《法官业绩评价机制的概念厘清综述》6400字

法官业绩评价机制的概念厘清综述目录TOC\o"1-2"\h\u9742法官业绩评价机制的概念厘清综述 130866（一）法官业绩评价机制的概念 124460（二）法官业绩评价机制的要素 339661、法官业绩评价的主体 340242、法官业绩评价的对象 3252883、法官业绩评价的内容 48842（三）审判质效指标评估 5业绩评价制度最早应用于企业，是企业用来衡量或评价企业员工在某一特定时间段内综合表现的一种制度。企业将业绩评价反应的信息，为企业员工提供工作反馈，并将业绩评价的结果与员工的奖金、晋升等挂钩，以此来激励企业员工；而且对于企业而言，具有了解企业当前的人力资源状况、为员工提供职业生涯规划及协助组织制定未来企业发展战略等重要价值，是一种规范化、科学化的管理手段。随着管理模式的日益完善、竞争程度日益增强、工作压力逐渐增大，业绩评价机制模式的适用范围逐渐从企业扩大到各类国家机关、事业单位。各类国家机关、事业单位在参考业绩评价机制模式的基础上，自行制定了符合本单位、本部门特点的业绩评价机制。法官业绩评价机制就是法院内部管理机制改革借鉴运用的业绩评价模式。法官业绩评价机制学界和实务界的名称不统一，有的将之称为“法官业绩评价制度”或者“法官绩效考评制度”，法院内部的相关文件有称之为“法官审判质量和效率考核机制”等。概念反映了不同学者或者实务人员对法官业绩评价机制内涵与目的的不同认识，也正是因为对于法官业绩评价机制概念内涵及外延的认识差异，导致了法官业绩评价制度在实践操作层面出现的不统一，甚至出现乱象。因此，法官业绩评价机制的内涵及外延是探究法官业绩评价机制的起点。（一）法官业绩评价机制的概念法官业绩评价制度一般也称之为法官绩效考评制度，是用于衡量法官工作日常工作水平、努力程度及绩效水平的制度。“对任何组织而言，业绩评价都是人力资源管理或人事管理不可或缺的核心职能。”陈敏光：《综合配套改革背景下的法官绩效业绩评价体系的完善——基于司法属性的管理学思考》，载《法律适用》2018年第19期。法官业绩评价机制是以法官为对象的绩效考评制度，是本轮司法体制改革的重要一环，在相关法律法规以及最高院颁布的一系列指导意见中屡屡提及。但是，相关文件虽然强调了该项制度的重要性，缺并未对其进行概念上的明确界定。陈敏光：《综合配套改革背景下的法官绩效业绩评价体系的完善——基于司法属性的管理学思考》，载《法律适用》2018年第19期。实践中，地方各级人民法院在法官执法办案过程中，对其业绩评价机制开展了大量的改革试点工作，但相当部分法院对涉及的相关三个基本概念还存在认识偏差的现象：有的对“绩效管理”的含义理解不清，有的将“绩效考核”与“业绩评价”二者混淆。这一点从各地法院相关的规范文件可见，如：《**年度机关绩效管理考核办法》《**法院机关审判业务部门审判绩效业绩评价细则》《**法院系统绩效考核内容和评分标准》等。这对人民法院开展法官执法办案业绩评价乃至绩效管理都产生了一定影响。形成这种认识偏差的原因多种多样，但究其根源，是对完善法官业绩评价体系这项改革任务的法律、政策依据理解不够到位。这不仅使一些法院困扰于法官业绩评价工作的范畴界定，更对该项工作的理念、主体、程序、体系、标准、应用等一系列关键领域产生了不同程度的影响。“绩效管理”是对特定岗位人员的工作进行考核、评估、反馈、指引、监督和完善的一整套管理流程。在法院的绩效管理机制中，管理范围几乎囊括了法官的全部工作，既包括审判工作，也包括调研、交流、宣传、督导、文稿起草、外部会议、外事活动等其他非审判活动的工作。“绩效考核”是考核机关对各岗位工作人员的表现进行考察、定档的管理行为。在对法官岗位的绩效考核中，业绩考核委员会主要行使绩效考核权，考核的结果来自业绩考核委员会的各组成单位，包括办公厅（室）、政治部（处）、研究室、审管办、司改办、新闻宣传部门和法官所在业务庭室等部门。“业绩评价”是审判管理部门通过设计、运用体现法官办案特点的业绩评价体系，整合法官日常办案过程中的形成的各方面数据，进行综合呈现，为业绩评价委员会科学、规范的开展法官绩效考核提供了一种高效的管理工作。由于法官业绩评价体系的设计和调整具有极强的政策性，在数据运算和结果呈现过程中具有高度的复杂性，“业绩评价”包含了“考核”与“评价”的因素，相较于其他成果统计而言，具备更为突出的专业化特征。《法官法》第23条规定对法官工作考核内容应该包括审判工作实绩、审判业务水平、知识理论水平以及工作作风，重点在于审判工作实绩的考核。因此，应当明确，在对法官进行工作实绩考量是应该采用业绩评价的概念，业绩评价包括的测评内容，包括但不限于办案数量，结案质量、效率，庭审驾驭能力，裁判文书水平，司法调研宣传能力等。在《中华法学大辞典》中，关于法官业绩评价机制的概念规定为“国家审判机关根据有关法律法规，按照管理权限，通过科学的方法、客观的标准，对法官的审判工作实绩、思想品德、审判业务和法学理论水平、工作态度和审判作风等进行考察，作出评价，并以此作为对法官奖惩、培训、辞退以及调整等级和工资的依据的一种制度。”宋英辉，陆敏主编宋英辉，陆敏主编：《中华法学大辞典·诉讼法学》，中国检察出版社2001年版，第34页。（二）法官业绩评价机制的要素传统的法官业绩评价机制主要在套用通用的公务员的业绩评价标准，注重对“德、能、勤、绩”四个方面进行综合评判，标准过于笼统，没有体现法官职业的特点。第一，“德”的范围涵盖不全面。单纯用“政德”来衡量法官的道德素质，难以诠释法官职业道德的丰富内涵。“假如法官只有一种特质，那就是必需拥有一颗仁爱和体谅之心”，坚守司法公正的良知、忠于法律的职业信仰、普世的价值及人文关怀都是法官职业道德的重要组成部分。第二，“能”“勤”趋同。法官的“能”主要考察范围有审判实务技能、法学理论水平、司法经验积累等，审判实务技能又具体包括庭审主持能力、裁判文书写作能力、矛盾调解能力等。法官的“勤”用来衡量法官迅速高效的工作作风、敬业精神、兢兢业业的工作态度等。法官的“勤”与“能”本质上是互通的，相辅相成的，不应在业绩评价体系中将两者区分。第三，以“量”定“绩”。许多法院将结案数和结案率等数量指标作为法官业绩评价的重要参考。案情复杂且有有难易之分，纯粹以定量的办法衡量法官的业绩，存在着一定的机械性与片面性。法官业绩评价机制首先应当明确业绩评价的主体、业绩评价的对象以及业绩评价的内容。1、法官业绩评价的主体法官业绩评价的主体事关业绩评价的方式、标准及结果。价值和评价的主体是多元的，但是是具体的，只有首先明确价值评价的主体，才能为最终的结果做出公正、客观、准确的评判。关于法官业绩评价主体，我国《法官法》第21条规定，“对法官的考核，由所在人民法院组织实施。”最高人民法院颁布的《法官业绩评价委员会暂行组织办法》规定“法官业绩评价委员会是人民法院依法设置的指导对法官的培训、考核、评议工作的机构。”因此，根据规定我国的法官业绩评价的主体是法院，具体负责的办事机构是法官业绩评价委员会。2、法官业绩评价的对象法官业绩评价的对象应当是法官。在法院内部，法官的涵盖的范围，应当是明确的。根据《辞海》，“对审判人员的通称，无论审判人员的正式职称是什么（审判官、裁判官、推事、判事等等），均可称为法官”。《美国法律辞典》解释为，法官是“主持法庭的官员，是法庭的主要负责成员，控制法庭进行的各种程序”。据《牛津法律大辞典》记载，法官是“依其职责裁决纠纷和其它提交给法院决定的事情的人的总称”。其中“具有审判职权、裁决之权”应当是把握法官概念的核心。在我国，根据《法官法》第2条，“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”因此，在法院内部，不具有审判职权的其他人员不是法官。3、法官业绩评价的内容法官业绩评价的具体内容实际上就是回答当前法官应当具有何种素质以及新时代应当培养何种法官的的问题。张保生教授认为法官必备的素质有三：一是合理的知识结构；二是丰富的实践经验；三是健全的思维品质。法官业绩考核应针对法官的职业特点，综合考量法官的整体素质，包括法官的道德素养和业务能力。法官的业务能力主要包括法官的办案质量与效率、职业技能、庭审表现等方面；具体而言，考核法官的理论水平与审判实操能力，法官在审理案件时运用法律、分析与判断案件，辨别和取舍证据以及庭审的组织驾驭能力、文书写作能力、等。”也有人将其概括为职业道德、职业能力、职业责任和办案实绩。有学者通过研究，从职业角色角度，借鉴域外的经验，立足国情，将我国法官业绩评价的内容概括为以下四个方面：（1）法官的职业意识，即成为法官应具备的思想政治意识，包括：法官的政治意识、大局意识；审判独立意识和中立意识；司法文明意识；司法廉洁意识等方面。（2）法官的职业道德，即《法官职业道德基本准则》所规定的内容。（3）法官的职业技能，即法官从审判工作必备的工作技艺和能力，包括：法官的法学理论水平；法官的审判实践经验和技能等。（4）法官的职业形象，即公正、严谨、刚直、廉洁、文明等职业形象。法官的审判工作量，一方面与案件本身有直接关系，另一方面与法官的司法能力、沟通能力、文字表达能力等密切相关。在对法官进行工作量评估时，不仅要注重客观评估，也不应忽视同行评议这样的主观评价。案件类型是审判工作量精细化判定的基础我国通过案由制度确立了较为全面细致的案件分类体系，可直接将案由作为审判工作量评估中的案件类型，如经验判断即可判定，操纵证券市场类纠纷的工作量一般情况下会大于审理信用卡纠纷的工作量。但由于案由制度适用中存在当事人随意选择、法院审查不严等问题，造成案由信息失真或无法区分。所以，要严格依据实际法律关系来确定案由，尤其要注意在结案时对于案由的准确填报；同时也要细化案由适用，有多级案由的，选择最贴近实质法律关系的次级案由，以便于更加精确化地判断审判工作量。2.审判事务分类：核心审判事务与非核心审判事务按照审判权的本质要素是判断与裁量的标准，可以将审判工作内容区分为核心审判工作与辅助审判工作。核心工作是体现审判权作为判断权性质的部分，主要包括认定事实、适用法律、司法裁断三个内容。换言之，也可以将审判工作的核心事务理解为：在案件处理过程中，必须由职业法官亲自完成或者在场完成的具有独立决策性质的审判工作内容。辅助审判工作是指，在案件处理过程中，虽然也具有一定的专业要求，但由于其具有流程化、重复性、纯粹程序性，或者不具有司法判断等特点，对具体操作者的法律专业水平、决策能力要求不是特别高，可以交给法官助理、书记员等审判辅助人员主持或者完成的事务。王静、李学尧、夏志阳：《如何编制法官员额——基于民事案件工作量的分类与测量》，载《法制与社会发展》2015年第2期。核心审判事务必须由法官亲力亲为，只有进一步明晰法官与法官助理、书记员的职能分工，将辅助审判事务交由审判辅助人员完成时，才能把法官从繁杂的事务性工作中解放出来，使其专注于核心审判事务，进一步推动法官职业化的进程。3.工作量评估的合理区间我们的基本思路是：首先，通过法官每年可以工作的时间，减去非审判工作时间，将其定义为法官理论办案时间。其次，通过录像监测、参与式观察、问卷调查和深度访谈等方式，计算出单位案件的核心性审判工作所需时间。再次，法官可以承担的最大案件数就是“法官理论办案时间”除以“单位案件的核心性审判工作所需时间”，最终得出的法官办案数量上限。囿于法官办案能力、审判辅助人员的业务水平、审判团队配比等方面的限制，在设置法官办案数量上限的同时应当考虑法官的基本办案数量。4.工作量评估的主观维度案件类型、审理程序、难易程度不同，客观上造成单位案件工作量的差异，但法官的司法作风、理解能力、口头表达能力、文字表达能力、沟通技巧、贯彻能力及吃苦耐劳精神等都应当是法官业绩评价的重要组成部分，这些方面也直接影响了法官工作量的评估。司法需要知识，更需要经验的积累。同样的案件，对于资深法官与年轻法官的审判工作量是截然不同的，资深法官可从证据材料、当事人陈述中迅速归纳案件的争议焦点，认定案件事实和适用法律后进行裁判。但年轻法官由于理解能力、沟通能力的差异，可能需要多次开庭，反复研究方能得出案件的争议焦点，在庭审驾驭、裁判文书制作中所花费的精力也更多，其对于同一案件的处理，工作量差异明显。因此，对于法官工作量的评估，需要以主观维度让法官自我评估，并由其他法官和团队成员对其评价，以经验性评价和大数据引领的理性评估机制相结合，才能最终评判一位法官真实的审判工作量。王静、李学尧、夏志阳：《如何编制法官员额——基于民事案件工作量的分类与测量》，载《法制与社会发展》2015年第2期。（三）审判质效指标评估运用系统化、规范化的绩效评估实施宏观综合管理是当今世界公共管理发展的趋势。绩效评估的显著特征是通过设定量化指标，对公共组织在管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评估，并依据评估结果，维持或调整既定的政策、计划、项目，实施工作激励与问责，从而提高公共组织的管理效能以及公众的满意程度。绩效评估在公共管理领域的应用，为法院加强审判管理，提高审判质效提供了启迪。虽然指标数据考核排名不可取，但不进行指标考核排名不意味着不需要关注指标数据。在当前司法责任制全面落实的背景下，仍需要发挥指标数据的风向标、体检表作用，发现和聚焦当前审判工作中的突出问题和薄弱环节，对症下药。1.确定质效指标的基本原则为提升量化指标考核的科学性和合理性，需遵循以下几个基本原则：一是有效性原则。在评估考核过程中，要突出重点抓问题，努力增强处理问题、解决问题的及时性和有效性，充分发挥指标考核的纠偏作用。二是衡平性原则。在特定指标设置的取舍问题上，只要权衡利弊，在利大于弊或可以通过其他方式控制弊的情况下，就可以选择并实施，在弊大于利的情况下就应当选择放弃。三是可行性原则。评估指标的设置要抓住基本、管用的指标，贯彻简便易行原则。对指标设定的评估标准，不能过高或过低，应当是被评估对象在付出努力的情况下可以实现的，即应有“合理区间”。四是关键性原则。从管理学的角度来讲，没有重点的评价不属于客观评价。具体评估指标确定后，应根据实际情况和需要赋予相应权重，以便审判管理主体根据不同的评估指标在总体考核中的作用进行区别对待，借以引导一线审判人员抓住重点开展工作。五是相对性原则。重视指标，又不惟指标，是使用指标数据考核的重要理念。案件的难易，付出精力的多少，审判质量与效果的高低等，都难以计量。各个法院的人员和物质装备等主客观基础条件也存在一定差异。2.质效指标体系的主要内容（1）质量指标。这类指标主要用于评估案件实体质量和程序质量。实体公正直接反映在裁判结果上，而程序公正则反映在案件审理的不同环节上。如果对这些审判环节进行全面的评估，不仅繁琐，也难以操作。（2）效率指标。审判效率是指审