公共管理概论（第二版）课件：公共财政管理

公共管理概（第二版）

2谓公共财政，就是以财政政策为工具，通过提供公共产品满足整个社会公共需要，并以此为出发点和归宿的财政。公共财政的特点主要有：1.公共性2.非营利性3.规范性8.1.1公共财政的含义8.1财政与国家职能的演化31.古典经济学时代的国家和财政古典经济学时代的财政是典型的“小财政”，财政的任务就是筹措和管理国家运行的最基本收入和开支，并尽可能使之保持平衡。如同这一时期国家的职能被定位为“远离经济的警察和守夜人”一样，这一时期财政的基本价值取向是“财政活动对经济的影响越小越好”。（1）“看不见的手”与国家职能划分。（2）古典经济学时代的财政政策。8.1.2现代财政与财政政策发展的一般脉络8.1财政与国家职能的演化42.干预主义时代的国家和财政干预主义时代的国家和财政的主要经济职能是进行需求管理。（1）“大萧条”与财政转型。（2）凯恩斯主义的兴起。（3）功能财政论。8.1.2现代财政与财政政策发展的一般脉络8.1财政与国家职能的演化53.福利国家时代的国家和财政福利国家是国家干预主义发展的必然产物。对国民收入进行大规模的再分配是福利国家的一项重要国家职能，也是国家财政的重要组成部分。（1）凯恩斯主义与福利国家。（2）福利国家的财政政策。8.1.2现代财政与财政政策发展的一般脉络8.1财政与国家职能的演化64.新自由主义时代财政理论和实践从20世纪70年代中后期开始，西方主要发达国家相继陷入了通货膨胀和失业骤增、经济衰退并存的长时间“滞胀”。而无论是按照古典经济学，还是从凯恩斯主义出发，都无法解释为什么在政府已经对市场进行广泛干预的情况下，在经济中仍会出现严重通货膨胀和经济萧条并存的局面。（1）新自由主义经济学的崛起。（2）供给学派的财政理论与政策实践。（3）新自由主义时代财政政策理论的归纳。8.1.2现代财政与财政政策发展的一般脉络8.1财政与国家职能的演化7

财政预算是经法定程序批准的，国家在一定时期预定的财政收支总量计划。预算包括国家财政收支的全部内容，它是在准确测算基础上的预计安排，在一定程度上反映了政府活动的内容和方向。1.预算是对公共支出控制的有效手段2.预算是反映政府的活动范围和政策取向的收支计划3.国家预算是监督和调节国民经济，实施反周期的宏观调控的有力武器8.2.1预算的含义8.2财政预算8

预算年度，也称作财政年度，是指编制和执行预算所应依据的法定时限，也就是预算收支起讫的有效期限。从预算的起止时间与日历年之间的关系出发，预算年度的基本分类有两种：日历年制预算年度和跨年制预算年度。8.2.2预算年度与分类8.2财政预算9

以预算编制方法上的差别为依据，预算可以分为增量预算和零基预算。

增量预算又称基数预算，指公共收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的，增量预算简便快捷，易于操作，但是追加支出随意性强，不利于控制支出的增长，容易形成政府支出的刚性增长。零基预算指公共收支计划指标的确定，只以新的预算年度的经济社会发展情况为依据，而不考虑以前的公共收支状况。8.2.2预算年度与分类8.2财政预算10

预算是多层次的，有一级政府，就有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算。以我国现行的预算制度为例，我国设有五级预算：（1）中央人民政府预算；（2）省、自治区、直辖市人民政府预算；（3）设区的市（自治州）人民政府预算；（4）县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）人民政府预算；（5）乡（民族乡、镇）人民政府预算。8.2.3预算的级次与原则8.2财政预算11

预算的内容包括以下几个方面：1.预算科目2.预算收入3.预算支出8.2.3预算的级次与原则8.2财政预算12

预算外资金属于国家财政资金的范畴，它是与预算资金相对而言的。预算外资金又称预算外收入，是地方、部门或单位凭借国家权力或由国家授权而取得的没有纳入国家预算管理的财政性资金。它由各地方、各部门、各单位自收自支、自主管理。8.2.4预算外资金8.2财政预算13

预算外资金的特点主要有以下几个方面：（1）法定性。（2）专用性。（3）分散性。8.2.4预算外资金8.2财政预算14

财政预算周期是指完成一个标准财政年度的政府预算所有程序所要经过的过程。它一般起于一个财政年度开始以前，止于一个财政年度结束之后。有的国家的预算周期超过30个月。1.预算的审批2.预算的执行8.2.5预算周期8.2财政预算15从公共开支的支出领域是否具有市场的特性来看，公共开支可以分为无偿性支出领域和有偿性支出领域两大类。按照公共支出的性质，可以将公共支出分为政府购买和转移性支出。按照公共支出的目的、去向及其在经济生活中的作用来分类，可以将公共支出分为预防性支出和创造性支出。8.3.1公共支出的分类8.3公共支出16按照政府对公共支出的控制能力可以将公共支出分为可控制性支出和不可控制性支出。按公共支出的受益范围，可以将公共支出分为一般利益支出与特殊利益支出。8.3.1公共支出的分类8.3公共支出17

政府购买是公共开支的基本组成部分，也是最古老的公共开支项目。政府的运行高度依赖政府购买获得相应资源。可以说没有政府购买，就没有政府各项职能的运行。8.3.2政府购买8.3公共支出18

决定政府购买规模的因素主要有：（1）经济和社会发展水平；（2）国际收支水平；（3）物价水平与经济周期；（4）政府支出的决定机制；（5）政府的财政政策与公共经济政策；（6）政府的产业政策；（7）政府承担的义务；（8）国际关系与安全形势；（9）社会文化等方面的因素。8.3.2政府购买8.3公共支出19

转移支付是政府为了特定的经济或社会目的而进行的单方面的开支。这种开支往往是基于特定的法律或对政府自身有着强制约束力的义务，而发生的不以交换或取得为目的的支付。8.3.3转移支付8.3公共支出20

公共支出在不同国家的不同发展阶段表现是不同的，在凯恩斯主义盛行时期和福利国家大行其道的年代，发达国家公共支出结构的一般特征逐渐趋同，然而以此断言发展中国家也应当建立与发达国家同样规模和结构的公共支出，显然为时尚早。8.3.4公共支出的结构与趋势8.3公共支出21（1）转移性支出的增长快于消耗性支出的增长。（2）创造性支出的增长快于预防性支出的增长。（3）不可控制性支出的增长快于可控制性支出的增长。（4）特殊利益支出的增长快于一般利益支出的增长。8.3.4公共支出的结构与趋势8.3公共支出22（1）在国民经济总量中，公共支出占有较大份额，而且表现出日益上升的趋势；（2）国家财政已经突破了传统的公共开支范围，用于经济建设的投资占有相当的比重；（3）在公共支出结构中，国家愈益重视社会性支出；（4）由于公共支出过度扩张以及政府对居民福利包揽过多，政府普遍被赤字和债务膨胀、社会福利负担加重的难题困扰。8.3.4公共支出的结构与趋势8.3公共支出23公共部门取得公共收入的渠道多种多样，主要包括税收、公债、捐赠、使用费、规费，以及国有资产运行收益和国有企业利润等多种形式。不同的形式对于公共部门和私人部门的影响大相径庭。1.税收2.公债3.捐赠4.使用费5.规费6.其他收费8.4.1公共收入的种类8.4公共收入24取得公共收入最根本的问题是根据什么原则去分摊公共收入的负担份额。政府如何把所提供的公共物品或劳务的成本费用，即政府开支分配给其社会成员承担，是公共收入要解决的基本问题。解决这个问题最基本的两个原则是：受益原则和支付能力原则。8.4.2公共收入的基本原则8.4公共收入25公共收入是政府的命脉，然而现实中并不是政府想获得多少收入就能获得多少收入。公共收入的规模受到多方面因素的限制。公共收入的制约因素主要有：（1）经济发展水平和生产技术水平；（2）分配政策和分配制度；（3）价格运动和经济周期；（4）立法机关与行政部门的关系。8.4.3公共收入规模的决定因素8.4公共收入26公共收入结构首先决定于各种公共收入形式自身的特点。1.税收2.发行货币3.公债政府4.政府收费8.4.3公共收入规模的决定因素8.4公共收入27财政赤字，亦称预算赤字，是年度国家预算或决算中财政支出大于财政收入的差额。在会计报表上，通常用红色字体把这个差额填入收方，以便使表上取得平衡，因此，称为赤字。1.基本赤字、硬赤字和软赤字2.隐蔽性赤字和公开性赤字3.结构性赤字和周期性赤字4.中央政府赤字和地方政府赤字5.预算赤字和决算赤字6.年度财政赤字和季节性财政赤字8.5.1财政赤字的含义8.5财政赤字与公债28以政府为核心的公共部门举借的公共债务称为公债，公债是一种以支付资金价格为条件的货币信用，即是以还本付息为条件的一定时限内资金使用权的让渡。举借公债的根本原因在于公共部门出现的财政赤字。8.5.2公债的含义8.5财政赤字与公债29财政风险是政府财政收入、支出或费用因各种原因产生出乎意料变动从而产生支付困难的可能性。引发财政风险的因素一般可以分为以下五点：（1）法定的财政义务。（2）或有财政义务。（3）经济周期性波动。（4）道德风险引发的中央政府为地方政府、国有企业债务承担的无限连带责任。（5）其他可能对政府造成严重负面影响的意外变故。8.5.3财政风险与财政危机8.5财政赤字与公债30控制财政风险的途径主要有以下几个方面：（1）转移财政风险。（2）削减财政风险。（3）财政风险分担。8.5.3财政风险与财政危机8.5财政赤字与公债关键术语公共财政公共性非营利性规范性财政预算预算外资金预算周期