国企投资后评价操作实务

国企投资后评价操作实务01国企投资项目后评价概述在国有资本做强做优做大的号召下，从中央到各省市国资企业在固定资产、无形资产、股权投资等各方面加大了投资力度，同时对资产的质量、投资收益、资本优化配置，提出了更高的要求。随着国有资本投资规模不断扩大，投资运营面临诸多问题与挑战，为此，中央或者各省属国有企业每年选择部分完成的重大投资项目开展后评价，做好投资回顾总结，提高投资管理水平。投资项目后评价是投资管理工作的最后一个重要环节，是改善投资决策和管理、提高投资效益的重要措施，同时也是出资人对投资活动进行监督管理的重要手段。《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》（国资发规划〔2005〕92号）对投资项目后评价的定义为“项目后评价一般是指项目投资完成之后所进行的评价。它通过对项目实施过程、结果及其影响进行调查研究和全面系统回顾，与项目决策时确定的目标以及技术、经济、环境、社会指标进行对比，找出差别和变化，分析原因，总结经验，汲取教训，得到启示，提出对策建议，通过信息反馈，改善投资管理和决策，达到提高投资效益的目的。”国务院国资委、国家发改委等部门，主要针对中央企业的固定资产投资项目发布了项目后评价的工作指南、管理办法等，规定后评价项目范围、后评价内容等。2005年5月，《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》（国资发规划〔2005〕92号），从项目后评价内容、项目后评价方法、项目后评价实施、项目后评价结果应用等方面，详细规定了后评价的具体要求，并给出《投资项目后评价报告》标准格式等。2024年7月，《国家发展改革委重大项目后评价管理办法》（发改评督规〔2024〕1103号），确立了后评价的步骤，涵盖年度计划、项目筛选、自我评价、第三方评价及报告编制等环节，评价技术结合定性与定量方法，运用逻辑框架、调查、对比等多种分析手段。表1-1中央关于项目后评价的政策目后评价工作指南》(国资发规划(2005〕92号)三、项目后评价内容(一)项目全过程的回顾(二)项目绩效和影响评价(三)项目目标实现程度和持续能力评价(四)经验教训和对策建议《工作指南》适用范围为固定资产投资类项目后评价，对于股权投资、资产并购、证券、期货等其他类型的投资项目，仅供参考。《国家发展改革委关于印发中央政府投资项目后评价管理办法和中央政府投资项目后评价报告编制大纲(试行)的通知》(发改投资〔2014)2129号)项目单位应在项目竣工验收并投入使用或运营一年后两年内，将自功度评价法。《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(2016年)完善政府投资监管机制，加强投资项目审计监督，强化重大项目稽察制度，完善竣工验收制度，建立后评价制度，健全政府投资责任追究制度。法》(2017年国资委令第34中央企业应当每年选择部分已完成的重大投资项目开展后评价，形成后评价专项报告。通过项目后评价，完善企业投资决策机制，提高项目成功率和投资收益，总结投资经验，为后续投资活动提供参行监督和指导，选择部分重大投资项目开展后评价，并向企业通报后评价结果，对项目开展的有益经验进行推广。各地方根据国家政策也相继出台了项目投资后评价相关文件，涵盖固定资产投资项目、股权投资项目、金融产品投资项目。地方投资项目后评价政策文件对列入后评价项目的范围做出了更为明确规定，并对不同类型项目提出了不同的后评价周期要求以及后评价内容要求等。表1-2地方关于项目后评价的政策后评价管理暂行办法》(京国资发〔2012〕11号)本办法所称投资项目包括以下事项：(一)股权投资，包括出资设立子企业、对子企业增资、股权收购、股权置换等；(二)固定资(四)其他投资。《温州市市属国有企业投资项目后评价管理实施意见(试行)》(温国资委(2014)148资，包括出资设立子企业、对子企业增资、股权收购、股权置换理财、金融衍生业务等；(四)其他投资。河南省《省管企业投资项目后国资文(2016)108号)作的组织及管理机构、后评价工作的原则及要求、后评价的目的和范围、后评价的内容和方法、后评价工作计划的制定、后评价工作的流程(包括中介机构的选择或评价工作组的组建等)、后评价项目的选择、后评价工作方案的制定、后评价结果的运用等。(甬国资发〔2016〕112号)对企业承担的政府性投资项目(根据甬国资发[20定认定),后评价应同时兼顾社会效益和经济效益，具体由相关行对企业通过政府与社会资本合作模式进行的投资项目(以下简称“PPP项目”),后评价应按照我市PPP项目工作有关规定实施。对企业承担的非政府性投资项目，即企业自营项目，凡需编制可行性研究报告的，原则上都应开展项目后评价。个别投资项目确无必要开展后评价的，经市国资委认定后，可予以豁免。企业自营项目的后评价应以经济效益为主，具有一定公益性质的项目可适当兼顾社会效益。《兰州市市属国有企业投资项目后评价管理办法》(2022年)后评价遵循以下程序：(一)进行自我评价。企业指导和督促项目法人单位对项目进行自我总结评价，形成项目自我总结评价报告，由企业项目后评价管理机构审核。(二)编制后评价计划。企业每年应制定年度后评价工作计划，确定需要开展后评价的项目，经审周期，撰写后评价报告。(四)报送后评价总结。企业应根据本办法要求撰写投资项目年度后评价工作总结报告(附项目后评价报告),经审定后与下一年度投资计划一并报送市政府国资委。02国企投资项目后评价操作实务1、项目后评价项目范围国企投资项目原则上都应开展项目后评价，包括固定资产投资项目、股权投资项目和金融类产品投资项目等，均为后评价项目类型范围。其中，固定资产投资指基本建设投资和更新（技术）改造投资等；股权投资含新设企业、增资、参股、收购兼并等；金融类产品投资包括证券投资、保险产品投资、金融衍生品投资等。图2-1国企投资项目类型虽然固定资产投资项目、股权投资项目和金融类产品投资项目等，考虑投资项目较多，通常依据相关标准选择重点项目开展后评价工作。各地国资委主要依据单项投资额规模选择重点项目，通常按照总资产5%-20%或净资产、或注册资本相对应的范围；或者单项投资额达到一定数额，一般在5000万元以上甚至更高。另外，各地国资委也会从特别监管、采用新技术新工艺新材料、对区域影响较大等方面，认定一些重点项目实施项目后评价。下表以北京市、兰州市、南昌市、温州市为例，展示不同地区后评价项目选择要求。表2-1不同地区后评价项目选择要求《北京市国有企业投资项目后评价管理暂行办法》(一)单项投资额达到投资主体总资产10%以上或投资额10000万元以上的项目，其中固定资产投资项目以单项投资5000万元为限；(二)境外及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资的项目；(三)金融类产品投资的项目；(四)对区域经济社会、行业或企业发展有重大影响的项目；《兰州市市属国有企业投资项目后评价管(一)依据《市属国有企业投资项目负面清单》确定为特别监管类项目。(二)投资规模和内容调整变化较大的重点投资项(三)实施情况与预期对比变化较大的投资项目。(四)企业自主投资单项达到5000万元以上或占企业总资产20%以上的投资项目。(六)采用新技术、新工艺、新材料、新型投融资和运营模式，以及其他具(七)跨地区、跨行业、工期长、投资大、建设条件复杂的项(八)征地拆迁、移民安置规模较大，对相关群体影响较大的项目。(九)巡视巡察、审计和日常监督检查发现存在严重问题的项目、社会舆论普遍关注的项目。(十)房地产项目、并购民营企业的股权投资项(十二)市政府国资委或企业认为应当进行后评价的项业投资项目后(试行)》(一)单项投资额达到投资主体净资产5%以上或投资额10000万元以上的项目，其中固定资产投资项目以单项投资5000万元为限；(二)在境外及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资的项目；(三)金融类产品投资的项目；(四)对区域经济社会、行业或企业发展有重大影响的项目；《温州市市属国有企业投资项目后评价管指单项投资额达到投资主体注册资本金10%以上或投资额达到2亿元以上的项目，城建、交通工程等投资规模大的企业或项目可适当放宽);2.非主业投资项目；3.与非国有企业合作的投资项目；4.境外投资项目；5.严重超概算超建设周期的项目；6.市国资委认为应当进行后评价的项目2、项目后评价实施组织对于国企投资项目后评价的实施组织，国有企业集团、项目法人单位、地方国资委承担着不同的工作职责，其中国有企业集团是主要实施主体。国有企业集团负责本企业及下属企业投资项目后评价的组织和管理。国有企业集团应建立后评价工作制度，主要包括：后评价的工作目的、基本原则、评价范围、方法程序、结果运用、组织管理机构等内容。项目法人单位负责项目自我总结评价，并配合国有企业集团具体实施项目后评价。地方国资委负责指导、监督企业后评价工作，推动企业强化投资行为的全程全面监管。国资委可根据需要抽查部分项目后评价报告进行再评价。国家开发投资集团有限公司成立于1995年，2022年6月正式转为国有资本投资公司。国投集团重点打造“能源产业”“数字/科技”“民生健康”“产业金融”四大业务板块。2023年集团实现营业总收入2126亿元，利润总额252亿元。国投集团作为国有资本投资公司，项目投资项目数量较多且类型丰富，需要格外关注投资项目后评价工作，通过高水平投资后评价助力企业高质量发展。国投集团建立了“归口管理、分级负责”的工作体系，公司总部负责制定后评价规章制度并推动实施，组织开展部分重点项目后评价；子公司负责对自主决策的股权投资项目进行后评价，选取本版块控股投资企业实施的重点项目组织开展后评价；控股投资企业负责本企业投资项目的自我评价。3、项目后评价时间要求《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》（国资发规划〔2005〕92号）要求，“1.企业重要项目的业主在项目完工投产后6~18个月内必须向主管中央企业上报《项目自我总结评价报告》（简称自评报告）。2.中央企业对项目的自评报告进行评价，得出评价结论。在此基础上，选择典型项目，组织开展企业内项目后评价。”地方国资委通常区分投资项目类型，规定后评价项目的时间要求。固定资产投资项目一般在完工投产或竣工验收，进入正常运营状况第三个会计年度内实施完成后评价。股权投资项目一般在工商登记手续或产权交割手续完成，进入正常运营状况第三个会计年度内实施完成后评价。金融类产品投资项目一般是每年进行一次后评价。金融类投资项目后评价时间短于固定资产投资项目后评价时间，主要是因为金融类投资具有流动性强、风险传导快、影响范围广的特点，因此较短的后评价周期有利于投资风险的识别与防范。表2-2不同地区项目后评价时间要求后评价时间要求投资项目后评价管一个完整的会计年度。企业应当在项目运行后36个月内或收到市国资委项目后评价通知后6个月内完成《项目后评价报金融类产品投资项目后评价按年度每年进行一次。《兰州市市属国有企业投资项目后评竣工验收(以两者中较迟的时点为准),进入正度结束前实施完成后评价。识别等完成情况及影响因素等进行分析，出具后评价报告。评价项目的时间可适当延长1-2年。管企业投资项目后评价管理暂行办《南昌市国资委出资监管企业投资项目后评价管理办法(试行)》竣工验收(以两者中较迟的时点为准),进入正年度后的次年开展后评价。(四)对于金融投资项目，原则上应每年开展一次后评价。4、项目后评价主要内容项目后评价内容主要包括实施过程评价与实施效果评价。其中，实施过程评价是对立项决策、建设准备、建设实施、投产运营等方面的评价。实施效果评价是对经济效益、技术效果、持续能力、成功度等方面的评价，每项评价又进一步细分评价内容。目前，各地项目后评价内容有差别，实际中可根据项目的规模、类型、评价时点等有所区别、侧重和简化，按照适用性、可操作性、可衡量性原则制定后评价内容。其中，固定资产项目注重投资控制、工期、投产后的经济效益；股权项目注重公司治理、经营效益；基金项目、注重投资期的运营风险、退出期的投资回收。结合我们对国企投资后评价工作的理论研究和实践经验，可分别从实施过程、项目效益、技术效果、可持续性、成功度等方面出发，规定相应的项目评价内容。表2-3投资项目后评价内容固定资产投资项目后评价实施过程评价调查分析、可行性研究、项目目标、建设方案、决策依据、决策程序、决策内容等进行评价建设准备建设实施主要对合同执行情况、工程实施及管理、方案变更、概算调整、工程监理、资金筹措和使用、总投资控制、竣工验收及投产运营主要对项目预期经济效益的实现程度、技术水平、产品质量、项目效益评价经济效益主要包括：生产经营及达产情况，与可研报告、初步设计和概算比较经济效益实现情况，投资效益分析社会效益主要包括：对区域经济结构调整和地方经济发展的影响，以及对当地就业、财政收入、居民生活条件和质量的影响影响、环境治理与保护等。管理效果主要包括：组织结构形式和适应能力、人员结构和劳动效率、技术效果评价性主要对设计规范、工程标准、工艺路线、装备水平、工程质量等所采用技术的水平进行评价。技术适用性主要对技术掌握程度、当地技术水平及配套条件、人员素质等进行评价。性等进行评价。性主要对所采用技术的可靠性、主要技术风险和安全运营水平内部因素主要包括财务状况、技术水平、污染控制、管理体制与激励机制等，核心是产品或项目竞争能力外部条件主要包括政策环境、资源环境、生态环境、物流条件、市场根据具体项目的类型和特点，设计项目成功度评价指标表，通过对各项指标的综合分析来判定项目成功度。股权投资项目后评价实施过程评价项目决策主要对项目实现企业发展战略的意义、项目目标、投资方向、尽职调查、投融资方案、专家论证、决策依据、决策程序、决策内容等进行评价。项目实施主要对筹资方式及效果、审计、资产评估、协议签订及实施、项目运营融合、财务管理、集团管控、风险控制、遗留问题处理等进项目效益评价经济效益主要对营业收入、实现利润、资产负债率、流动比率、销售主要对促进当地就业、财政收入贡献、区域经济发展、对居效果主要对法人治理结构、组织结构形式和适应能力、人员结构和劳动效率、制度体系建设和内部控制执行、员工满意度、管理者水平等制度建设、管主要对当地政府的政策、管理和组织、财务、技术、社会文化、市场、生态环境、外部因素等进行评价。根据具体项目的类型和特点，设计项目成功度评价指标表，通过对各项指温州市铁投集团股权投资项目——温州市域铁路S1线一期工程PPP项目。项目全长53.507km，投资概算199.57亿元。2019年7月，该项目采用TOT模式，通过运营权合作，引入浙江省交通集团联合体负责S1线一期机电设备的更新改造和S1线一期整体的运营维护、管理等工作，交易结构则采取双层交易结构，即由市铁投先与省轨道运营集团先组建合资运营公司，再由合资运营公司、省交投、市铁投一起组建项目公司；项目总投资90亿元，其中项目资本金30%，由股东出资解决，另70%拟申请银行贷款。2023年，该项目实施后评价。通过解构该项目的交易结构、财务模型、绩效考核、风险防控等专业难题，从实施过程、运营管理、效益和影响、可持续性、伙伴关系等方面逐一开展了总结与评价，通过定量与定性的对比，提出对策建议。图2-2温州市域铁路S1线PPP项目后评价体系来源：温州国资公众号5、项目后评价分析方法根据央企及地方国企投资项目后评价的管理要求，项目后评价的主要分析评价方法是对比法，即根据后评价调查得到的项目实际情况，对照项目立项时所确定的直接目标和宏观目标，以及其它指标，找出偏差和变化，分析原因，得出结论和经验教训。对比法包括前后对比、有无对比和横向对比。前后对比是项目实施前后相关指标的对比，用以直接估量项目实施的相对成效。横向对比是同一行业内类似项目相关指标的对比，用以评价企业（项目）的绩效或竞争力。有无对比是指在项目周期内“有项目”（实施项目）相关指标的实际值与“无项目”（不实施项目）相关指标的预测值对比，用以度量项目真实的效益、作用及影响。另外，项目后评价也可以采用逻辑框架法、项目成功度评价法、专家打分法等。逻辑框架法是通过投入、产出、直接目的、宏观影响四个层面对项目进行分析和总结的综合评价方法。项目成功度评价法是对已完成的项目是否达到预期的效果以及产生的作用和影响所进行的系统的、客观的评价，侧重分析发展趋势，总结教训，为今后同类项目提供对策与建议。各企业可根据拟纳入后评价项目的特点和后评价工作的具体要求，选择一种或多种方法对项目进行综合评价。某风电场并网电站项目为某集团的固定资产投资项目，该项目后评价报告重点针对项目选址、工程管控、建设成本及经济效益等情况进行对比分析，总结新能源扩建项目投资开发管理经验。对项目决策、实施、运营阶段以及项目可持续性进行评估，系统、全面分析投资项目重点指标与可行性研究报告指标差距，深入分析差距原因，指导集团后续投资项目的建设。6、项目后评价操作流程项目投资后评价涉及的内容较多，需要匹配科学的流程。结合国家政策及实务经验，我们将项目投资后评价概况为六大步骤。图2-3国企投资项目后评价操作流程（1）制定项目后评价计划国有企业（后评价管理机构）结合项目单位自我总结评价情况，确定需要开展后评价工作的项目，制定年度投资项目后评价计划，经审定后与企业年度投资计划一并报国资委。（2）组建项目后评价工作组国企后评价管理机构根据各个项目情况组建评价工作组，明确工作组负责人及人员分工等。后评价可由国企自行组织实施，也可委托具有相应资质和能力的第三方机构实施。国企自行组织实施的，应由企业投资管理、财务、审计、经营管理、法律等部门共同参与；也可与第三方智库或咨询机构库进行合作，组建独立专业的评价队伍。原承担投资项目可行性研究报告编制、评估、设计、监理、项目管理、工程建设等业务的机构和项目评审专家，不得作为该项目后评价机构和人员，避免出现“自己评价自己”。（3）制定项目后评价工作方案评价工作组应按照后评价工作要求，研究制定后评价工作方案，包括后评价的组织方式、时间安排、工作程序，以及后评价的范围、目的、内容、方法和特定要求等。同时按照项目后评价的基本原则，独立开展后评价工作，并对评价结果负责。（4）开展后评价调查研究根据后评价工作方案，评价工作组开展材料收集、审核与分析、管理人员访谈、现场勘查、问卷调查、问题分析与取证等，并对项目进行全面系统的分析与研究论证。被评项目法人单位应成立后评价工作协调组，按照后评价工作方案的要求，协助评价工作组开展工作。项目法人单位准备后评价相关材料。表2-4后评价前期准备相关材料固定资产投资项目股权投资项目项目审批文件投资项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算、规划选址和土地预审报告、能评估报告、重大项目社会稳定风险评估家论证及董事会决议等相关的资料，以及相关部门的批复文件析报告、尽职调查报告、法律意见书、涉及评估的提供评估报告(含备案文件)及交易项目实施文件项目招投标文件、主要合同文本、年度投资计划、概算调整报告、施工图设计会审相关资料，以及相关的批复文件工商、税务等部门的相关证照办理文件、合资合作或收购协议的正式文本、资金到位情其他资料的审计报告、稽察报告和统计资料，财务报表等资料（5）编制项目后评价报告评价工作组根据现场调研、分析评价项目总体情况，在与企业充分沟通后，编制《投资项目后评价报告》。项目投资评价报告需要有明确的结论，通常项目后评价结论分为五个等级：成功、基本成功、部分成功、不成功、失败。项目投资后评价报告需要反馈给后评价管理机构，报董事会审核。结合国家政策要求和我们的实务经验，项目投资后评价报告的主要内容包括七大部分：项目概况；项目实施过程的总结与评价；项目效果和效益评价；项目资源环境和社会效益评价；项目目标和可持续性评价；项目后评价结论和主要经验教训；对策建议。表2-5项目后评价报告内容项目后评价报告内容一、项目概况(一)项目情况简述(二)项目决策要点(三)项目主要建设内容(四)项目实施进度(五)项目总投资(六)项目资金来源及到位情况(七)项目运行及效益现状评价(一)项目前期决策总结与评价(二)项目实施准备工作与评价(三)项目建设实施总结与评价(四)项目运营情况与评价三、项目效果和效益评价(一)项目技术水平评价(二)项目财务经济效益评价(三)项目经营管理评价益评价(一)项目资源环境效益评价(二)项目的社会效益评价价(一)项目目标评价(二)项目持续性评价经验教训(一)项目成功度评价(二)存在的问题(三)主要经验教训七、对策建议(一)对项目和项目执行机构的建议(二)对市属企业的对策建议(三)宏观对策建议通常项目投资后评价报告直接提交，但必要时可组织专家进行评审，并将评审意见一并提交管理部分。2018年，宁波市制定了市属国有企业投资项目后评价专家评审办法，组织评审单位应根据投资项目的需要，及时确定专家评审组成员，召开专家评审会，根据后评价报告和相关补充材料或实地查验结果，进行评审。参加评审专家书面提出具体、明确的评审意见，评审结束后由评审组提出综合评审意见。（6）项目后评价结果应用国企投资项目后评价结果可以用于项目完善或补救、企业战略规划编制、改善投资管理决策、重大决策失误责任追究、企业负责人选拔考核等方面。通过项目后评价，对因决策失误或投产后经营管理不善，或国家产业政策、宏观经济环境改变导致生产经营处于困境的项目，要提出解决的措施，并加以整改完善。对发展前景不乐观的项目，要提出补救方案，使项目尽快达到预期效益。投资项目后评价结果（经验、教训和措施建议）应作为企业编制发展战略和规划、修订年度投资计划、完善投资决策程序的重要依据。为今后类似项目的投资决策或制定改进方案提供借鉴和参考，提高投资决策水平。投资项目后评价结果应作为重大决策失误责任追究的重要依据。对投资项目在后评价过程中发现问题的，要按照有关规定追究相关责任人的责任并及时作出处理意见。投资项目后评价结果作为选拔、考核、调整、任免企业领导人、确定薪酬的重要参考依据。将投资项目后评价结果纳入企业负责人经营业绩考核内容，用于评价董事、高级管理人员的研究能力、决策能力和履职能力。国家开发投资集团有限公司选取了“十三五”以来四个典型案例项目开展后评价，通过对神州高铁项目的后评价，为日后要约方式快速并购，进行资本市场操作积累了宝贵经验；通过对吉林生物重组项目的后评价，对日后以无偿划转方式接收地方老国有企业的项目，做好投前尽调、过渡期项目跟踪、投后管理整合等提供了丰富的借鉴；通过对美亚柏科并购项目的后评价，为集团对国有相对控股混合所有制企业的管控模式提供实践借鉴；通过对中国水环境项目的后评价，为集团日后如何优化前瞻性战略性新兴产业业务布局提供经验借鉴。03国企投资项目后评价建议建立完善的后评价制度。国企应制定《企业投资项目后评价工作制度》，明确后评价的目的、范围、内容、方法和流程，以及后评价人员组成和结果的运用等，实现对项目运行情况的全面回顾。采用科学的评价方法。项目后评价应采用定性和定量相结合的方法，全面分析项目的实际效果与预期目标之间的差异，并提出改进措施。发挥外部专业机构的能力。国企投资项目后评价