《S市特殊教育学校经费政策执行请的调研报告》14000字（论文）

PAGEPAGE13S市特殊教育学校经费政策执行请的调研报告目录TOC\o"1-2"\h\u24260S市特殊教育学校经费政策执行请的调研报告 118491.1S市特殊教育学校经费政策执行情况分析 2232621.1.1S市特殊教育学校个案调查情况 2130071.1.2S市特殊教育学校经费政策执行情况分析 2175521.1.3S市特殊教育学校经费收支情况 3194571.2S市特殊教育经费政策执行存在的问题 590231.2.1特殊教育经费政策制定上存在的问题 6106921.2.2特殊教育经费政策执行中存在的问题 7129702S市特殊教育经费政策执行偏差原因分析 11161372.1政策问题的可处理性 11285172.1.1地区财力紧张，经费政策执行难 11158332.1.2基础薄弱，发展成本压力大 11215192.1.3执行机构协作力弱，问题解决难 12276892.2政策本身的问题 13136542.2.1政策地位不高，执行约束力弱 13822.2.2政策体系不够完善，执行难度大 13233042.2.3执行责任主体不明确，经费投入不稳定 13190312.3政策以外的因素 1499232.3.1上级调查研究程度不深入 14226292.3.2监督方式单一，违规惩处不严 15238062.3.3社会公众参与程度不高 15307582.3.4地方政府部门重视程度不足 152946第3章完善特殊教育经费政策执行的对策建议 17173793.1完善特殊教育经费政策制度建设 1783353.1.1推进特殊教育经费政策法制化 1785893.1.2建立常态化特教经费增长机制 1782553.1.3推动经费执行办法具体化 1728433.2健全政策执行保障机制 1845783.2.1加强政策执行协调保障能力 18294183.2.2完善政策监督机制 18198223.3保障财政资金支持 18276443.3.1加大中央、省级经费倾斜力度 19207913.3.2地方政府充分保障特殊教育经费 19156863.4提高人员参与度及素质 19190753.1.1增强社会公众参与度 191213.1.2提高政策执行者的素质 191.1S市特殊教育学校经费政策执行情况分析1.1.1S市特殊教育学校个案调查情况本人在S市特殊教育学校开展了为期三个月社会实践，通过实地参观、现场调查、个别访谈等多种途径取得论文所需的第一手资料，在社会实践期间，本人通过跟岗学习的方式，了解并掌握了学校的历史、教学、管理模式、经费保障等情况，也通过武汉科技大学图书馆资料平台，查阅了与特殊教育经费相关的文献资料，知悉了中国特殊教育经费政策，并将获得到的S市特殊教育经费实际情况与之对比，得到本章的分析内容，希望为分析特殊教育经费政策执行提供有力数据支撑，更好地推动我国特殊教育事业长远发展。S市地处鄂西北的武当山脚下，GDP在全省排名中等偏后，在中西部地区特殊教育发展中S市特殊教育学校具有一定代表性。S市特殊教育学校已经有40年的教学经验，是城区唯一一所公办综合性特殊教育学校。起初学校用名S市聋哑学校，招收聋哑学生，1992年后招生范围扩大，将智力、听力、视力三类残疾学生纳入招生范围，更名S市特殊教育学校，实行十二年一贯制教育。2020年学校在编在岗教职工58人，三类残疾学生232人，学校共开设班级数量24个，其中视力障碍班占16%，听力残疾班占25%，肢体残疾班占4%，智力残疾班占51%，多重残疾班占4%，同时学校还开设了职业课程和特色课程。1.1.2S市特殊教育学校经费政策执行情况分析经费保障是特殊教育的发展的基础，了解掌握学校经费相关政策文件有助于分析经费政策是否能满足特殊教育发展需要，掌握经费政策执行实际状况，为后续分析特殊教育经费执行提供数据基础。（一）S市特殊教育学校经费政策概况S市以国家和省级颁布的文件为依据，在教育经费投入格局上，实行“中央地方分担、省级政府统筹落实”的义务教育经费保障机制，并以国家层面和湖北省出台经费政策为主要依据。（二）S市特殊教育学校经费类型S市特殊教育学校在当地事业单位改革中划为公益一类全额补助事业单位，学校经费主要来源于财政拨款补助。学校经费按照资金用途大类分为编制经费、办公经费和项目经费，人员经费主要用于学校教师的人员经费开支（包含工资、绩效、奖励性工资、公积金、医保、养老等）；日常公用经费用于学校日常办公支出、日常教学设备、教具购置以及教师培训等支出；项目经费用于特定项目，保障学校教学项目顺利开展实施，改善办学条件。学校经费按照项目分类可以分为项目支出与非项目支出，项目支出一般指专项资金，专门用于特定的项目，专款专用，以实现特定教学目标；非项目资金用于人员和日常公用支出，保障教学人员工资福利和日常教育工作正常开展。1.1.3S市特殊教育学校经费收支情况了解S市特殊教育学校经费收支状况以及经费组成结构，能让我们有效掌握学校经费实际情况，对于后续分析特殊教育经费政策实际执行效果，发现存在问题，剖析原因提供直观数据参考。（一）S市特殊教育学校经费收入实际情况通过表1.1数据，我们可以分析出学校主要经费来源于一般公共财政拨款，结合数据对比，我们可以看出公共财政预算安排的教育经费2017年增长1.38%，2018年增长13.34%，2019年下降6.79%，说明从2016年至2018年学校经费投入情况持续增加，2019年虽然较2018年收入总额下降，但是与2016年和2017年相比还是呈上升态势。但是表1.1中有两处值得我们注意，即住宿费和其他收入情况。特别是其他收入从2016年79.5万元突然减少至0元，数据下降太过突兀，需要实地调查原因；住宿费在2016-2018年均有相对应的数据收入且呈增长趋势，2019年突然无住宿费收入数据，需要实地调研分析具体原因。表1.1S市特殊教育学校2016-2019年学校经费收入情况序号收入构成2016年2017年2018年2019年1公共财政预算安排的教育经费10,010,658.0010,149,118.0011,503,235.3210,721,795.422政府性基金预算安排的教育经费60,000.00150,000.003住宿费4,380.005,580.005,760.004其他收入794,860.005合计10,869,898.0010,304,698.0011,508,995.3210,721,795.42经实地调研分析，我发现学校内设学生宿舍楼，一直为非市区残疾学生提供住宿床位，按照每人每学期60元的标准收取住宿费用。学校所收学生住宿收入通过银行全额上交至财政非税收入管理部门指定账户。学校除学生住宿收入外，还通过出租学校房屋、接受爱心人士捐款等渠道获得其他收入，上缴至非税管理部门指定账户，而在上表的统计中，财政部门已经将学校获得全部非税收入都纳入一般公共预算安排的教育经费核算口径中，这就会造成数据不能客观反映财政拨款的真实状况。下面我将学校住宿费、其他收入、公共财政预算安排的教育经费进行单独统计，避免出现资金交叉统计。通过表1.2，我对学校非税收入情况进行了梳理，将学校非税收入从一般公共财政预算安排教育经费中剔除，可以看出，一般公共财政预算安排的教育经费2017年下降1.49%，2018年增长16.64%，2019年下降8.35%。统计分析每年收入总额的增长情况，我们可以看出2017年和2019年都出现了下降。通过查阅资料与相关人员交流，了解到2016年经费投入较大的原因是，S市将建好特殊教育学校列为政府解决民众十件诉求之一；2018年经费投入陡增的原因是，政府投入200万元用于自闭症儿童入学及康复训练，从这一点，我们可以看到政府对于特殊教育学校的重视与否，直接关系经费投入问题。表1.2S市特殊教育学校2016-2019年经费收入构成情况（单独计算非税收入情况）序号收入构成2016年2017年2018年2019年1公共财政预算安排的教育经费10,010,658.009,861,858.0011,503,235.3210,542,436.412政府性基金预算安排的教育经费60,000.00150,000.00003住宿费4,380.005,580.005,760.005,340.004其他收入794,860.00287,260.00393,740.00174,019.015合计10,869,898.0010,304,698.0011,902,735.3210,721,795.42特殊教育学校除上述财政拨款资金投入外，还会收到残联、残疾人就业服务中心、文体局等其他部门的支持资金，表4.3统计了2016-2019年学校收到的其他单位资金情况，可以看出资金每年增减浮动较大，资金支持大多没有持续性，特别是2016年文体局拨付的6万元，用于建设残疾人足球示范学校，经费投入为一次性支持，不能有效保障残疾人足球训练的长期资金需要。2018年，由于上级部门调研督查，残联等部门向学校提供了30万元的资金补助，用于弥补当年生均经费不足部分，但是学校仅仅只有2018年收到该笔资金补助支持，在此之后并未形成常态化经费保障机制，不能有效弥补学校生均经费不足。表4.3S市特殊教育学校2016-2019年其他单位资金支持情况年份文体局残联及残疾人就业服务中心区教育局合计增幅201665011201706.506.5-40.91%2018030.9030.9375.38%2019013.16.819.9-35.60%（二）S市特校学校经费支出情况及分析表4.4直观反映了2016-2019年财政拨款经费的支出情况，工资福利支出在总支出中占比最高，占比由2016年的62%逐步升至70%以上，一方面说明特殊教师的待遇得到了落实，另一方面也说明了支出受限于收入，支出的多与少，和当年实际收入与上年结转资金有着密切联系，支出总体上呈现增长趋势，说明特殊教育发展所需经费在逐年上升，需要的财政资金也必将越多。尤其在校学生增多，入校残疾学生情况越来越复杂，学校不仅要做好日常的教育工作，同时要承担起越来越重送教上门、医教结合的任务，教师队伍人数趋紧的情况下，学校运转成本必会增大。表4.4S市特殊教育学校2016-2019年财政拨款经费的支出情况序号支出结构2016年2017年2018年2019年1工资福利支出5,277,627.397,113,749.147,941,221.579,336,514.332对个人和家庭的补助支出1,947,284.321,953,765.79874,294.68784,735.68其中：奖助学金171,250.00249,875.00405,000.00403,775.003商品和服务支出627,258.391,101,681.54977,709.861,049,223.614其他资本性支出614,869.502,389,872.321,101,011.001,881,044.005合计8,467,039.6012,559,068.7910,894,240.1113,051,517.621.2S市特殊教育经费政策执行存在的问题1.2.1特殊教育经费政策制定上存在的问题（一）地方政府未制定明确具体政策指令本人搜集S市支持特殊教育发展相关政策依据的过程中，发现在2016-2020年度S市国民经济和社会发展规划纲要中，明确提出加快发展特殊教育，推进全纳教育。但是如何有效落实加快发展特殊教育目标任务、扎实推进S市全纳教育、保障特教经费稳定增长暂无具体的政策方案或行动办法。同时S市也未结合当地实际，出台相应特殊教育提升计划方案，这些都造成地方政府制定特殊教育经费政策指令不明确、不具体，导致在特殊教育经费政策执行中参照国家、省级制定的相关政策要求，变换经费计算方式，未充分落实特殊教育经费保障。（二）特殊教育生均经费标准制定不统一根据特殊教育提升计划第一期及第二期文件内容，我们可以清晰的看到对特殊教育生均经费的规定，即从2014年起至2016年，特殊教育学校生均经费至少应达到6000元。不论是国家还是省级颁布的特殊教育提升计划，均为特殊教育学校生均经费标准划定了最低标准线6000元，同时有条件地区应根据学校招收学生残疾程度比例，适当增加经费预算，此反映出特教经费政策是向残疾学生倾斜的这些政策文件传递出的信息，是特殊教育学校的生均经费应达到6000元并适当增长，同时地方各级人民政府还应将特殊教育专项补助经费逐步提高。S市特殊教育学校生均经费标准按照地方财政部门制定的部门预算方案，从2016年起开始实行预算内生均经费在统筹项目经费综合算账情况下，达到生均6000元。此处我们需要重点关注“统筹”两字，即生均经费达到6000元是附带着前提条件的，此时经费计算方式是包含着项目经费，若是剔除统筹的常规项目经费实际可用于日常公用经费的生均经费实际为4900元。在S市制定的部门预算编制方案中，仅仅在特殊教育学校生均经费标准制定上增设附加条件，即统筹项目经费综合算账。但是不论按照国家层面还是湖北省出台的经费政策文件，均要求以当地同类学校学生生均经费标准8倍执行，即特殊教育学校与当地同类学校生均经费计算标准应是一致的。但是S市部门预算编制方案中，在制定当地同类学校生均经费计算标准中均未采用统筹算账这样的附件前提，却只对特殊教育学校生均经费计算方式做了特殊规定。这样不仅将特殊教育与义务教育有意识地区分开来，在经费投入上更偏向于普通教育，造成本就不足的特教经费更为紧张，教育资金分配上有失偏颇；而且按照省里下达的文件精神，生均经费与特殊教育专项补助经费应该是两种独立的预算经费，但是在S市特殊教育经费政策制定中，两者不仅出现了交叉，更是重叠，专项补助经费被统筹算到生均经费，这无疑会减少特殊教育生均经费以及专项补助经费的拨付。（三）生均经费涨幅不同步不论是按照国家层面还是湖北省出台的特殊教育提升计划，都规定特殊教育学校生均经费标准按当地同类学校学生生均经费标准8倍执行，这就是意味当地特殊教育学校生均经费标准与同类学校生均经费标准应增长同步，即同增同涨。但在S市制定的部门预算编制方案中，我们发现从2016至2019年四年里，市直义务教育小学生均经费由原来的600元增长至如今的1000元，涨幅66.7%，市直义务教育初中生均经费先从800元递增到1000元，涨幅25%。在2016-2019年四年里，反观特殊教育学校生均经费标准一直维持原有标准，未出现增长，在预算编制上制定特殊教育学校公用经费补助标准就有失偏颇，没有贯彻执行特殊教育提升计划文件精神。从2018年起，S市制定的部门预算编制方案中特意备注，“在原有标准基础上，对住宿学校生均增加200元补助”。这意味着义务教育段具备寄宿条件的中小学校，寄宿生生均经费可以达到1200元，但是这些政策均不适用于特殊教育学校。（四）特殊教育高中生生均经费从未纳入预算根据湖北省办公厅发布《湖北省特殊教育提升计划》中规定“高中及以上特殊教育学校（院）生均公用经费不得低于当地普通同级学校生均经费的8倍以下。”从这一点可以看出，特教学校高中及以上学生生均经费标准应具有独立性和可执行性。但是在S市制定的部门预算编制方案中，并未对特殊教育学校招收的高中学生单独制定生均经费补助标准，而是不区分特殊学生受教育阶段，统一按照统筹项目经费补助综合算账，达到生均6000元。这样就会造成学校已承担了特殊学生高中教育工作，却迟迟未能得到符合政策规定的补助。根据2016至2019年S市普通高中生均经费标准，测算统计学校按相关政策规定高中生均经费补助标准，2016年学校在校高中阶段学生人数29人，按照规定生均经费标准应按每人7200元；2017年学校在校高中阶段学生人数44人，按照规定生均经费标准应按每人9600元；2018年学校在校高中阶段学生人数59人，按照规定生均经费标准应按每人10400元；2019年学校在校高中阶段学生人数34人，按照规定生均经费标准应按每人10400元。可以算出四年间，财政部门对学校高中学生生均经费补助累计减少投入78.5万元。1.2.2特殊教育经费政策执行中存在的问题预算内生均经费逐年下滑，根据《湖北省特殊教育提升计划（2014-2016）的通知》中规定，从2014年起，特教生均经费要在三年内达到每年6000元，目前高于标准的发达地区可进一步提高。按照S市部门预算编制方案中对特殊教育生均经费的相关规定，即在统筹项目经费补助综合算账的计算标准下，我将四年特殊教育生均经费按实际执行数据做了统计。通过表4.5，可以看到从2016-2019年，即使是在统筹项目经费补助综合算账的情况下，大家也可以直观的感受到，项目经费总额陡然下降，2016年统筹项目经费补助综合算账生均经费达8636元，2019年统筹项目经费补助综合算账生均经费达5980元，降幅30.75%。首先，四年生均经费实际执行情况不符合特殊教育生均经费不下调的政策规定的。其次，2019年生均经费按照统筹综合算账标准，实际执行经费甚至未达到划定的国家底线标准6000元，这些足以说明生均经费政策存在执行力不足的问题，学校生均经费逐年紧张。表4.5S市特殊教育学校目前生均经费政策的执行情况年份学生人数生均6000元拨款数只统计商品服务支出公用经费（不包含项目资金）项目经费补助金额统筹算账经费合计项目经费在统筹经费中占比201618010888.8466.6155.4442.85%2017193115.895.2138.68133.8928.89%2018221132.6109.8429.526139.36621.19%2019251150.6116.8433.25150.0922.15%外部经费支持力度不够政府性基金经费投入不稳定。通过表1.1和表1.2可以看出，政府性基金对学校教育经费投入不稳定。一是经费投入不具有持续性，在2016-2019年中，只有2016和2017年对学校安排了经费投入，后续年份均无相应安排，而且安排经费的支持力度也不大，不能有效解决学校教育经费不足的问题。二是难以保证经费投入长期效益。据了解，两次投入的资金分别用于特殊教育学生音乐康复和改善学生生活条件，经费为学校添置音乐器具，改善学生食堂学生用餐环境，提升学生伙食标准，减免困难学生生活费等方面发挥了积极作用。但是经费投入仅仅靠一次性支持，是难以发挥效益的，在长期发挥常态化支持特殊教育发展、提供充足财力保障等作用上效果不佳。其他部门经费支持投入不持续。通过表4.3可以看出残联、残疾人就业服务中心、文体局等其他部门在发展特殊教育事业中承担着一定责任与义务。但是这些部门向学校提供资金支持力度较小，往往以一次性支持投入为主，例如2016年文体局拨付6万元资金用于建设残疾人足球示范学校；2017年由残联提供30万元资金补助用于弥补当年生均经费不足部分，上述多部门联动的举措都体现了办好特殊教育、发展特教事业、促进残疾儿童成长的目标。但是特殊教育事业发展是一条需坚持不懈奋斗的长征路，投入不持续，不仅会削弱已有成果，甚至会让前期投入付之东流，难以发挥资金使用效益。教育经费投入年度差异大政府经费投入力度减弱。通过对比表4.6数据发现，2016年和2018年教育经费收入较高，主要原因是政府重视，加大了对特殊教育资金投入的政策倾斜，2016年政府为民办实事之一是办好S市特殊教育学校，故而增大了对学校经费投入，新建特色课程教室，改善了学校办学环境；2018年政府投入200万元用于自闭症儿童入学及康复训练，为学校招收自闭症儿童提供经费支持，建设适宜自闭症儿童教育康复的学习环境。与之相比，其他年份在没有相应的政策倾斜下，投入明显下降，特别是2019年当年项目经费收入几乎没有，这充分体现了经费投入与政策倾斜力度成正比，反映出政府对特殊教育经费关注度减弱、重视度下降的问题。通过表1.2、表4.3、表4.6可以看出，特殊教育经费收入忽高忽低，收入高的年份相对集中在2016年与2018年；同时经费投入随意性强，不论是政府性基金还是与其他部门发生的往来资金不具有持续性和经费保障增长机制，经费收入总金额也不满足国家制定“两个比例”、“三个增长”要求，经费收入年度变化差异大，经费收入各分项占比年度差异大，收入增减幅度不稳定。表4.62016-2019年项目经费收入年份项目资金其中一般转移支付资金一般转移支付资金占比其中政府性基金政府性基金占比201619800.00%63.03%20171276248.82%1511.81%20182956522.03%0.00%2019000.00%00.00%特殊教育经费政策执行中暴露出的问题，集中体现在政策体系的不完善、经费保障机制的不健全，在一定程度上说明，特殊教育提升计划在S市特殊教育学校还未完全落实到位，需要进一步推进落实。透过上述阐释的问题，更重要的是我们应该使用萨巴蒂尔--马兹马尼亚综合模型深入分析政策执行的关键变量,也就是说，政策的可管理性问题，政策问题及其以外因素，从而找出政策执行偏差的具体原因。2S市特殊教育经费政策执行偏差原因分析2.1政策问题的可处理性S市特殊教育经费政策执行的可处理性，需要政府筹措教育教学发展资金，保障适龄且符合入学条件的残障儿童能及时接受教育，维护其受教育权益，不可避免需要统筹协调相关政策执行部门合力推进政策实施，落实经费保障，拓宽经费渠道，提高基础硬件条件，提升教书育人环境，以实现预期教育目标。下面我将从地区财力、特殊教育发展基础、执行机构协作力三个反面分析S市特殊教育经费政策执行的可处理性。2.1.1地区财力紧张，经费政策执行难S市地处秦巴山区，经济发展并不充分，产业结构并不完善，在城市发展中地理区位优势不明显，这些因素都导致地区财政财力有限。同时受外部环境的影响，如新冠肺炎疫情、全球经济低迷等因素使得有限的财政财力变得更加紧张。在这样情况下，地区财政财力不得不优先保基本、保民生、保城市发展重大项目工程，不断压减一般性开支。在这样情况下，受限于地区有限的财政财力，特殊教育经费政策执行难度较大。一方面来自于地区财政财力紧张，很难优先考虑特殊教育的发展，每年对其进行政策上的倾斜；另一方面，特殊教育投入短时间很难出现成效，对政府绩效考核贡献率不高，这也在一定程度上影响了特殊教育经费政策全方位执行，造成预算内特殊教育生均经费逐年下滑，经费投入不均衡、年度差异大等现象发生。2.1.2基础薄弱，发展成本压力大建国初期，周总理就签发了《关于改革学制的决定》的文件，要求全国各级地方政府应设置针对聋、哑、盲等特殊群体的学校。S市唯一一所公立性质的特殊教育学校于1983年正式成立，可以说S市特殊教育起步发展的时间比决议出台的时间整整晚了32年。而且特殊教育发展初期又面临着经费短缺，教师队伍人员少且专业水平不高，政府关注支持力度不强，致使地区特殊教育整体基础较为薄弱。从党的十七大起，特殊教育写入了政府工作报告，特殊教育迎来了发展的春天。按照国家层面和湖北省制定印发的特殊教育提升计划相关规定，学生生均公用经费标准应不低于6000元，该标准要重点向特殊教育倾斜。通过表4.5和表2.1，我们可以看出随着学校招收学生范围扩大、人数增多，仅生均经费一项成本投入就呈逐年增长趋势。除此之外，随着学校承担的“送教上门”、“医教结合”工作越来越多，学生职业教育向纵深化发展，学校办学规模及场地改扩建等支出需要，成本投入也必然逐年加大，会给财政资金投入带来无形压力，因成本投入需求大也会为政策执行带来前所未有的压力，使得在实际执行中，财政性生均教育经费投入出现不足，且资金缺口越来越大。表2.1无附件条件下严格按照生均经费6000元标准年份学生人数生均6000元拨款数只统计商品服务支出公用经费（不包含项目资金）需补助财政拨款金额201618010888.8419.162017193112.892.2120.592018221132.6109.8422.762019251150.6116.8433.762.1.3执行机构协作力弱，问题解决难S市特殊教育高中生生均经费难落实，主要由于教育局和财政局之间协作力弱，在政策执行中缺乏有效沟通，难以统筹协调。S市特殊教育学校高中生学籍核定工作受理部门为教育局，生均经费拨款补助单位为财政局，两个执行单位为同级部门，且站在各自立场上维护自身利益最大化。一方面，教育局因学校划定为义务教育学校范围内，迟迟未能解决高中生学籍核定问题；另一方面，财政局以学校未核定高中生学籍为由，将高中生人数计入义务教育段学生人数中，生均经费落实标准不能按照当地普通高中学校生均公用经费的8倍以上即10400元拨付，而是统一按照统筹项目经费补助综合算账6000元标准落实相关生均经费，导致学校财政补助拨款总额减少。S市特殊教育经费政策难以规范政策执行机构的行为，无明确执行规范难以使不同执行机构为实现同一个目标，妥协自身利益。正是由于教育局和财政局在高中学籍核定和经费拨款上各有各自的立场与理由，不能有效沟通协作，不够重视问题的解决，难以形成合力统筹推进高中生相关经费工作落实，致使学校高中生学籍核定迟迟未得到有效解决，高中生生均经费长期难以落地执行，导致学校实际已承担残障学生高中教育工作，并为其开展普通高中课程及职业课程支付相应教学费用，但却仍无法按照政策文件标准要求获得相应生均经费补助。2.2政策本身的问题政策本身地位高低、完善与否、财政资源支持力强弱直接影响政策执行的效力。S市特殊教育经费政策在标准的制定上暴露出一些有失偏颇的问题，这些都与政策本身地位不高、体系不够完善、政令不明确具体、财政资源支持不充分有着因果关系。下面我将从政策地位、政策体系、政策执行责任主体上，深入分析S市特殊教育经费政策本身，找出影响政策执行出现偏差的原因。2.2.1政策地位不高，执行约束力弱目前S市特殊教育学校参照执行的经费政策文件，基本来自于《湖北省特殊教育提升计划的通知》，该文件颁布形式不高，从而文件政策地位不高，政策执行力有限；同时省级政府颁发的通知对于S市，即可以用于规范政府行为，也可以作为参考依据，但是其非法律，在政策执行中约束力上不强，即使S市地方政府未完全按照省级政府下达的通知执行，也并不构成违法行为，这样就会为S市政府及其下属行政部门在制定当地特殊教育生均经费标准和执行相应经费补助上留有不作为或不到位的空间。上述因素导致在S市预算编制方案中，特殊教育学校与当地同类学校生均经费计算标准不统一、涨幅不同步、高中生生均经费迟迟难落地等不公平现象发生。2.2.2政策体系不够完善，执行难度大政策体系不够完善表现在政策指令缺乏明确、具体规范。国家、省级层面均缺少特殊教育经费执行的具体方案与办法，不能及时给地方制定适宜的政策法规提供参考样板，这是造成地方政府未制定明确具体的特殊教育经费政策指令的重要原因之一。同样也是导致S市预算方案编制中，特殊教育生均经费标准的计算方式被特殊对待的重要原因之一。国家和省级层面出台的政策指令不够明确、具体，未明确定义特殊教育预算内生均经费的内涵，未明确说明生均经费与项目补助经费之间的关系，未制定具体可行特殊教育经费保障机制，使得地方政策在结合实际制定经费标准时，变相理解政策内涵，通过数字游戏，变相落实政策执行，阻碍了S市建立特殊教育经费常态化增长机制，弱化政府经费投入力度，使得生均经费政策执行约束力不强、被变相执行等政策执行偏差的出现，没有持续推进落实特殊教育经费“两个比例”、“三个增长”相关要求。2.2.3执行责任主体不明确，经费投入不稳定S市特殊教育经费政策本身缺少明确执行规范，致使政策执行责任主体不明确，政策执行部门各自为政，难以保障特教经费投入的稳定增长。S市特殊教育学校的主管单位为S市教育局，财政补助资金拨付单位为S市财政局，其他预算外资金拨付单位为S市残联及其二级单位或其他单位。在这样的情况下，特殊教育经费收入来源主要来自财政局、教育局、残联或其他部门的经费拨款或者资金安排，使得S市特殊教育学校经费来源目标团体多，那么其中哪个单位是特殊教育补助经费落实的牵头单位，哪个单位是责任单位，没有明确的制度保障规范，也未成立专门工作小组落实相关政策。在无具体责任单位、责任人推进的情况下，财政局、教育局、残联或其他部门为同级部门，各部门出于自身的利益偏好选择对特殊教育事业资金支持力度，行为较为复杂且难以对其行为进行约束，加之同级部门之间因特殊教育经费交流较少，经费政策执行上就会难以统一协调，所以导致特殊教育经费投入不稳定，出现预算内生均经费逐年下滑，外部经费支持力度不足，特殊教育经费投入年度差异大等情况，未能予以及时解决。2.3政策以外的因素政策以外的因素也会深刻影响政策的执行，特殊是来自外部的调查与监督、公众对于政策的知悉与参与度、政策执行者工作态度与能力，都会影响政策的有效执行。下面我将从上级调查成效、监督惩处力度、公众参与情况、政府重视程度四个方面进行深入分析。2.3.1上级调查研究程度不深入上级对地区特殊教育发展关注程度不够，基层调查研究不深入，不能全面掌握基层特殊教育发展情况。一方面，上级对于特殊教育的调研次数较少，上级部门对S市特殊教育实地调研的次数较少，不能深入了解S市特殊教育发展实际，知悉学校经费发展需求。另一方面，调研深度不够，上级调研往往以走访学校，参观学校教室设施，旁听课堂等内容为主，对于学校经费政策执行情况，以听取汇报为主，未通过查看学校预算编制方案及统一调取学校支付系统经费指标等形式掌握学校实际经费收支，这样就会造成对基层特殊教育经费情况掌握不全面。同时，上级部门调研的态度会深刻影响下级部门执行特殊教育经费政策力度，上级调研不细致深入就不能及时发现特殊教育经费政策执行不到位的情况，不能进一步督促地方政府重视特殊教育的发展、保障教育公平，容易使下级部门政策执行不到位的行为愈演愈烈。2.3.2监督方式单一，违规惩处不严政策执行监督方式单一，难以推进问题解决。政策执行监督通常以填写表格数据的形式为主，通过学校书面或者口头汇报形式了解特殊教育发展情况及政策执行情况，监督方式单一。而学校在反映经费政策执行不足问题时，也面临进退两难的尴尬局面。一方面，学校向主管教育部门反映相关问题，教育部门是支持学校诉求的，但是教育部门不能责令财政部门予以拨付足额经费；学校向财政部门反映诉求，财政部门则以预算编制中综合算账生均经费达6000元为由，不再进行经费追加，鼓励学校积极向外争取发展经费，不只单依赖财政预算拨款补助资金，未处理实际问题；另一方面，学校向省级部门汇报学校经费政策执行情况时，碍于上级考核的压力，往往对于这些情况模糊汇报，导致问题依然存在，政策停在了纸上，就是没有切实落地执行。违规惩罚力度小，监督整改成效不佳。2018年，省级部门调研中发现，学校生均教育经费未按标准足额保障，对该情况进行了通报，当年财政局联合残联安排27万元用于弥补当年生均经费不足部分，但是后续生均经费不仅维持原状，而且在义务教育经费上浮时，特殊教育经费标准未随之同比上涨，依然原地踏步。特殊教育经费政策执行违反政策规定惩罚力度小，是造成监督成效不佳，整改力度小，问题依然未得到合理解决的主要原因，致使特殊教育经费政策执行不严、教育经费分配不均等现象屡有发生。2.3.3社会公众参与程度不高社会公众对特殊教育了解程度不足，普通民众对特殊教育发挥的作用和意义知之甚少，也缺少对其知晓度、关注度和参与度，认为与自身关联度不高，简单的认为是社会福利性质的教育，较少关注其发展动态，很少或基本不参与残疾儿童成长教育过程。媒体关注度低，宣传力度小，对特教发展及其经费政策的宣传报道数量更是微乎其微，将更多注意力投向普通教育的政策宣传，这样会使特殊教育处于公众视线的边缘地带，也缩小了社会公众对特殊教育政策的渠道。发生上述问题时，特殊教育学校、残障学生及其家庭不能及时获得大众的理解与支持，这也会降低经费政策执行力。2.3.4地方政府部门重视程度不足地方政府部门对特殊教育重视程度不足，是导致政策制定及政策执行中不能充分保障经费落实的关键因素之一。因此在部门预算编制方案中，出现在制定特殊教育生均经费标准时，用变换数字的计算方式达到划定国家底线政策执行的标准，政府部门未从落实经费保障切实提高经费支出上想办法；在研究加快发展特殊教育方面，政府缺乏深入一线的调研，不够重视特殊教育发展，未将特殊教育放在教育发展中优先发展的位置上，使得特殊教育处于教育的的边缘地带，国家及省级部门规定的特殊教育经费政策难以执行到位，学校经费收入不稳定，甚至出现部分经费逐年紧张等现象。政策执行机构和执行人员是政策落实“最后一公里”的关键，若是政策制定者和政策执行者都不能深入领会办好特殊教育的深刻内涵，不能掌握特殊教育学校的发展实际，不真正关心、重视特殊教育，特殊教育的发展将无从谈起，办好特殊教育的目标也将难以实现。综上，结合综合理论模型，深入分析S市特殊教育经费政策执行出现偏差的原因，可以看出，政策制度本身建设不完善、政策执行缺乏相应保障机制、财政资源支持不充分、政策监督力度不到位、政策执行部门及人员协作力与重视程度不高，公众参与度低都是导致S市特殊教育经费政策难以执行到位的原因，必须大都阔斧地解决这些影响政策执行的主客观因素，才能真正将特教经费政策落到实处，有效保障经费稳中增长，护航特殊教育发展。第3章完善特殊教育经费政策执行的对策建议3.1完善特殊教育经费政策制度建设3.1.1推进特殊教育经费政策法制化可以效仿美国通过出台法律、颁布法令的形式，促进特殊教育发展，用完善的法律保护和强大的政府财政支持，实现特殊教育提升计划。从1975年福特总统签署《所有残疾儿童教育法》，到经历过数次更新的2004年版《残疾人教育法》，美国通过法律明确公立学校的责任，其主要目的就是无偿为残障学生提供适当的教育。美国特殊教育经费投入也是通过法令来确定的；联邦补贴、州府收入和地方财政资金构成了美国特殊教育资金的主要来源，补贴约占资金总数的10%，后两者约占90%。通过法律的修改，美国特殊教育资金的投入逐渐增加，为特殊教育的发展提供了坚实的基础目前国家和省级层面都出台了特殊教育提升计划的通知，但很多地方政府尚未出台本地区的实施方案，说明政策的效力存在不足。在未来若以法律形式明确特殊教育经费政策法规，那么特殊教育经费执行将有法可依，有法必依，违法必究，直接推动地方政府对特殊教育经费投入力度，落实经费保障，能有效减少在经费落实中附件条件，层层加码的情况出现。3.1.2建立常态化特教经费增长机制此处所提制定符合地区实际的特殊教育提升方案是主要针对地方政府而言的，由于我国疆域辽阔，各地情况不同，从国家层面来说，政策不会过度细化，因此地方政府在遵循中央政府政策精神的前提下，需结合地方实际，制定符合地方实际的特殊教育提升方案，明确特殊教育经费政策执行办法，从制度上建立常态化特殊教育经费增长机制，强化地方政府对特殊教育的重视度，保障特教经费投入稳步增长机制。3.1.3推动经费执行办法具体化目前，我国还未出台一部明确具体分特殊教育经费保障办法或建议，这对有效推进政策执行会带来阻碍。建议未来，国家层面可以在调查研究的基础上，出台特殊教育经费保障指导性文件，地方政府根据指导性文件，结合自身实际，出台地方特殊教育经费保障或执行办法，这对明确经费保障渠道、标准，压实责任，落实监督都具有非常重要