记管理暂行条理》第二条）所以，事业单位一般不具备决策权力。但在当前，我国的中央和地方政府存在着特殊的事业单位，承担着某些行政管理职能，通常称之为“行政性事业单位”。3公共政策主体五、行政性事业单位行政性事业单位既承担某一专业服务职能，又享有一定的行政权力，其存在的形式更趋向于行政实体而不是社会实体。他们拥有行政职能，实际上是政府行政职能的延伸，采用类似行政机关的管理方式，在社会生活中扮演双重角色。决策的表现形式：制定行业管理条例。

3公共政策主体六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）非营利组织的概念与特性非营利性：与企业相区别。表现在：不以营利为目的，而是以一定范围或全社会范围的公共利益为目的；不能对剩余收入进行分红，而只能用于组织活动和组织发展；不得将组织的财产以任何形式转化为私人财产，其资产属于社会。3公共政策主体六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）非政府性：与政府相区别独立自主的自治组织，判断、决策和行动的独立性；自下而上的民间组织，依靠社会资源；具有竞争性的公共组织，需要通过竞争获取资源。3公共政策主体六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）自愿公益性或互益性：自愿者与社会捐赠是其重要的社会资源，自愿者是自愿精神的人格化，而社会捐赠则是自愿精神的物质化；其活动的公开性和透明性；主要提供两种类型的物品：俱乐部物品（互益性）和公共池塘资源（公益性）。3公共政策主体六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）非营利组织在公共政策过程中的作用第一，非营利组织是社会多元治理结构中的重要一元。

非营利组织存在的主要理论基础：政府失灵与市场失灵非营利组织主要提供：政府做不了或做不好、企业不愿意做的物品。3公共政策主体国家(State)公部门Publicsector市场（market）私部门Privatesector非营利组织NPO,NGO第三部门Thethirdsector六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）3公共政策主体民意机关与民主政治政府提供服务选举制度社会需求非营利组织企业自愿行动提供服务爱心与关怀利润动机市场机能提供服务影响3公共政策主体六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）第二，非营利组织是吸引和整合各种资源的重要途径。

欧盟的能力促进型国家：政府提供民间提供；直接提供购买服务，间接提供自恢复社团管理登记制度后，我国各类正式登记的非营利组织每年能够吸纳大约40亿元人民币资金用于政府无暇顾及的社会管理领域。3公共政策主体六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）第三，非营利组织是化解社会矛盾的一种社会机制。

在面对政府与社会利益纠纷时，政府可以直接在非营利组织这个平台上通过对话达成和解，化解激烈冲突；在面对利益群体之间的矛盾时，政府可以利用这个平台居间斡旋调解；而在资源配置和政策制定中，代表各自利益的非营利组织可以成为本群体的代言人，表达利益愿望，影响决策意向。政府与非营利组织之间这个对话、调解、协商、参与的沟通平台，是缓和社会冲突、化解社会矛盾的减压缓冲装置。3公共政策主体六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）第四，非营利组织是政府职能转变中的一个承接与合作者。政府的职能和功能是有限的，社会管理主体的多元化、政府和社会的分工合作与共同治理是社会发展的客观趋势。政府不能解决所有的问题，不能提供所有的服务，就必须依靠社会的其他领域，贡献各自的力量，使政府逐步从越位和错位的尴尬中解脱出来。显然，各类非营利组织应当是责无旁贷的主要承接者之一。3公共政策主体六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）第五，非营利组织是对决策权力制约的重要主体。政府自身对公共权力的制约力是有限的，要加强对政府行使公共权力的有效监督，必须依靠政府之外的力量。但是靠政府之外的成员个人的力量是不可能对政府的权力进行有效制约的，只有通过社会成员的各种组织，形成强大的公民社会，才有可能对公共权力形成强大的制约力量。没有了由非营利组织所组成的公民社会，强大的整合的国家所面对的就是分离的个体和家庭！3公共政策主体六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）托克维尔：独立的社团组织是美国民主的自由学校，也是其得以健康运作的动力之源。罗伯特·帕特南：1970年代以来意大利北方各地区的社会经济发展的速度和质量之所以明显优于南方各地区的重要根源之一，是南北两大地区的公民发展水平的差距。帕特南的研究成果表明，如果公民社会发展水平较高，那么市场机制的运行就会较有效率，政府也会较为廉洁和有较高的效率。3公共政策主体3公共政策主体六、非营利组织（NPO）/非政府组织（NGO）根据民政部2008年民政事业发展统计报告的统计数字，截至2008年底，全国共有社会组织41.4万个。其中，各级社会团体23万个，民办非企业单位18.2万个，基金会1597个。3公共政策主体01-08我国非营利组织数量变化图（社会团体）3公共政策主体01-08我国非营利组织数量变化图（民办非企业单位）3公共政策主体01-08我国非营利组织数量变化图（基金会）3公共政策主体七、公民公民作为一种政治身份，最早出现于希腊城邦政治结构之中，在古希腊文中，公民一词是由城邦一词而来。因此，公民的概念从一开始就是一个反对特权、要求平等权利、要求参政议政的产物，蕴涵着民主的价值，是权利和义务的共同体。公民在政策过程中具有重要地位：一方面，公民对政策的认同是公共政策合法性的重要基础；另一方面，公共政策有效执行的首要条件就是得到公民的认同。3公共政策主体七、公民我国公民参与政策过程的主要形式有直接和间接形式：直接形式：村民自治、社区自治；间接形式：投票选举各级人大政府、参加政党、政治结社、政治接触、集会游行示威、参加听证会、公民突破过时管理体制的创造性实践等七种。3公共政策主体八、利益集团我国的利益集团的形式有：行业性利益集团、地方性利益集团、部门性利益集团，还有因特殊利益而凝结成的利益集团，如生产者利益集团、消费者利益集团、文化利益集团、残疾人利益集团。其中影响力最大的是地区性利益集团和行业性利益集团。利益集团对政策制定影响力的大小，取决于利益集团本身的组成状况，如社会地位、成员多少、声望大小、财力雄厚程度、组织强弱等。

3公共政策主体利益集团的资源：知识

政治资源

组织资源3公共政策主体3公共政策主体3公共政策主体九、大众传播媒介传媒在西方被称为与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。传媒对公共政策的影响作用：传媒能及时反映公共问题，其传播的信息是对政策信息和政策问题进行选择、整理、淘汰、处理，经过层层加工和筛选后，再提供给公众。传媒可以为政策制定创造良好的公众支持环境，从而扩大政策诉求群体，提高政策问题的认知程度。3公共政策主体3公共政策主体3公共政策主体大众媒介是影响整个政策行为始终的因素。从媒介引发问题性舆论、提醒政府关注的政策问题确立环节开始，到媒介对政策实际执行、政策绩效评估与政策终止的环节，大众传媒作为政府完善其政策行为与过程的极为重要机制而存在，大众媒介发挥了政策主体的作用。大众传媒的介入可以最大限度地满足民主化和信息传递的要求。3公共政策主体十、现代政策研究组织（思想库）思想库是连接政府与社会的桥梁和中介，可以扩大公众对政策制定的参与程度，使分散化的公众集中地公开表达自己的诉求，是实现决策科学化和民主化的重要载体。3公共政策主体3公共政策主体3公共政策主体我国政策研究组织的类型：隶属于党委或政府部门的存行政性政策研究组织。行政性和学术性相结合的政策研究组织。中科院、社科院及高校下设的相应系、所、室等学术性政策研究组织。企业、公司、个人创办的政策研究所、咨询公司、研究会等民间政策研究中心。由前政府官员组成的咨询小组、委员会等政策研究组织3公共政策主体3公共政策主体二、以组织机构出面的政策行动主体在有关公共政策活动中行动主体的作用及其作用方式问题上，存在两种观点：一是强调作为政策行动个体的代理人是独立变量；二是强调政策代理人的作用受其所在机构内部的组织方式和相互关系制约。3公共政策主体研究意义：

首先，可以避免将政策活动过程的外部环境因素与其内部生态因素割裂的缺陷，将在政策过程中起作用的内外因素结合起来考察；其次，可以正确理解组织机构与其政策代理人之间的关系；第三，能正确理解政策过程与社会规则的相互关系。3公共政策主体在政策活动的子系统中，经常起作用的组织机构主要有三大类：一类是执政党和政府的组织机构；一类是包括利益团体、大众媒体、企业、研究院所、咨询机构等在内的社会组织机构；第三类是包括跨国公司、政府间的国际组织、非政府间的国际组织在内的国际组织机构。3公共政策主体在考虑政策子系统中的组织机构时，关键问题有三个：一是作为组织机构政策代理人的政策行动个体的政策意见、观点和价值追求能在多大程度上代表组织机构的真实利益、政策立场和政策价值；二是与政策相关的组织机构能在多大程度上对其政策代理人的政策观意见、观点、价值追求加以引导和约束；三是与一定的组织机构相联系的规则体系。3公共政策主体（1）政府组织机构衡量