高速公路行业：收费公路又蒙阴影

中国银河证券研究部CHINAGALAXYSECURITIESRESEARCH1．事件2013年6月17日，中国物流与采购联合会（以下简称“联合会”）发布《关于＜收费公路管理条例（修正案征求意见稿的修改建议》（以下简称“修改建议”提出了6方面的修改意见。2．我们的分析与判断“修改建议”中包含了合理的成分，例如要求进一步公开公路收支和还贷情况。但从板块投资的角度观察，其中有诸多“建议”不利于高速公路，例如：不应延长收费年限、经营期满后的养护费不应由使用者负担、限制“统贷统还”等。（二）或将影响《条例》终版联合会是亚太物流联盟和国际采购联盟的中国代表，负责制定和发布我国的PMI指数，在物流行业拥有较大的影响力。其“修改建议”可能对《收费公路管理条例》的最终修正案产生较大影响。3．投资建议“修改建议”在很大程度上否定了一个多月前出台的“征求意见稿”，可能令市场再次担忧收费公路政策将向不利于板块投资的方向发展。谨慎推荐维持评级分析师周晔zhouye_yj@执业证书编号：S1000510120029相对指数表现图9%4%-1%-6%-11%-16%-21%12/6/1812/8/1812/10/1812/12/1813/2/1813/4/1812/6/1812/8/1812/10/1812/12/1813/2/1813/4/18资料来源：中国银河证券研究部相关研究《新条例征求意见，旧利空或已出尽》（20130509）但考虑到高速公路板块目前估值不高（“征求意见稿”发布后累积的涨幅已在近期的市场调整中全部回吐且“修改建议”对最终条例的影响尚不确定，我们维持对公路板块的“谨慎推荐”评4．风险提示终版《条例》大范围采纳“修改建议”，并引致新的政策打压高速公路盈利能力。中国银河证券研究部CHINAGALAXYSECURITIESCHINAGALAXYSECURITIESRESEARCH11 11.1.六条修改意见 11.2.否定延长收费年限 11.3.否定上调收费标准 1 1 2 2 3 7111.“修改建议”基本否定“征求意见稿”“修改建议”中包含了合理的成分，例如要求进一步公开公路收支和还贷情况。但在收费年限调整、收费标准制定这两大核心问题上，“修改建议”基本否定了《收费公路管理条例（修六条修改意见的主要内容是：l国家实施免费政策不应通过延长收费年限方式予以补偿，更不应由未享受政策的物流企业来承担。l建议明确延长收费年限的期限。l建议公路还贷、经营期满后养护费用由燃油税解决。l建议对“统贷统还”投融资模式加以限制，鼓励民间资本进入公路领域。l建议国家上收公路收费标准制定和调整权限。l建议进一步公开公路收支和还贷情况。6条意见中的前三条主要是否定延长收费年限。其中第一条针对《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，提出不应通过延长收费年限来补偿公路企业的相关损失；第二条针对高速公路改建扩容和政府还贷公路的转让，认为以此为由延长收费年限“是说不过去的”；第三条针对经营期满后的养护费用来源，认为不应通过继续收费来支付养护费。第4和第5条意见主要是否定上调收费标准。其中第4条要求限制“统贷统还”，本质上是要求各地停止以“好路”补贴“差路”的投融资模式，从而为降低“好路”的收费标准提供依据；第5条要求由交通运输部统一管理全国各地的通行费标准，实质上是为各地灵活调整收费标准设置障碍。2.《条例》终版或受影响物流与采购联合会是亚太物流联盟和国际采购联盟的中国代表，负责制定和发布我国的PMI指数，在物流行业拥有较大的影响力。其代表诸多会员单位提出的“修改建议”可能对《收费公路管理条例》的最终修正案产生较大影响。223.投资建议“修改建议”在很大程度上否定了一个多月前出台的“征求意见稿”，可能令市场再次担忧收费公路政策将向不利于板块投资的方向发展。但考虑到高速公路板块目前估值不高（“征求意见稿”发布后累积的涨幅已在近期的市场调整中全部回吐且“修改建议”对最终条例的影响尚不确定，我们维持对公路板块的“谨慎推荐”评级。4.风险提示终版《条例》大范围采纳“修改建议”，并引致新的政策打压高速公路盈利能力。33现决定对《收费公路管理条例》作如下修改：一、在第三条增加两款作为第二款和第三款：“非收费公路的发展资金由公共财政承担；收费公路以高速公路为主体，其发展资金除公共财政投入外，可利用社会融资方式筹集，通过收取的车辆通行费偿还。收费公路不得无偿划拨。除收费权益以外，收费公路不得转让和上市交易。”二、将第四条修改为：“全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设及养护管理的公路，不得收取车辆通行费。”三、将第七条第二款和第三款分别修改为:“军队车辆、武警部队车辆，公安机关、交通运输管理部门在辖区内收费公路上处理交通事故、执行正常巡逻任务和处置突发事件的统一标志的制式执法车辆，以及经国务院交通运输主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆，免交车辆通行费。对符合国家规定的整车合法装载鲜活农产品运输车辆和进行跨区作业的联合收获机、运输联合收获机（包括插秧机）的车辆以及经国务院批准在特定时段通行的其他车辆，免交车辆通行费。联合收获机不得在高速公路上通行。”四、将第十一条第二、三、四款分别修改为:“省、自治区、直辖市人民政府交通运输主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款，并依照前款规定成立法人组织具体实施。经营性公路实行特许经营制度，其建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者，选定的投资者应当与相关交通运输主管部门签订特许经营协议。特许经营协议应当包括特许经营的标的；对收费公路的养护管理、服务质量、信息公开等主要责任内容；批准的收费期限和收费标准以及调整的具体方式；确定的合理回报率；收费权益转让的有关要求；收费期满后的公路移交手续等内容。特许经营管理办法由国务院交通运输主管部门会同国务院发展改革、财政部门制定。经营性公路由依法成立并签订特许经营协议的公路企业法人建设、经营和管理。”五、将第十二条第一项修改为:“（一）高速公路以及其他封闭式的收费公路，除两端出入口外，不得在主线上设置收费站。但是，对于省、自治区、直辖市之间确需设置主线收费站的应当联合设置。”六、将第十三条修改为：“省级以上交通运输主管部门应当对高速公路以及其他封闭式的收费公路，推行联网收费和电子不停车收费，并逐步实现全国联网，减少收费站点，提高通行效率和服务水平。联网收费的具体办法由国务院交通运输主管部门会同国务院有关部门制定。”七、将第十四条第二项修改为:“（二）经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收44费期限，最长不得超过年。国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”并增加两项作为第三项、第四建扩容增加投资需调整收费年限的，可依据本条例有关规定重新核定。（四）还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费，收费年限可按照公路的两个大修周期进行核准。”八、将第十六条修改为:“车辆通行费的收费标准，应当根据下列因素确定：（一）对于政府还贷公路的收费标准，应当根据贷款、有偿集资款总额、融资成本、偿还债务的期限、当地物价指数、收费年限以及交通流量等因素计算确定。（二）对于经营性公路的收费标准，应当根据投资总额、融资成本、合理回报、当地物价指数、收费年限以及交通流量等因素确定。（三）对于还贷、经营期满后的高速公路收费标准应当根据养护及运营管理成本确定。（四）修建与收费公路经营管理无关的设施、超标准修建的收费公路经营管理设施和服务设施，其费用不得作为确定收费标准的因素。（五）车辆通行费收费标准可根据交通流量、当地物价指数变化情况等因素适时予以调整，其程序应当依照本条例第十五条规定办理。”九、在第十六条后增加一条作为第十七条：“经营性公路投资的合理回报率可在上海银行间同业拆借利率（Shibor）基础上通过适当上浮的方式确定。具体的上浮幅度在特许经营协议中确定。”十、将第十八条修改为：“建设收费公路，应当符合下列技术等级和规模：（一）高速公路连续里程30公里以上。但是，为完善国家高速公路网而修建的以及城市市区至本地机场的高速公路除外。（二）一级公路连续里程50公里以上。（三）独立桥梁、隧道，长度1000米以上。技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费。”十一、将第十九条修改为：“依照本条例的规定转让政府还贷公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议。”十二、将第二十一条修改为：“转让政府还贷公路权益中的收费权，不得提高车辆通行费标准，但可以申请延长收费期限，延长的期限不得超过５年。转让经营性公路权益中的收费权，不得延长收费期限和提高车辆通行费标准。”十三、将第二十二条修改为：“收费时间已超过批准收费期限2/3的收费公路以及经批准已经收费的二级公路不得转让收费权。”十四、将第二十六条第一款修改为:“收费公路经营管理者应当根据省级以上交通运输主55管部门下达的年度养护管理目标，按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务。”十五、将第二十八条第一款修改为：“收费公路经营管理者应当结合公路交通状况、沿线设施、路网运行等情况，按照国家规定的标准规范和技术要求，补充和完善交通运行监测、信息服务和交通标志、标线等设施。”十六、将第二十九条修改为：“收费道口的设置，应当符合车辆行驶安全的要求；收费道口的数量，应当符合车辆快速通过的需要，不得造成车辆堵塞。新建收费公路的收费站应当同步建设电子不停车收费车道。”十七、将第三十一条第二款修改为:“遇有公路严重损毁、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响车辆安全通行的情形时，公安机关应当会同交通运输主管部门及时疏导交通，并视情况依法采取限速、间断放行、关闭公路等交通管制措施。收费公路经营管理者应当积极配合公安机关，及时将有关交通管制的信息向通行车辆进行提示。”并增加一款作为第三款：“遇有重大突发事件启动应急响应时，收费公路经营管理者应当按照《突发事件应对法》及相关应急预案的要求，积极配合并做好应急救援、处置以及通行保障等相关工作。”十八、删除第三十七条第二款，将该条原第三款修改为：“收费公路终止收费的，有关省、自治区、直辖市人民政府应当向社会公告，明确规定终止收费的日期，接受社会监督。”十九、将第三十八条修改为：“经营性公路收费期届满前6个月，省、自治区、直辖市人民政府交通运输主管部门应当对收费公路进行鉴定和验收。经鉴定和验收，公路符合取得收费公路权益时核定的技术等级和标准的，收费公路经营管理者方可按照国家有关规定向交通运输主管部门办理公路移交手续；不符合取得收费公路权益时核定的技术等级和标准的，收费公路经营管理者应当在交通运输主管部门确定的期限内进行养护，达到要求后，方可按照规定办理公路移交手续。”二十、将第四十六条修改为：“收费公路及收费站名称、收费单位、收费标准、收费期限、通行费收支以及养护管理目标完成情况等信息应当按规定向社会公布，接受社会监督。收费公路信息公开的具体办法由国务院交通运输主管部门会同国务院发展改革、财政部门制定。”二十一、将第五十条修改为：“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由国务院交通运输主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通运输主管部门依据职权，责令改正，并根据情节轻重，处5万元以上50万元以下的罚款：（一）收费站的设置不符合标准或者擅自变更收费站位置的；（二）未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护的；（三）未按照国家有关规定合理设置交通标志、标线的；（四）道口设置不符合车辆行驶安全要求或者道口数量不符合车辆快速通过需要的；（五）遇有公路损坏、施工或者发生交通事故等影响车辆正常安全行驶的情形，未按照规定设置安全防护设施或者未进行提示、公告，或者遇有交通堵塞不及时疏导交通的；（六）应当公布有关限速通行或者关闭收费公路的信息而未及时公布的。”66二十二、在第五十七条增加一款作为第一款：“违反本条例的规定，拒交、逃交、少交通行费的车辆和假冒鲜活农产品运输蓄意逃交通行费的车辆，应当补交通行费，并加付三倍至五倍的应交票款。”二十三、将第六条、第十条、第十五条、第十七条、第二十四条、第四十一条、第四十三条、第四十九条、第五十三条、第五十四条、第五十五条、第五十九条中的“交通”修改为“交通运输”，将第十七条“价格主管”修改为“发展改革”。本决定自公布之日起施行。《收费公路管理条例》根据本决定作相应修改，条款顺序作相应调整，重新公布。77的修改建议中国物流与采购联合会二0一三年六月《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）例》提出了23条修改意见，回应了一些社会普遍关切的重大问题，取得了一些值得肯定的成果。但仍有一些内容需要进一步明确，对一些不合理的条款应作出进一步修正。为协助做好修订工作，我会在征求会员单位和物流企业意见后，经研究梳理，特提出以下修改意见和建议：一、国家实施免费政策不应通过延长收费年限方式予以补偿，更不应由未享受政策的物流企业来承担2012年国务院下发《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，要求各省份针对7座及以下小型客车在春节等四个国家法定节假日实行免费通行。《征求意见稿》第十四条第二款提出，国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过延长收费年限等方式予该条款明显不合理。国家出台政策给经营管理者合法收益带来的损失，即使应予补偿，也不应由使用者承担。特别是物流企业的货运车辆并没有享受到免费政策的优惠，却也要承担延长收费年限的负担。这种由政府“请客”，用户“买单”，而且是让没有“用餐”的货运车辆来承担相应损失的做法，存在明显的不公平。物流企业反映，如果这样，还不如取消免费政策，维持原定收费期限。建议将《征求意见稿》第十四条第二款修改为“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，由公共财政予以补偿，具体补偿办法由国务院交通运输主管部门会同国务院有关部门制定”。或者取消免费政策，删除此部分内容。二、建议明确延长收费年限的期限《征求意见稿》第十四条延续了2004年版《条例》对收费公路收费期限的规定，并增加了第三款：“(三)高速公路因改建扩容增加投资需调整收费年限的，可依据本条例有关规定重新核定。”该条款没有明确是否可以突破收费公路最长收费期限，也没有明确延长收费年限的核定方法和最终期限，这将导致收费公路可以不断延长收费年限，取消收费变得遥遥无期。对于收费公路权益转让，第二十一条规定，“转让政府还贷公路权益中的收费权，不得提高车辆通行费标准，但可以申请延长收费期限，延长的期限不得超过5年。”这也将导致政府还贷公路通过权益转让不断延长收费年限。而且，《条例》第十四条第一和第二款，已经明确规定了收费公路的收费期限，并有最长不得超过“××年”的表述。在已经规定了“最长”的基础上还要延长，是说不过去的。即便确需延长，也应该有一定限度，否则将影响政策出台的严谨性和公信力。另外，因改建扩建和权益转让而延长收费年限的，核算办法和最终期限的相关调整方案，应纳入信息公开范围，接受社会监督。88建议第十四条第三款后增加：“具体核定办法由国务院交通运输主管部门会同国务院有关部门制定。如超过收费期限，政府还贷公路不得超过××年，经营性建议第四十六条中增加“延长收费期限情况”作为信息公开项目。三、建议公路还贷、经营期满后养护费用由燃油税解决《征求意见稿》第十四条新增第四款规定：“还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费，收费年限可按照公路的两个大修周期进行核准。”2008年国务院下发《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号）规定，新增成品油消费税替代公路养路费等六项收费的支出。也就是说使用者已经通过缴纳燃油税的方式，支付了公路的养护费用。因此，公路还贷、经营期满后的养护费不应再由使用者负担。建议删除第十四条新增第四款规定。或明确“还贷、经营期满后，高速公路养护费用由收取的燃油税中支出。”四、建议对“统贷统还”投融资模式加以限制，鼓励民间资本进入公路领域《征求意见稿》第十一条维持2004年版《条例》，继续鼓励收费公路“统贷统还”投融资模式，并就此删除了第三十七条第二款“政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费”。“统贷统还”模式为解决省市公路建设资金缺口提供了思路，但应加以限制和约束。否则，极易导致所有政府还贷收费公路都采取最长收费年限和最高收费标准，并以各种理由超期收费。这种以“好路”补贴“差路”，以“老路”补贴“新路”的办法不符合“谁使用、谁收费”的基本原则，侵占了使用者的合法权益，存在明显的收费不公平问题。此外，这种大包大揽的投融资模式混淆了政府与市场的关系，不利于民间资本进入公路领域。同时，不利于激发市场主体活力，有违市场配置资源的改革方向。建议删除第十一条第二款，不作为鼓励条款。建议第十一条最后增加一款“鼓励民间资本进入收费公路领域，多渠道筹措资金”。建议恢复第三十七条第二款的规定。五、建议国家上收公路收费标准制定和调整权限目前，收费公路收费标准由各地制定，导致水平差异较大，极大地影响了公路收费的公信力，也不利于全国路网统一运营。《征求意见稿》第十六条虽然对两种收费公路收费标准的计算依据作了规定，但是没有具体的计算方法，各项计算指标较为简单，对收费标准调整因素的确认也较为模糊，不利于规范各地标准的制定。为维护路网统一运营、促使全国收费标准相对统一，建议国家上收公路收费标准制定和调整的权限。建议第十六条最后增加一款：“收费公路的收费标准制定和调整由国务院交通运输主管部门统一管理，具体办法由国务院交通运输主管部门会同国务院有关部门制定。”六、建议进一步公开公路收支和还贷情况2011年交通运输部等五部门联合开展收费公路专项清理工作，从最后公布的调研数据看，收费公路还贷比例低，资金被大量挪用，成为地方预算外资金的重要来源。主要原因是收费公路收支和还贷情况不公开，缺乏社会监督，这是公众反映最为强烈的问题。《征求意见稿》关于公路收支情况基本延续了2004年版《条例》规定，仅在信息公开部分将“通行费收99支情况”列入向社会公布范围，信息公开的范围还不够全面，社会监督机制尚未有效建立，行政惩罚机制有待强化。建议将第四十六条修改为：“收费公路及收费站名称、收费单位、收费标准、收费期限、通行费收支、延长收费期限以及养护管理目标完成情况等信息应当按规定向社会公布，完善信息公开制度、价格听证制度和价格审计制度，接受社会监督。收费公路信息公开的具体办法由国务院交通运输主管部门会同国务院发展改革、财政部门制定