公共政策学薛晓东

公共政策学结构型研究：行政管理运行型研究：公共政策教材及参考书目1、[美]威廉·N·邓恩：《公共政策分析导论》，谢明等译，中国人民大学出版社2008年版2、[美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德，小G·宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1989年版3、薛澜、张强、钟开斌编著：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学大学出版社，2003年。4、[美]弗兰克·费希尔：《公共政策评估》，吴爱明等译，中国人民大学出版社2007年版5、丁煌：《政策执行阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析》，人民出版社2002年版6.宁骚：《公共政策》，高等教育出版社2007年版。第一章 公共政策的学科要素第一节 公共政策学的研究对象和理论溯源一、公共政策学1.公共政策学：诞生于20世纪50年代末期的美国，是一门应用自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间各种因果关系的相关性进行定性、定量分析，以期改进政策系统，提高政策质量的一门科学。1.公共政策学①研究对象：公共组织制定的公共政策。②研究方法：定性与定量相结合。③研究方式：理论研究与实证调查相结合，突出实然，事实目标，应然，价值目标。④a、具体政策，b、政策群c、政策链d、政策一般（本质规律和特征）第一节公共政策学的研究对象和理论溯源一、公共政策学第一节公共政策学的研究对象和理论溯源2.公共政策学的理论溯源1776年,英国古典经济学家亚当斯密发表了《国民财富的必质和原因的研究》一书,即《国富论》,标志着公共政策学的研究进入萌芽时期。《国富论》内容摘要①第一阶段a、谴责一切封建的生产关系,对重商主义进行了严峻的批判,对批判了重农学派认为只有农业才能创造财富的偏见,并证明了新生的资本主义生产关系是能增进社会公共福利的社会关系,反对一切阻碍经济自由的政策。b、鉴定了政府与市场的关系。主张国家应当实行自由放任的经济政策,政府只需扮演守夜人的角色。提出“管得最少的政府就是最好的政府”这一命题,认为政府的职能就是和平,低税收和维持经济的市场正义。他有关政府与市场关系的理论对整个自由资本主义时期国家的经济政策和社会政策提供了一种基本的政策理念,界定了政策的范围和方向。c、在研究方法上,以”经济人的利已心”这一理论假设作为研究基础,认为人的本性就是个人的利已主义,个人受利已主义的支配追求个人利益,其结果是产生了相同的共同利益。②第二阶段:19世纪中叶诞生了马克思主义，对公共政策学由萌芽阶段的发展转到概念性认识阶段提供了巨大的理论基础。马克思的观点:a、马克思的全部理论为无产阶级正确制定政策目标提供发展的元政策，鉴定政策的研究范围和方向提供了基础。b、马克思辩证唯物主义认识论为政策研究，从注重公共政策结果转到公共政策过程指明方向，勾划出认识政策过程的一般规律。c、马克思的历史唯物论为我们深入研究社会政策，把握政策的本质规律提供了科学的方法论。第一节公共政策学的研究对象和理论溯源3.第三阶段：20世纪30年代、马克思·韦伯对政策科学提出了新的解释，使政策科学的萌芽阶段完成了里程碑式的建构。里程碑式的建构：a、韦伯强烈主张对社会政治进程进行文化解释，甚至将社会发展政策叫做文化政策，认为价值分析是经验分析必不可少的前提。b、提出了官僚制的理想模型，并通过对官僚制组织结构的设计来探讨合乎理性的科学决策模型。韦伯认为，人的行为或社会行为包含两个基本因素：动机和目标。韦伯的这一理论对于公共政策学中的政策评估具有指导意义c、韦伯在社会科学方法论上提出了价值关联性，即通过设计逻辑而构建思想，其意义不在于这样的思想要在现实生活中得到实现，而在于它为我们提供了一种制定政策的思维方法，提供了一种判断政策优劣的因果模式。1.二十世纪五十年代，美国政治学行为主义学派的先驱者拉斯韦尔发表了《政策方面》一文，第一次对政策科学的学科要素做出完整论述。①公共政策学是以民主政治体制为前提，研究民主如何实现的学问。②公共政策学以逻辑实证主义为其理论基础，其目标在于研究社会变迁和发展中的动态过程，使公共政策合乎理性。③公共政策学是学者和政府官员共同制定和研究的学问，因而具有较强的应用性。第一节公共政策学的研究对象和理论溯源二、公共政策学的诞生与发展2.1953年，美国学者伊斯顿认为公共政策学就是对权力的关注，人们研究公共政策的目标，就在于制定的政策中，包含着对公共政策价值的权威性分配，标志着公共政策学从产生阶段走入了系统阶段。第一节公共政策学的研究对象和理论溯源二、公共政策学的诞生与发展3.1965年，美国政策学家林德布洛姆出版了《民主的智慧——与经验相协调的决策》，奠定了分析公共政策的政府与市场关系的基本框架。a、在对政策的科学性进行评估和分析时，应重点考查利益分配和决策程序对政策制定的影响。b、提出了政策分析的渐进主义模型。4.1966年，美国著名公共政策学家阿尔蒙德，发表了《比较政治学：体系，过程和政策》a、大力提供公共政策学的应用性和可操作性，批评法理主义，制度主义和规范主义政策学，注重理论目标演绎，而忽视政策目标的实际可操作性。b、首次构建了结构功能主义政策分析的理论框架，认为公共政策分为政治过程（由政党、政府和民众共同参与决策）政府过程（由政府最高行政长官对策作出决策）政策过程（由政府执行层对已经作出的公共政策进行执行，从而使政策科学与民主政治建设紧密结合一起）。c、把公共政策看成政治系统输出的产品，并将公共政策的功能概括为四种类型，即提取性功能，分配性功能，管制性功能和象征性功能。5.1971年，美国政策学家德洛尔提出了政策科学的三大要素，标志着公共政策学发展到一个新的阶段a、提出了政策具有乘数效应，即相同的政策目标会产生不同政策后果。b、提出了政策具有执行风险，因此在政策实施过程中要，要考察政策的风险承受力和政策的适用范围。c、将系统分析引入政策科学，指出由于资源信息分布不平衡，社会结构具有非合理性，认识水平存在着偏差。因此，公共政策在执行过程中，总会产生不同的结果，政策决策与政策执行都是公共政策学研究的核心。6.20世纪80年代，美国政治学约翰·弗瑞斯特提出有限理性决策和矫正沟通的基本道路。①短暂性扭曲：人类认识先天个性与认识水平无规律，使认识主体总是受到已有认识水平的限制而产生的决策失误，但是随着人类认识水平的深入，人类必将这一短暂性扭曲的决策进行科学矫正。其途径是通过风险分析和错误界限的防止，来改进人类的决策思维。②人为性扭曲：在决策的过程中，决策主体的认识水平已经达到了科学决策的临界点，但是由于利益冲突，导致主体之间的故意不对矛盾作出反应，以人际之间相互欺骗和商讨，主观复杂化的方式使多元互动产生关系障碍，导致决策偏差，其矫正的方式是通过权力制衡，法律监督和利益协商来改进决策。③系统性扭曲:在决策过程中，由于国家机构系统组织分工不合理，导致权力主体之间资源信息不平衡，交流中各种信息资源无意识海底流失而产生的决策偏差。其矫正的途径是实行权力分工，功能专业化并建立合理的风险分担机制。④结构性扭曲:由于在政策决策中，社会结构本身存在非合理性，垄断式权力阶层从自己的主观需求出发，对体现社会公共利益的政策过程进行垄断决策和垄断式执行，使决策仅仅反映特定阶级利益。其矫正的方式是必须对这种垄断决策进行意识形态的揭露和批判，并通过阶级的联盟，来打破垄断式非合理性的社会结构。（一）公共政策的社会本质1.现代公共政策具有多种规定性，而在这些规定性中起决定性作用的则是:公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。而这一起决定作用的规定性就是公共政策的社会本质。第二节

公共政策学的本质与特征一、公共政策学的本质(1) 所谓一定的目标,首先是据有公共权力的个人与群体从他们理解的公共利益出发所界定的目标.其次是这些个人和群体的社会性即他们在一定的生产关系和社会关系中所处的地位,决定他们代表一定的社会阶级。再次是公共权力的形式上的委托人即公民的利益、愿望和要求输入到政治体系中之后,聚合成为公共利益并进而形成公共目标。由公共权力机关所确定的政策目标,往往是自利性、阶级性和公共性的混合物。所谓社会资源的配置,指的是政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。所谓社会价值的分配,指的是作为政策成本的社会资源投入后,随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同的社会群体间的分布。这里的社会价值,指的是生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉、地位等等被统称作“价值”的那些东西。（一）公共政策的社会本质2.作为公共权力的占有者,政府把价值分配给谁,不是任意的,无的放矢的。政府总是选择那些与其价值取向一致的社会群体,作为价值分配的重点对象。在西方资本主义国家,公共政策将大部分社会价值给予了占人口极少数的资本拥有者。（一）公共政策的社会本质3.在当代中国,党和政府制定的各项方针政策代表和反映了广大人民群众的根本利益,赢得了人民群众的拥护和支持。党和政府的政策也承担着调节社会利益的任务,也需要通过各种公共政策不断理顺社会各利益群体之间的关系,不断调动人民群众和社会各个方面的积极性,促进社会生产力的发展。（一）公共政策的社会本质4.政策分配和调整利益关系主要采取两种形式:一是直接对社会利益进行分配和调整的政策，如社会分配政策、税收政策、财政政策、价格政策、区域发展政策等等；二是间接对社会利益进行分配和调整的政策，具有这样作用的政策很多。(二)公共政策的认识论本质从认识论的角度看,政策的本质被界定为理论与实践的中间环节,因而政策兼具理论与实践的二重特征。从政党实现其理念追求和政府实现治理的途径来看,理论指导实践是通过政策来实现的,同时实践基本上也是通过政策而上升为理论的。也就是说,政策是联结理论与实践的中介或桥梁。二、公共政策的基本特征公共政策的本质决定了它的基本特征。这里说的“基本特征”,是指从“公共政策独有”和“公共政策须有”这两个角度提出的一些特征。根据这些特征,我们可以进一步比较准确地把握“什么是公共政策”以及“怎样才能更好地制定和执行公共政策”。简单归结起来，这些特征有:（一）政治性、权威性与强制性（二）公共性与偏好性的统一（三）应然与实然的统一（四）回应性与普遍性的统一（一）政治性、权威性与强制性公共政策是由政治性组织制定的,是国家、政府、政党为 实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。因此,公 共政策具有鲜明的政治性。公共政策是社会关系的调节器,它的运行和有效性有赖 于它的权威性。公共政策的权威性是和它的政治性紧密 联系在一起的。所谓公共政策的权威性,是指政治系统 的输出在一定的范围内成为起支配作用的意志,他人愿 意服从或者不得不服从。3.公共政策的权威性是由它的强制性决定的。公共政策的主体是国家和政府。国家和政府是通过强制机关或者以强制机关为后盾来贯彻其意志的,它们是各种各样的社会组织中唯一合法地、垄断性地拥有暴力的特殊组织。国家和政府在制定和实施政策的过程中,一些人或一些社会群体的利益不可避免地会受到损害。政策的实施对于那些非自愿作出牺牲的对象来说,就具有强制性。为了顺利地推行政策,政策主休就对违反者采取一些强制的措施以示惩戒。如果缺乏强制性措施,许多政策就会失去其权威性,无法贯彻执行,成为一纸空文。（二）公共性与偏好性的统一国家权力是社会公共利益的正式代表,而这种资格的获 得则是社会事务分裂为公共领域（公域）和私人领域（私域）、社会公共职能独立化、共同体内部分裂成治理者和被治理者的结果。公共政策作用国家意志的体现,它所表达和实现的利益, 从应然层面来看具有公共性,从突然层面来看则具有偏 好性。（1）公共政策是被组织于一定体制内的政府机构和政府官员制定的权威性行动方案。它是用来满足被感知的国家需求的,是政府为了达到某一公共目标而采取的一系列活动。由于这是一个各种社会博弈的过程,强势社会群体和弱势社会群体在利益诉求上通常是前者强,后者弱,所以政府的选择也就会比较充分地反映强势社会群体的偏好,甚至这种偏好直接地转化为政府的偏好。另外,任何一项具体的政策都必须预设重点,没有重点就没有政策；而重点就意味着不同的个人和社会群体从这项政策的实施中或受益不受益甚至受损、或受益大或受益小。显而易见,政策重点的预设体现的就是政府的偏好性。3.公共权力机关在政策过程中所做的选择,也会发生政府的偏好受政府自利性影响的问题。理性选择学派从“经济人假设”出发研究政府与人民的关系,发现政府具有自利性并谋求自身利益的最大化。这样就是一个政府利益与社会公共利益的关系问题。 所谓政府利益,是指政府系统自身需求的满足,如政府的权力与权威,政府的业绩,信誉与形象,政府工作条件与公务人员的收入和福利,等等,政府系统的各个部门和不同层级也各有自己的特殊利益。4.公共权力机关在政策过程中的选择行为所有的偏好性,是受掌握公共权力的统治集团的社会阶级属性以及在社会经济结构中居于支配地位的那个阶级决定的。这种偏好性最终导致公共政策不是体现社会全体成员的共同意志和共同利益,而是在政治上经济上居于统治地位的那个阶级的意志和利益。统治阶级为了本阶级长远的、整体的、根本的利益,会基于当时阶级力量对比的特定情势的考量而做出的某种让步和妥协,而这种妥协和让步并不意味着公共政策的阶级性的消失或改变。（三）应然与实然的统一公共政策的公共性与偏好性的统一,是公共政策在社会属性的层面体现出来的应然与实然的统一；而我们现在谈的应然与实然的统一,指的是在认识论上公共政策所具有的基本特征。任何政策都是为解决政治、经济、社会、方化领域的现 实问题而制定的,因此问题的解决就是政策的目的。但 是,问题朝着什么方向解决、解决到什么程度,则需要 通过政策目标的设定来确定。公共政策内含的这种目标 取向,使它必须至少具有两个时间维度。这两个维度,就赋与了公共政策在认识论上具有的应然与实然的统一这一基本特征。3.这两个维度,就赋与了公共政策在认识论上具有的应然与实然的统一这一基本特征。从现在出发,就是从客观存在的现实问题出发。而对现实问题的认识,基本的要求就是弄清楚现实问题本身的情况。要获得这种认识,须具有科学的态度和方法,做出的基本判断反映客观事实反映事物的规律性。一句话,公共政策在这个维度上具有实然性。对未来做安排,就是基于对现实问题的发展趋势而做出应对方案或制定行为准则。制定方案和选优过程中,离开决策者的预见是不可想象的。同时,对未来做安排,是一个从数个应对方案中选择一个的过程,具有鲜明的价值取向。从以上两方面来看,公共政策在这个维度上具有应然性。4.应当注意到,公共政策事实上是一个过程,是一个从实然（政策问题的客观实在性）到应然（政策规划、方案择优和政策合法化）,再到实然（通过政策执行,政策转化为现实）的过程。因此,从过程的角度看,公共政策也具有应然与实然的统一这一特征。（四）回应性与普遍性的统一1.任何一项公共政策,都是公共权力机关对某一社会现实问题做出的回应。这种回应与非政策性回应的基本区别,就在于后者只具有个别性,而前者则既具有个别性又具有普遍性。公共政策须对特定的社会现实问题具有回应性,同时它须具有适用于同一类别的所有社会现实问题的普遍性。2.政策由于产生于对具体的社会现实问题的回应,所以具有对个别的适用性,但它更重要的规定性在于,它是要求普遍遵循的行为规范,必须给人们在一定的情况下应当如何行为提供标准、设定限度,这种标准和限度对全社会所有成员的行为具有普遍的规范作用与约束力,在政策主体所框定范围内不因各种各样的个别特点而失效。这就是公共政策的普遍性。3.公共政策的普遍性使它具有相对的稳定性,而回应性则使它具有变动性。政策的变动性是绝对的。政策系统是一个开放的系统,作为系统环境的诸因素处在经常的发展变化之中,系统随着与环境之间能量交换的变化而变化,作为系统输出的公共政策应当与时俱进。案例：分配，模糊还是透明？企业分配，应包括工资、奖金、特殊津贴等。企业分配既是对员工劳动成果的肯定，也是激励和约束的重要杠杆。企业分配制度是否科学合理、分配方法是否恰当，对于能否有效调动员工积极性起到关键性作用。 分配制度暂不必提。 就分配方法来看，现在——有的企业分配透明:员工通过工作业绩，就能计算或估计到自己和别人能得到多少工资和奖金；员工加薪或受罚，也能通过工作态度和业绩找到明白的理由；企业薪资管理，主要任务是工作定额、工资标准和绩效考核。有的企业分配模糊:薪资和奖金标准掌握在老板或部门经理手中，以信封或银行打卡的形式计发，员工清清楚楚知道自己的所得，但并不知道别人是多少；并且老板还定出一个规矩，不允许说自己拿了多少，也不允许打听别人得了多少；企业分配的整体情况只有极少数人知道，谈不上复杂的薪资管理。也有的企业分配采取透明和模糊相结合:或者管理人员、特别是高级管理人员模糊，普通员工透明；或者在分配的组成部分中基本工资透明，奖金、津贴等模糊。案例：分配，模糊还中透明？湖北省中南机床集团实行模糊分配的结果：优点：省经贸易委收到的大量揭发信内容①利润较上年翻三倍。②职工积极性空前提高缺点：①将工人视为工具，领导是主人，工人是什么人。②独裁，职代会的权力如何发挥？③导致相互猜忌，不知足，使企业缺乏凝聚力解决办法:①透明基础上的模糊分配。②职级、职等、级别，透明分配→公平③信息不对称 机会成本 风险成本 模糊分配→效率④a、多数同决原则，b、利益补偿原则，c、民主公正原则⑤对改革得实行平行调动，一方面避开矛盾焦点原则组织结构，另一方面有利于改革成果模糊分配制度的渐进推行和在新的组织结构中试点推行该制度。案例:中国邮政立法与政府决策中“公共”因素的生长经过10多年低调而迅速的发展,我国民营快递企业发展到几十万家,年营业额超过200亿元,从业人员高达300万,占据了国内80%同城快递和60%跨省快递的市场份额。同时,国际快递巨头在中国的发展也非常迅速。而中国邮政的快递业务所占的份额,从上世纪80年代初的一统天下,已萎缩到10%以下。现实的矛盾在于,一方面,尽管民营企业业务发展迅速,但始终身份尴尬,已成为市场主体却得不到相应的法律地位,且没有自己的行业组织,无法与“既是运动员,又是裁判员”的中国邮政平等竞争。另一方面,中国邮政由于政企不分,再加之承担了普遍邮政服务这一政策性业务,一直处于亏损状态,邮政体制改革已经势所必然。2005年7月20日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,听取对中央企业监督检查情况的汇报,讨论并原则通过《邮政体制改革方案》。基本方案是实行政企分开,将中国邮政一分为三,重组国家邮政局,作为国家邮政监管机构；组建中国邮政集团公司,经营各类邮政业务；加快成立邮政储蓄银行,实现金融业务规范化经营。为了推动邮政改革,我国于2002年就已经开始起草新的《邮政法》；为了保证减轻阻力,顺利推进邮政改革,新《邮政法》的起草工作近年得以加快,至今已经八易其稿,但由于其中利益争端复杂,原计划在2006年9月底相关会议上讨论通过的《邮政法》草案第八稿被推迟讨论,这意味着第八稿草案也将被推迟进入全国人大常委会有关机构的审议程序。与此同时,民营快递企业和外资快递企业纷纷要求公开第八稿草案。在这一过程中,民营快递企业、国际快递企业与中国邮政之间在邮政业务方面的利益矛盾成为起草新《邮政法》的焦点。在民营企业的要求下,在2006年“十一”长假前夕,国务院法制办工交司副司长董超洁、国家邮政局行业管理司司长达瓦等人与20家民营快递企业和四大国际快递巨头进行座谈,会上非邮政企业用两个小时左右的时间陈述了意见,包括呼吁邮政行业的公平竞争,纠正《邮政法》立法中的不公正做法等。..\公共政策案例\中国邮政立法与政府决策中“公共”因素的生长.doc问题:1.在上述案例中，中国邮政坚持新的《邮政法》应该对民营企业和国际快递企业征收普遍服务基金，用于补贴中国邮政在普遍邮政服务方面的亏损。你认为这一要求是否合理？2.从这个案例中得到什么启示？通过案例分析,了解中国行政性垄断势力与在市场经济中发展起来的竞争性主体之间的利益矛盾和冲突；理解在这一冲突过程中,中国的公共政策决策机制怎样开始由政府单方面决策向着一种逐步开放的、相关利益主体可以通过某种渠道参与决策的方向的转变；进一步理解,只有推动这一转变不断深入发展,使公共政策决策中的“公共”因素不断生长,才可能真正实现决策的民主化。最后,理解这样一个事实,尽管民营企业通过其抗争在某种程度上影响了公共政策,但是,要真正改变民营企业的弱势地位,还需要建立规范的、参与式的正式的公共政策决策制度,让各利益相关者都能够通过正式的渠道申诉自己的利益,表达自己的要求。第二章 公共政策 决策第一节 公共政策决策模型一、公共政策的完全理性模型1.产生条件：产生于16世纪以来文艺复兴时期的两在经济命题：①科学和理性是人类智慧之源，知识就是力量。②政府是知识、理性和科学的完整化身，因而是全知全能的公共权威力量，它能够对社会利益作出合理分配，因而决策不需采用民主或专制，最重要的是对政府的政权组织形式进行科学设计，使之具备完全理性。它一直延续到19世纪30年代。2、执行条件①决策者具备有关该决策项目的全部理论知识和定量分析方法。②决策者不存在利益偏好和机会成本选择③所有决策者都以公共利益最大化的实现作为自己的决策目标。④在决策中存在着最优方案决策3.缺陷①政府理性有限，而责任无限——管理危机②政府无限膨胀，机构臃肿——财政危机③政府任意限制公民的权利——信任危机1、产生条件：产生于20世纪50年代，其代表人物是美国公共政策学家西蒙和马奇，西蒙认为，人类所依赖的有限理性是介乎理性和非理性之间的能力所及的最高范围，因而不存在最佳决策，只存在满意决策。最佳决策的前提是决策者的行为完全理性化，而满意决策的前提是决策者的行为有限理性化，后者才是现实的。2.执行条件①解决政策矛盾和社会矛盾存在着多个备选方案，其中包括最优方案和次优方案。②公共决策没有实现公共绩效和公共利益的最优化，其最大的原因是决策者的有限理性。其中，主要是受决策者的决策能力所限制。二、有限理性决策模型③通过民主参与模式，特别是第三部门和社会公众直接与决策者的决策，就能变有限理性为完全理性，找出解决社会矛盾的方案，实现政治结构最优化。3.缺陷①容易产生多头政治和寡头政治，使决策只是少数政治寡头的利益体现。②最优方案可行方案，但不一定有效方案。③第三部门和公众的成熟，依赖于行政改革的制度培育，但是行政改革者的理性本身是有限的，难以产生政治结构最优化。王市长原是B县县长，38岁徐副市长 44岁，担任副市长8年王市长面临的问题：①徐副市长处处与之为难。②中层干部与群众对其来历的猜测与不信任③找不到A市经济发展的新增长点。思考：如何决策？案例:王市长的文化制度变革困惑决定公共政策推行的要素:职位权力、上下级关系以及任务结构，当三者皆强或皆弱时，要实行专制型领导，①采取完全理性方式，推行文化变革，制度创新，树立公共权威。②进行制度转让，树立制度权威，巩固职位权力。（现在变为一强两弱，实行民主型领导）③有限理性，深入基层，协调沟通，寻找任务结构点，（现在变为三强，实行专制型领导）。④完全理性决策，实现任务目标。⑤完全理性和有限性决策模式在实践中是一个权变推行的过程。1、产生条件：产生于20世纪70年代，用美国著名政策分析学家林德布洛姆提出。2.执行条件①不存在最优方案和最佳理性选择，只存在可行性方案。②任何决策受到以下四大变量制约：a、公民个体利益——追求个人效益最大化。b、政党利益——追求本党独立的阶级利益，并以实现执政权力的连续性作为最高决策目标，因而在政治交易市场初期，为了获得公共选择选票，其政治目标带有虚拟性，c、政府官员利益——其政策目标是所辖范围内GDP增长的最大化，进而为其职位升迁奠定基础，因而其决策目标具有短期性，非连续性特点。d、区域所辖范围内利益集团的影响一主要指区域龙头企业，其决策目标是企业利润最大化。三、渐进理性决策模型③四种变量相互作用，所产生的可能是渐进理性也可能是合成谬误，因此，必须通过群体理性与个体理性的公共选择，实行相机决策。合成谬误:1987年公共选择学派著名代表布坎南提出，特指决策要素在参与决策的过程中，受自身主体需求的影响而希望实现自身预期利益目标最大化，从而使决策目标偏离公共利益的一种错误决策。个人追求利益最大化，政党追求执政力的连续性，政府官员追求任期绩效最大化，企业追求利润最大化。相机决策:特指与大众性相反的决策3.渐进主义模型的要旨在于，广泛地参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均衡。渐进主义模型包含两组命题：公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适。决策者把决策看作一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程。4.对渐进主义模型的批评归结为一点，就是认为它具有显而易见的保守性。由美国政策分析学家伊斯顿于70年代提出由以下一组命题形成的一个理论框架,在用于公共政策分析时,就被称作决策精英模型。社会分为有权的少数和无权的多数。统治人的少数不代表被统治者的多数。为了保持稳定避免发生革命,非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又不间断。精英们在社会制度的基本准则和保持现代社会制度不变等方面意见一致,只是在很少一些问题上有分歧。国家政策并不反映民众的要求,而只反映盛行于精英中的价值观。国家政策的改变是缓慢的,而不是革命性的。相对说来,行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少,精英对民众的影响多于民众对精英的影响。四、精英理性决策模型特点：1、存在着无数个体的有限性相互叠加而产生的精英决策完全理性。2、其所选择的方案是比较效用最大化而不是完全效用最大化。3、本方案实施的前提是政治精英不存在具体私欲的偏好，都是公共选择而形成的公共利益最大化的代表。4.（缺陷）任何精英都是具体的社会人，都存在着理性经济人的逐利性，因此精英决策模型容易导致利益集团操纵国家公共政策。四、精英理性决策模型精英决策模型的作用和评价认为它揭示了现代民主国家的根本理念“主权属于人民”（人民当家作主），与实际的政治过程和政策过程中总是由直接掌管政权的少数人来主导这一难以克服的悖论。精英决策模型受到的批评，归结为一点就是:认为它忽视了现代民主国家里公民参与政治的要求和能力，以及这种参与对政策形成的影响。1、国家通过对政策配置资源的范围过大，行政垄断的计划体制没有根本消除，使某些市场主体千方百计向政策的制定者和执行者寻租，以得到政策特权和政策优惠，从而导致决策偏离公共利益。2、决策机制对权力的监控力不足，导致公民对政策制定的约束力，决策离开了公民的参与，评估监控，权力必然会被私用和滥用，出现政策失误（人为性的导致权力腐败）。3、在政策主体的权力系统中，决策权过于集中于上层，主要表现为“第一把手”决策，绝对的权力必然导致绝对的腐败。4.政策制定的主体之间，缺乏有力的权力制衡，权力监督机构隶属于党政机构之下，致使下级无法监督上级的决策行为，权力制衡机构虚设。五、现代公共决策机制的弊端案例:A市启动经济的宏观决策1999年，全国县百强市排名第36名，2003年排名第96位，其经济有如下特点：①每年两次公务员培训，内容：a、分析市场行情，总体上年经济发展经验。b、分析城市居民恩格尔系数，预测消费偏好，c、分析国家经济走势，预测投资重点。②1999年新市长任，培训减为一次，美其名曰“节约行政成本”，培训不再由市委组织部组织，承包给私人培训机构。③私人培训机构认为A市应采用外延式扩大再生产，投资拉动内需，集团化经营，注重情感与血缘。要求：分析权力腐败的原因？提出对策。原因：权力过分集中于第一把手对策：1、破除个人决策，集体负责的决策体制弊端，实行官员问责制，严格限定一把手决策的行政许可范围实行以法律制约权力。2.健全行政监督机制，将纪律检查委员独立于党政部之处，形成党、政、监督三权制衡的局面，改变行政监督机构对党政机构的制度依附性，形成以权力制约权力。3、扩大新闻媒体对腐败现象的曝光力度，建立公民参政议政的电子文档数据库，推行阳光行政，实行以舆论制约权力。4.充分肯定政府官员也是理性经济人，他们具有合法的经济利益要求，对他们的劳动贡献和劳动所得应当实行年动序列制，给予充分肯定。年功序列制:92年由日本引进，每两年加一级工资美国:契约人——自由雇佣——按契约办事——自由竞争——压力型组织——奖励能人知识型结构目本:家族人——终身雇佣制——按血缘新疏办事——密切合作——吸力型组织——奖励忠诚团队型结构1.一致同意原则特点：①政策制定定者平等分享决策权②政策制定者都能够获得一定收益③集体决策具有自愿性弊端:①决策成本太高，因为参与公共政策制定方案的决策者们偏好各不相同，当他们共同达成一致最佳的曲线点时，往往要耗费大量的时间和精力。②容易导致政策威胁和执行欺诈，形成上有政策下有对策。③容易形式相互妥协的中间政策，从而降低公共政策的政策质量。六、现代公共政策制定的选择规则案例分析：当代中国存在的“上有政策，下有对策”现象1.“上有政策、下有对策”的主要表现形式。a、替换性执行政策，表现为“你有政策，我有对策”b、选择性执行政策，表现为“曲解政策，为我所用”c、象征性执行政策，表现为“软拖硬抗，拒有服从”。d、公共政策制定本身存在缺陷：政策制定者在涉及公共利益分配的过程中解决方案系统性不够全面，导致各个区域和部门之间利益分配不均；政策缺乏稳定性和持续性，朝令夕改，反复无常；“一国三公，政出多门”，导致政策执行相互抵触e、政策执行的责任追究制度缺失，中国政策运行机制重制定轻监督，对认真执行政策者得不到奖励，对肆意曲解政策者无法给予惩罚，政策执行缺乏刚性约束。2.“上有政策、下有对策”现象的制度治理a、建立合理的中央与地方事权划分制度，科学规定各自的管理范围与管理权限，制定国民经济发展计划，应当确保中央与地方的利益均衡。b、加强民主政治建设，提高政策执行主体的基本素质。c、增强政策的透明度，提高政策的认同感。d、建立健全公共政策执行的责任追究制度，对玩忽职守，自行其事的责任人，依法追究责任。2、多数人同意原则（简单多数原则）前提：1、按照少数服从多数的原则，以减少决策执行的外部成本。2、给不同意决策的人以经济补偿来抵销决策的外部成本，实际就是让受损者在利益受到损失时，能够得到决策执行的损失递减效应。3.地方政府同意在经济上和政治上放弃暂的利益，以从整体上减少决策的损失。农业大县,以生产水果而著名,品牌水果西瓜,①2003年与港商签署协议,2004年7月提供8万吨西瓜。但2004年A县遭遇洪灾。②导致西瓜成熟延期。案例:A县履行涉外经济合同的宏观决策③决策：A——按时交货——信誉——品牌受损——农民款项落实，B——延期交货——信誉受损——品牌——农民款项受损。④政策：简单多数原则——利益补偿机制谁架构谁来承担。1.决策主体地方政府是利益补偿机制的最终承担者和建构者，公共政策的决策蕴含着对可能产生的风险成本实施利益补偿，如果不把风险成本算入决策成本之中，那么由此带来的，决策收益递减由决策主体承担。2、保护农民的既得利益是地方政府的重要政策，本案例中农民款项受损差额从政府交易利润中扣除。3.政府应当建立风险预测咨询机构，通过科学规范的公共政策方法，预测自然风险成本，宏观调控政策风险成本和市场不确定性风险成本，以减少决策失误。一、经济—制度假设1.“经济人假设”19世纪40年代亚当斯密首次提出，其基本观点是：一、每个人都是他自己利益的判断者；二、每个人在追求自己的私利时，同时必须考虑他人的私利，否则就难以实现自己的利益；三、当每个人都能自由选择某种方式追求自己的最大利益时，“看不见的手”会将私利追求引导向公共利益发展，从而产生公共绩效。其产生的政策效果是：一、政策决策（地方政府和部门）其目标取向是本地利益最大化；二、地方政府的决策存在着需求偏好的多样性；三、地方政府具备有限理性；四、地方政府具备机会主义的行为倾向。第二节

政府公共政策的基本假设和影响因素2.政府决策受生产技术和制度变迁的约束①政府决策受中央绩效考核目标制度的制约,政府官员在决策的过程中,首先追求的是政绩目标最大化,具体体现为所辖区域范围内的GDP增长速度。②政府决策受政治制度开放性程序的制约,政府官员在门尼德受决策中,如果政府民主制度开动性程度不变的情况下,政府官员一般选择有利于决策通过的制度,如决策成本较低的非正式制度和独裁制度,而不愿意选择决策成本高昂的民主制度。③政府决策受财政制度的约束，即政府决策的意图是努力实现预算支出最大化，可见，在政府决策的生产技术中通常有三类:a、政绩最大化，b、决策成本最小化，c、公共预算支出最大化。二、政府公共决策的影响因素1.政府与市场的边界界定。政府推行公共政策。其目标在于弥补市场缺陷，保持社会公平。但是由于政府与市场的边界界定不清楚，产生以下三大政策后果：①以政府管理替代市场竞争,从而妨碍市场经济的有序进行。a、政府直接投资发展地方经济；b、政府在发展当地经济的名义下,给企业以各种各样的政策补贴,如税收减免,贷款贴息和亏损补贴,名目繁多的补贴加重了财政负担,干扰了市场正常的价格信号。②政府制度供给滞后,导致市场秩序混乱,a、没有及时废止计划体制中的审批制度,导致腐败难以根除。b、没有及时出台与市场监管秩序相适应的经济政策（如保护专利、打击假冒伪劣产品）,使政府对市场监管出现了真空地带。③政府宏观调控政策滞后，导致市场负面影响日益扩大a、地方政府财力有限，使许多基础教育政策得不到根本落实。b、政府对公共领域的产生建立滞后，导致经济市场化和工业化产生的环境污染问题长期搁置。2.公共风险与私人风险划分不清。由于信息不对称和市场运行的不确定性，无论是个人决策和政府决策都会产生各类风险，称为社会决策风险。它分为私人风险和公共风险。所谓公共风险是指产生社会影响的风险。具有很强的外部性,一般情况下,集体行动形成的公共政策风险要由决策性的行政首脑承担,决策产生重大失误,应当实行个个引咎辞职和集体引咎辞职,并对决策损失承担经济补偿。但是,当代中国的决策机制却没有认真划分公共风险和私人风险,产生了个人决策集体负责,法不责众怪现象,导致决策风险无人承担。正式制度:①政治制度:在当代中国的决策中，决策主要受到政治制度以下要素的制约。a、党委决策 b、党管干部 c、党组负责d、机关党委对决策的科学性和合理性提供监督保障②权力制度a、明确了国家权力属于人民，全国人民代表大会属于最高国家权力机关。b、赋予国家权力机关县有立法权，重大事项决定权，监督权人事任免权。c、划分了中央和地方权力机关的权力3.正式制度与非正式制度的界限划分③行政制度:主要通过行政许可和行政强制对政府的科学决策提供制度保障。④干部人事制度:a、通过干部人事任免的任人唯贤原则业推行国家公共政策，同时为意识形态的推行和宣传提供执行主体。b、通过推行干部任免的“四化”方针来体现政策的认同度和执行的科学性。纵观正式制度对决策的规定，基本体现了党和国家集中统一，民主公开的原则，但是由于决策过程中政治制度、行政制度、权力制度的决策界限缺乏科学的界定标准，因而在正式制度内决策，容易产生决策外部成本。但是由于它是在多数同意的原则之下而得以运行的。因此正式制度决策基本上提供了:a、集体行动的规范和秩序b、为广大群众参政议政提供了渠道。c、为社会提供了稳定的预期。所以依法决策必须在正式制度之内。当代中国的决策,还受非正式规则的影响。现实中非正式规则对决策的影响体现在以下三个方面。非正式规则在决策中的作用:a、能解决正式规则不能解决的问题，可以针对不同的情况，分别采取个人权威，信息引导和互投赞成票等方法来取得多数同意。b、可以简化决策程序，克服多元决策主体中的僵持方案。c、有助于缩短公共选择的成本和时间，但是会增加决策的外部成本。②政策执行人具有有限理性，他们在执行政策的过程中具有趋利避害的特征，从而会降低政府公共政策的绩效。③政策决策者和执行者之间信息不对称，容易产生政策执行分歧，增大执行成本。一、公共政策执行机制的理论模型1.互适模型由美国公共政策学者麦克·拉夫林于1976年在《互动调适的政策实施》中提出。①前提：a、政策执行者与受政策影响者之间的需求和利益并非完全一致，基于双方的协商和妥协，在共同利益基本一致的基础上，可以接受政策执行结果。b、相互调适的双向流程能够实现政策绩效最大化，上令下行的单向流程容易导致政策歪曲化。第三章

公共政策

执行c、政策执行者的目标和手段必须随环境的改变而改变，d、受影响者的利益和价值取向将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益和价值取向。②结论:成功的政策不在于科学的政策，而在于政策的有效执行。而政策的有效执行依赖于成功的相互调适过程。政策政策执行者政策执行互适过程受影响者相互调适部分调适策略环境因素反馈政策执行互适过程2.循环模型美国政策学家雷恩于1978年提出，又称为“雷恩——拉宾诺维茨”模型。①前提:政策执行分为三个阶段:a、拟定纲领。b、分配政治资源和公共资源。c、对政策执行进行监督。同时贯穿于每一个阶段的原则是:a、意识形态的合法性原则。b、利益分配的合理性原则。c、政策认同水平的同步性原则。政策执行循环模型②结论:这是一个“上令下行”与“上情下达”的主动执行—监控的循环回路，强调了被人们忽视的监控对于有效执行的必要意义；体现了执行过程的开放性要求，也强调了一定的封闭性对于一个系统成长的必要性。雷恩指出,有效政策执行是政策成功的关键,与互适模型具有一致性。同时指出对政策的监控是决定政策执行有效有环节,这一观点是对互适模型的补充。由美国政策学家霍恩于1984年提出。霍恩认为影响政策执行效果的因素有以下三大特征。①政策问题的特性，包括:a、政策所指向的价值诉求。b、政策管制者的群体种类和人数。c、目标群体行为需要调适的幅度。②政策本身的可控性变量。a、国家意识形态对策指令的认可力度。b、政策本身的公共理性和共识原则。c、执行政策所需的财政、权威资源。d、执行机关内部执行政策的层级组合和人员配置状况。③政策以外不可控的变量。a、监督机关和传媒系统对政策执行的注意和支持程度。b、执行人员的精神状态及领导策略。c、社会经济环境和技术环境对政策执行提供的物质支持。3.综合模型④结论:影响政策执行的各种变量是一个复杂的结合过程，找出各种变量的一般规律，成为建立政策实施机制的前提。政策实施机制的两在争论:①以美国公共政策学家琼斯为代表，十分关注公共政策对人类行动的指导作用，认为建立政策执行实施机制的关键是政策执行机关如何采取政策行动。合理的政策行动能够弥补政策决策的不足。（行动论）②以美国公共政策学家格斯顿为代表的另一派学者则强调政策执行机制的建立，关键在建立一个良好的执行组织机构，政策执行机构在主观上是否能够充分理解政策的含义，是否愿意全力支持政策的决定，是决定政策执行不发生偏差的主要因素。（认识论）二、公共政策执行的实施机制1、组织制度缺陷，特指执行政策的组织结构存在着不合理，执行机构中协调，沟通机制不健全，产生政策执行的分歧。2、社会环境政策资源供给有限3、执行政策的目标群体不具有关政策的专业知识水平和执行能力。4.执行政策的人本身是理性经济人，他在利益驱动，监督机制缺乏偏差的情况下总是追求自身利益最大化，从而导致政策的执行偏差。三、公共政策执行偏差产生的原因政策执行偏差有如下一些表现形式象征式政策执行在执行公共政策过程中,只重视表面文章和形象包装,而忽视了深层问题的解决。附加式政策执行指在执行公共政策过程中,人为地附加了与政策目标背离的其他内容,使政策执行超出了政策的基本要求。或缺式政策执行即政策执行的不配套、不完备、不及时,政策内容只有部分被执行,而其余则被“遗忘”。替代式政策执行即在执行政策过程中,执行者用自己的一套政策替代既定政策。观望式政策执行即政策执行主体或因疲于应付具体事务、或担心目标群体的抵抗、或因自身私利受损等原因,导致行动迟缓、思想犹豫、心理矛盾,对政策执行被动消极,左顾右盼。照搬式政策执行即在执行政策的过程中,不经过认真的政策学习与思考,不能根据本地的实际情况进行政策变通。规避式政策执行即在执行政策的过程中,分工不合理,权责不明确,该完成的工作不能如质如量完成。1.价值目标1999年国务院实施高校扩招政策，本来是希望实现以下价值目标：①社会经济效益最大化：自1997年亚洲金融危机以来，中国社会陷入通货紧缩的滞涨时期，百姓加大储蓄抵御未来不确定风险，对各种必要的生活开支为突破口，扩大招生，通过教育收费来拉动内需。②推动高等教育大众化进程。高校扩招前，我国高等教育毛入学率8％——9％之间徘徊，低于世界教育大众化进程中15％比例。而政府希望通过高校扩招政策，来推进高等教育大众化进程，实现教育平等。案例:高校扩招政策的价值分析③扩招有利于推动教育体制改革,建立教育招生体制的权力分享机制。从2000年开始,国家规定,本科和本科以上招生人数仍然由教育部严格计划,而专科层次的高等教育成本分担,以缴纳学费的形式获得高等教育职业资格成本分担,以缴纳学费的形式获得高等教育职业资格认证。从而提高高等职业教育的办学水平。（中专升为高等职业技术学院）2.决策程序①决策主体:扩招后，我国实行扩招政策主体主要是国务院政府官员和部份经济学家。而教育主管机构和长期从事教育实践工作的教育工作者则被排斥在决策之外，导致决策主体与政策执行主体相分离。②决策程序:从高校扩招政策的酝酿，到扩招政策的实行，仅用了四个月时间，即1999年4月提出，8月通过9月执行。③政策结果:a、没有处理好教育长期经济效益与短期经济效益之间的关系。教育投资往往具有长效性，教育对于经济增长的意义，也是以教育的长期经济效益为主。教育政策如果片面追求教育的短期功能，必然因设置急功近利的短期专业而导致泡沫性教育。b、产生教育内部质量与教育数量不对等的矛盾。盲目扩招是在师资比例教学硬件的配套性建设都不完全具备的条件下台的，规模性扩招必然牺牲教育质量。c、教育规律告诉我们,教育投资、教育成本分担标准必须与社会经济的发展水平和多数人的经济承受能力相适应。教育如果过度引导消费,就会挤掉其他消费对经济增长的拉动作用,产生过度教育和日常消费不足的矛盾。经济增长——人才——大学本科——普及化——投资教育——压缩有效需求——过度教育d、高校扩招政策导致教育实际成本大于教育成本分担的个人成本。通过收取学费刺激消费,是扩招政策中被人们寄予厚望的拉动经济增长的主要手段,但在实际上任何国家的高等教育都不可能做到完全按教育成本收费,发达国家收费只占教育总经费支出的10％,我国也只占30％。这就意味高校扩招越多,高等教育成本的缺口就越大,国家必须追加更多的教育投入,否则必然导致办学质量的下降。而追加教育投入,又会以教育资金挤占其他领域的投资,从而影响经济可持续发展的速度。1.要加强公共政策执行的成本收益分析。公共政策执行，本身就是以公共利益为中心的公共资源的价值选择，调整和分配过程，因此进行政策短期收益和长期收益短期投入成本和长期投入成本之间的经济学分析，成为加强政策政策变通和利益协调，实现公共政策目标的有效途径。高校扩招政策设置扩招价值目标，适当进行专业分类。对于社会急需但不具备长远发展的应用专业，则实行限制扩招。而那些被实践证明已经过时的陈旧专业，则应当完全取消。四、公共政策执行偏差的校正2.加强公共政策的认识力度。由于公共政策制定主体是政策决策层，公共政策的执行主体是政策操作层，这必然导致决策性主体和执行主体之间由于信息不对称，产生执行偏差。高校扩招政策是通过扩招促进教育对经济的促进作用，而不是教育对经济的短期促进作用。因此，执行扩招政策的人，不能曲解政策的长期目标。而重短期经济效益，从而使政策的执行具有随意性。3.加强公共政策执行的控制与监督机制建设，推行政策执行中的a、首长负责制。b、目标责任制，c、岗位责任制。d、党风廉政建设责任制。建立有效的政策执行监督机制，形成以党的监督为先导，行政监督为主体，理论监督为动力的监督体系。加强对财政资金，国有资产和重大教育投资项目的审计监督，建立信誉档案，严肃查处违规。4.关于加强公民对政策过程的参与问题①政策过程本身的民主化，法制化发展趋势，要求公民通过参与政策过程提升政策认同感，并利用政策武器维护自己的合法权益。③随着信息网络技术和大众传媒系统的发展,消除了公民参与政策过程的制度障碍,提高了公民参与政策过程的效率。5.公民参与政策的法定形式——第三部门①现代社会体现为三维结构，即国家社会（政府），其目标指向是走向民主化进程；经济社会（企业），其目标指向是市场化进程；公民社会（第三部门），其目标指向是自治化进程。20世纪90年代以来，三维社会结构逐渐取得世界性的共识，它表明在传统的市场与国家之间界入第三部门参与社会管理成为发展共同趋势。②公民通过第三部门通过将公民的信息加以采集整理，形成庞大的政策信息网络，影响并制约公共决策。③政府通过让渡部分权力给第三部门,一方面有利于形成第三部门自我管理,自我约束的自主权力,使其能够有效调动全体公民的资源,依靠自身力量,解决部分公共政策问题,从而节省政策资源。另一方面也有利于解决政府管不了、管不好也无力管的社会共事务。并促使市民社会的早日生成。但是要避免第三部门具有第二部门（企业）的特征。④加强公民对公共政策执行过程参与机制的建设。以往政府只注重公民参与政策机制的建设,而忽视公民参与执行机制的建设,事实上,公民参与执行机制的建设,有利防止政策执行结果的浮夸与失真,有利于加强公共政策执行的责任追究和行为监控强度,政府可通过公众电视座谈,设置检举信息等方式,来保证公共政策执行的公开和高效。6.作为政策客体的公民1、关于公民参与公共政策的反面观点：（政策客体 受益人）①公民的真正意义很难确定，作为一个个体公民，一般没有足够的时间、精力和兴趣去理解政策问题并发表专业性的独立见解，因而很难确定公民的固定意义。②公民的意见多属短见,普通公民急功近利,目光短浅,只追求眼前的狭隘利益而忽视全局性的发展,必然导致政策偏差。③公民参与政策,无论是决策和执行过程,都会耗时耗力,超出政府的随能力,产生社会不稳定因素。2.关于公民参与公共政策的正面意见（政策主体 决策人）①由于整个政策运和过程都是以公民为基础，政策需求来自于公民，政策执行需要政府与公民密切合作，因此，公与参与政策过程不但可以加深其对政策意义的理解，而且可以使他们知道政策何以如此的原因，从而提高政策运行的效率。②与政府在千丝万缕的关系,体现行政管理的第一部门特征,使得第三部门关心自己的管辖权限胜于关心社会,并在行政决策过程中体现为排他性的政策支持。③当前中国社会部分公民加入了第三部门,部分公民游离于无部门之外,有组织的成员较之无组织的成员,形成了强势社会团体和弱势社会团体两大划分,第三部门的非普遍性加剧了社会不平等的状况,并使之逐渐固定下来。第一节 公共政策评估的含义和作用一、公共政策评估1.公共政策评估：①西方英国：对政策方案进行评估，其主要方式是对和种备选方案的结果和客观环境进行权衡，最后作出最优方案选择。着重政策选择。②香港伍启元：对政策规划与决择的修改和变更，以达到政策调整的过程。着重修改和变更政策。第四章

公共政策

评估与监控③美国内格尔:对全过程进行评估，包括对政策目标，政策计划和政策目标与计划之间的关系进行评估，并最终得出选择哪一个政策的科学结论和依据。着重决策④美国戴伊:政策评估等同于发现误差，修正错误。⑤以政策结果为核心概念，对政策铲除和政策影响进行政策影响进行科学的考察，以判断政策结果满足目标群体需要的机会和程度的过程。2.关于公共政策评估效用的争论①正向观点：a、发现政策制定过程中的偏差，为备选优先顺序的确定提供依据。b、通过政策评估活动明确政策的可行性程度，得出是否继续执政策的判断。c、依据评估结果，改善执行程序和技术，分清多项政策轻重缓急，为下政策资源的制定和配置奠定有利的基础。②反向观点:a、政策评估导致被评估炫耀工作业绩，通过对本级政府歌功颂德来过分追求个人职位的升迁。b、政策评估容易被评估者夸大工作难度，要求追加政策活动预算，增加工作机构和人员。c、政策评估导致政府官员规避责任，多数政府官员常常利用政策评估的结果，指出其不实施某项政策的理由，规避应负责任。d、多数人利用政策评估的机会，批评政策以达到改变正确政策的目的，为要求政策调整提供口实。（一）分析传统公务员退休政策的决策价值目标？1、确认男女生理和心理差异，确保妇女公务员的合法权益。2、对妇女参政议政的政治权利和政治绩效给予充分肯定，同时又奠定妇女享受闲暇的权利需求，使妇女干部老师有所依，老有所养。3.落实新中国《妇女劳动权益保障法》，妇女干部依法享有生存权，发展权，享受权，并与男性公务员一样，在人格上享有平等权。案例：男女公务员是否应该同时退休？（二）价值偏差（实践偏差）1.男女公务员不同龄退休，导致男女经济地位的事实不平等，许多女公务员学历，能力都与男公务员相差无几，但提前退休政策，导致她们退休后的经济待遇普遍低于男性，是对等量劳动领取等量报酬这一按劳分配原则的违背。2.男女公务员不同的退休导致政策实践中的男女政治地位不平等，女公务员在50岁以后基本上从传统的家庭负担和繁杂的日常劳务中的解脱出来，她们拥有丰富的社会阅历，成熟的政治经验，正是利用自己的才智为国家作出贡献的大好时机，但是只有5年的工作时间却剥夺了她们在政治上进一步发展的机会，造成了中高层决策层中公务员比例偏低的不平等现象。3.男女公务员不同时退休，导致政治实践的事实偏差。国家统计局2004年统计表明，女公务员的平均寿命比男公务员长3.5岁，但实践中却是寿命长的要提前退休，寿命短的却要延长工作时间，导致政治实践的不平等。（三）政策矫正1.男女公务员应该同时退休①通过政策调查报告来解决同进退休的对策。②通过公民意见和投诉来寻找政策调整的相关措施。③通过政策听证会缓解政策推行的风险和代价。④通过政策评估来对政策的执行效果进行逻辑预测。3.具体措施①通过民意调查，考察女公务员个体的意愿，确定新政策认同的比例，低于30％将排除政策考虑的范围。②通过立法确保男女劳动权益的事实平等，其中特别是妇女的政治发展权益，要从法制的角度加以保证。③可以在部分省市推行该政策，预测其政策推行的实际代价，如果有利于社会公共价值的普遍认同就应当加以推行。二、公共政策评估的作用1、政策评估是提供政策运行可靠有效信息的重要手段，通过政策评估，为政府改进政策提供运行数据，为政府各项活动的执行提供基础性保障。2.政策评估是进行政策调整，提出政策建议的重要依据。现代意义的政策调整有三种走向:①政策延续:政策决策时其目标指向只是政策发展的中间环节，而不是政策发展的最终环节，必然要求政策延续。②政策革新:当决策者和执行者在执行政策的过程中碰到了高于现有政策目标的新问题，必须对现有政策作出局部的调整。③政策终结:原有政策已经完成其政策目标的历史使命而被新的公共政策所代替。1.我国城镇住房制度改革是从1979年试行价销售住房开始的，大致分为五个阶段：a、试点售房阶段，（1979—1985年）规定个人获得单位新建住房补贴，2／3由地方政府和职工单位分担，职工享受新建，住房只需而取消。b、提租补贴阶段（1986—1990年）通过两步完成。第一步改革旨在通过全面提高租金，做到以租养房，促进购房，从而实现住房资金的良性循环并抵制单位中某些以权谋私，多占住房的现象。第二步改革则是理顺分配关系要，提高职工的经济负担能力，实现住房的商品化。但是这一政策随着严重的通货膨胀而夭折。案例:我国城镇住房实物分配政策的终结c、以售化租阶段（1991—1993年），1991年国务院颁布《住房制度改革的通知》，要求将实物分房变为货币分房，再次导致低价出售住房之见盛行。d、全面推进阶段（1994—1998年）1994年，国务院颁布了城镇住房制度改革的决定，推行住房公积金制度，在稳步出售现有住房的同时，加快建立经济适用的新住房并在全国推行安居工程。到1998年，全国职工自有住房比例已超过50％。E.根本转变阶段（1998.7月至今）1998年国务院确定了城镇住房制度改革的目标是:停止住房实物分配，逐步实现住房分配货币化，规范房地产交易市场。至此，标志着实物分配住房政策的终结。2.实物分配的住房政策的终结是建立在对这一政策的科学评估之上。A以货币分方代替实物分房，有利于形成制度化的物质激励，避免不法分子以权谋私，过度将国家公共资源变为私人财产。b、实行住房分配制度货币化，有利于国家积累建设资金，加大公共基础设施的投入力度，改进人民的居住环境，提高人民的生活质量。c、实行住房