财务监理工作操作手册30

财务监理工作操作手册

本手册将项目各阶段财务监理一般工作的主要内容、工作重点做了

简单归纳，供本公司员工开展财务监理工蚱时参考。

第一部分财务监理的含义

对建设项目进行全方位、全过程投资控制和基建财务核算管理。主

要分为投资控制、资金及财务核算管理两大方面。

第二部分财务监理工作的主要内容

一、投资控制内容及方法

为提高基本建设资金的使用效益、降低建设成本，投资控制是财务

监理工作中的主要工作。投资控制可主要分前期控制、过程控制和结算

控制等3个阶段，应注重事前期的投资控制，以过程中的主动控制为主,

事后的审价仅作为投资控制的辅助手段；过程中的监理应注重动态控

制，定期（如每月或每季）或即时（遇重大问题）对投资执行情况进行

测算、分析。

开展财务监理工作之初，应首先根据项目实际情况及特点、没标文

件承诺、财务监理委托合同约定、《关于加强财政性基本建设项目财务

监理工作的指导意见》等内容编制财务监理实施细则，在得到建设单位

认可（书面确认）后严格遵照实施。凡财务监理实施细则中涉及的各阶

段、各节点的财务监理工作及成果文件必须在财务监理过程中完成，且

达到财务监理实施细则中承诺的质量标准。对于因特殊原因造成无法全

部财务监理实施细则实施的，应根据实际情况调整财务监理实施细则并

报建设单位确认；对某阶段节点的某项财务监理工作或成果文件因非我

财务监理原因造成无法实施的，应在监理过程中及时以书面形式狙告建

设单位。

㈠、前期控制

前期控制一般指从工程的项目建议书止式批复开始（或从可行性研

究报告正式批复）至施工招标结束完成施工承包合同签订工作为止的阶

段，在此阶段财务监理的主要工作有：

1、参与工程可行性研究报告的编制与上报工作

经批准的可行性研究报告中的投资估算对项目总投资起控制作用，

为最高限额，不得随意突破（目前初步设计概算批复一般都严格控制在

批复的投资估算内）。工程可行性研究报告的投资估算编制合理与否直

接影响到项目建设能否顺利进行并达到预期的效果。

如项目尚处于可行性研究报告的编制阶段，财务监理应提前介入参

与可行性研究报告的编制工作，力求可行性研究报告合理、如实反映工

程建设规模、标准及所需投资，既不高估冒算，也不故意压低造，介留下

隐患（主要依据造价经济指标进行判断）。

特别针对目前建筑市场钢材.、黄砂、商品位等主要建材等市场价格

波动较大以及人工单价涨幅较大，而目前投资估算、初步设计概算在编

制时不计列涨价预备费，在编制投资估算时更应充分考虑主要建材的价

格波动趋势，留有充分余地保证工程建设顺利进行。

对已发生以及预计发生的设计前期费内容开支应充分考虑，避免漏

项。

2、参与初步设计概算的编制与上报:

参与项目扩初设计和概预算的审查，对其编制依据和构成进行分

析，审查项目使用功能、设计标准和造价水平是否匹配；审查项目建设

内容及是否存在投资超计或漏计投资等情况（注意项目资金来源是否落

实）。

依据批复的工程可行性研究报告，审核拟上报的初步设计概算文件

是否达到质量要求：即编制依据符合规定、内容完整且结合工程实际、

造价指标经济合理、数据计算正确等，使概算能准确地反映工程建设所

需投资额。如：

对建设期内价格波动的趋势进行分析、判断，并根据沪建市管

（2008）12号《关于建设工程要素价格波动风险条款约定、工程合同价

款调整等事宜的指导意见》中“编制工程设计概算应当考虑工程建设期

内价格波动等因素。在目前初步设计概算编制不计列涨价预备费的情

况下，初步设计概算中主要工、料、机单价是否充分考虑了建设期内价

格波动等因素，是否与我财务监理判断的波动趋势相符合。

根据沪建交联（2007）886号《关于本市限期禁止工程施工使用

现场搅拌砂浆的通知》中“建设单位应当将使用预拌砂浆费用纳入工程

概算”审核初步设计概算中是否已参照执行。

对于其他建设费项目是否存在漏项，特别是设计前期工作费一般应

该包括：项建书、工可报告的编制费、水深、水域测量（水运）、环评

报告编制及评审、地质灾害性评估报告编制、地籍权属调查、勘丈定界

费、日照分析（建筑）、排水方案（建筑）、通航安全论证（水运）、安

全评估（特殊）、交通组织方案（市政、建筑）、深基坑专向评审（建筑）

等费用。

将拟上报初步设计概算与批准的投资彷算进行对比分析，找出概算

与投资估算之间存在的差异（如建设规模及标准的变化、建设内容的增

减、投资额的变化等），并就造成差异的原因向建设单位提交详细的书

面分析报告。

初步设计概算批复后，应督促设计单位根据有权部门的概算评审意

见修改、完善初步设计文件（含概算），并指导于施工图文件的设计中。

2、推行限额设计

限额设计是投资控制系统中的一个重要环节，也是优化设计方案的

重要手段。在财务监理工作中对有条件的项目应书面建议建设单位实行

限额设计。

结合限额设计目标应建立设计考核制度。可在设计合同审核意见中

建议增加对凡因设计单位过失、漏项或扩大规模和提高标准额导致工程

投资超过限额的扣减相应设计费的条款。

若确因设计单位原因造成投资超概算，应提醒、督促建设单位根据

相应条款进行处罚。

3、招标程序、招标策划及招标文件（工程量清单）审核

（1）、招标程序

应提醒、督促建设单位严格按照招标投标法、政府采购法等国家、

地方法律、法规的规定，履行招标程序。特别注意是否存在故意肢解工

程规避招标的行为、公开招标项目通过资珞预审变相实行邀请招标等。

对符合直接发包条件的项目（总投资3000万元以内、单项服务合

同50万元以内的勘察、设计、监理等），应提醒建设单位及时办理相关

直接发包手续。有条件的，可建议通过比选方式确定直接发包对象。

（2）、招标策划

目前主要招标形式分为：勘察、设计、施工分别进行招标；勘察、

设计一体化招标、施工招标；设计、施工一体化招标、勘察招标；勘察、

设计、施工总承包招标。应结合项目实际情况，就采取何种形式招标提

出书面建议（勘察、设计、施工总承包招标方式因竞争性相对较弱应谨

慎使用）。

若勘察、设计、施工分别进行招标，因项目的初步设计批准后方可

进行施工招标，故应提醒建设单位抓紧初步设计的报批工作以免影响项

目建设进度。

对于不满足施工招标条件的（初步设计尚未批复、施工图未齐备等）

应建议建设单位延期招标。

（3）、招投标文件（含工程量清单）的审核（审核主要内容应包括但

不限于下列内容）。

①施工招标文件

A、是否符合上海市有关工程量清单招标的相关强制性规定（详见

“沪建招（2004）第015号”、“沪建招（2005）第012号”、“沪建市管（2006）

63号”、“沪建市管（2008）39号”等文件规）。

B、是否符合有关安全、文明施工措施费的相关规定（“沪建市管

（2006）91号”等文件规定）。对于采用定额计价方式招标或直接发包

项目应适用“沪建建管[2007]079号”文的相关规定。

C、招标文件应的公平、公正、公开性，在招标文件中对投标报名

单位的资质等级要求是否合理，是否存在故意提高资质要求而排除潜在

投标人、是否通过设置资格预审环节排斥潜在的投标人等。

D、评标办法将直接影响投标报价和中标单位，评标办法应符合“沪

建招（2003）第043号”精神，结合项目实际情况建议建设单位采用何种

商务标评标办法以及设立合理的商务标基准分等。

E、招标文件内应明确对设计变更及签证费用的审核、确认办法；

F、招标文件内应明确对新增单价的审核、确定办法（采用何种定

额，工、料、机价格的取定等）。

G、应建议尽量减少工程量中暂定金额、暂定单价部分，如暂定金

额（单价）部分所占比例较大，将减少招投标的竞争性，建设单位不一

定能选择出报价最优的投标单位，换而言之增加了投资支出；目前一般

规定不具竞争性的项目造价应低于招标造，'介的25%o对暂定金额部分一

般目前会在中标通知书中要求另行招标。

H、招标文件所附合同文件应根据项目实际情况予必要的修改、补

充，避免简单地将格式文本作为合同文件。

1、在审核招标文件时，应特别注意审核招标文件中各篇、章之间

的呼应与补充关系，如《投标须知及前附表》与专用条款、工程量清单

说明等是否一致。应杜绝出现自相矛盾的问题，给投标单位报价凫供非

正常的有利条件，造成建设单位或投资单，立的经济损失。

②施工监理招标文件

A、应包括监理过程中定期对施工方形象进度、完成实物工程量、

签证及设计变更涉及工程量的计量、审核工作。

B、应包括配合财务监理对签证及设计变更、索赔等费用进行审核,

及对变更造价的测算工作；配合审价单位开展结算审价工作。

C、应包括对设计变更等方案的技术审核。

D、应明确对工期延长、造价增加等情况下监理费的计取（一般可

建议监理费闭口包干）。

E、可增加对施工监理的考核办法和奖惩措施内容，以便建设单位

有效控制施工监理工作。

③勘察设计招标

A、勘察招标中需对勘察成果报告提出要求，尽量细化报告内容以

便结算，增加勘察费奖惩措施，若因勘察原因导致工程投资额增加的工

程投资增加部分应扣减部分勘察费的条款。

B、可建议建设单位采用限额设计，并在完成施工图的同时编制施

工图预算，判断是否满足限额设计要求。

C、增加设计奖惩措施，建议在合同中增加对因设计过失而导致工

程投资超过限额应扣减部分设计费的条款。

D、勘察、设计人员现场服务的具体要求。

4、招标后合同的签订

需审核招标文件的要求以及中标文件的承诺是否在合同内得到体

现（如关于工期、质量的奖惩措施；项目经理更换、驻现场天数的承诺

及处罚措施；渣土清运等安全、文明施工的处罚措施等）；招标文件约

定的合同计价形式（固定总价或固定单价）、合同价款调整的方式（变

更、签证等）与拟签合同条款是否一致等；对拟签合同条款内关于付款

方式及时间、预付款的抵扣、预付款保函的约定等应重点予以审核。为

了避免产生合同协议书与招标文件内容不符合的情况，也可以建议建设

单位将招标文件等内容作为合同组成的一部分，在协议书中不再赘述相

关条款，以保证合同的准确性。合同审核审核完毕后，应出具财务监理

合同审核意见书。

㈡、过程控制

过程控制定义在工程开工至竣工结算之前的阶段，在此阶段我们财

务监理的主要工作有：

1、项目投资计划及年度用款预算

协助建设单位编制项目投资计划及年度用款预算（参照操作指南附

表19）,根据建设单位对项目进度的要求和相关招投标结果、已签订合

同、施工组织设计、设备采购计划等的编制项目投资计划及年度用款预

算。在每年中期根据项目实际进展情况动态调整投资计划及年度预算。

2、告知相关单位配合财务监理工作的事宜

在项目开工第一次会议上明确对施工单位、施工监理单位及设计单

位等提出财务监理工作需配合事宜或达到的要求，并下发相关标准表

式，主要有对施工单位及施工监理单位月报表内容及表式的要求（包括

上报截止时间），设计变更及签证处理的程序，约定财务核对的时间及

财务监理月报上报时间等。

3、设立目标成本控制值

投资控制不能简单以批复概算为控制目标，必须建立以批准概算的

建设规模、建设内容、建设标准为参照、在批准的概算投资额框架内，

结合招标结果（己签订合同价格）以合同约定的计价原则为依据的目标

成本控制值。

财务监理有条件的应依据中标单位的投标报价文件、已具备的施工

图纸等资料对本项目工程总造价进行重新测算，建立与批复概算的建设

内容、建设标准相对应的目标成本控制值。并比较、分析目标成本控制

值及其包含内容与批复概算投资额及内容之间的差异，如发生在建设规

模、标准基本不变情况下目标成本控制值与批复概算之间存在较大费用

差异，及时书面报告建设单位并相应修正目标成本控制值，以利于项目

建设过程中动态的进行概算执行情况的对比、分析、测算工作。如建设

规模、内容、标准已与批复文件发生重大变化，立即专题报告建设单位

并建议建设单位及时向有关部门办理相关报批手续。

4、审核（编制）施工图预算

根据建设单位要求或财务监理投标文件（实施细则）的承诺应审核

（编制）施工图预算。一般应要求施工承包单位在收到施工图一个月内

上报施工图预算，财务监理也应在一个月内出具施工图预算审核的专题

意见书（可结合设立目标成本控制值工作进行）。

5、合同审核、谈判

参与承包商比选、合同谈判的全过程提出财务监理意见，主要针对

合同价款、付款方式、质量、工期（供货期）等方面提出意见，并出具

合同审核意见书。

⑴施工合同的审核和谈判（专业分包工程）

A、与总承包单位的相互配合、协调及与此相关发生的费用；

B、其余参见前文招标后的合同签订。

⑵其他建设费合同的审核和谈判

这类合同主要审核合同价计算是否符合相关国家、地方的标准，在

标准收费的情况下，根据市场水平配合建设单位与合同承包方谈判下浮

率。配合建设单位制定合同评审流转单（参照操作指南附表14）,建议

可适当调整表格内容，如建设单位会签部分需要增加等；

6、设备采购

⑴以满足设计和使用要求为前提，在概算值内力求节约。设计方

多会考虑采用一些性能比较优越的新产品，但实际使用上，一些产品性

能成熟可靠能满足建设单位使用功能时，我们将建议要进行性价比分

析，对一些性能增加有限或增加不实用的功能而价格增加很多的产品予

以替换。

⑵对于投资较大的设备，我们建议可借助政府采购、公开招标、

竞争性谈判等多种方式有效、合理的降低工程造价；

⑶根据设备采购的意见，会签设备材料价格核定单（参照操作指

南附表16）,我司对材料价格的合理性签署意见。

7、支付控制：

⑴合同支付：

合同分工程类合同和非工程类合同，工程类合同根据合同条款及招

投标文件约定结合施工监理单位计量结果，审核工程量完成情况及计算

建议支付金额（参照操作指南附表3）,特别对施工过程中发生的设计变

更、签证等工作量是否计入当月工程款内支付应严格按合同执行，对于

合同内约定不明确的一般建议建设单位此类费用在过程中不予支付，待

结算后一并支付；非工程类合同按照合同约定和项目实施情况建议支付

金额（参照操作指南附表5）。上述建议支付金额应出具财务监理付款意

见书，并建立合同支付台帐（参照操作指南附表8）。

⑵非合同支付：

非合同支付按照相关法律法规及标准审查其合理性，以及结合项目

情况审核其必要性（参照操作指南附表6）,并出具付款意见书，同时建

立非合同支付台帐（参照操作指南附表9）。

8、设计变更及变更设计的控制：

⑴、参与施工图会审，提早发现问题，避免由于设计错误或不当，

而造成施工中被动变更，造成不必要的投资支出；

（2）、参与变更会议明确变更原因，审核其必要性及合理性，在条件

许可的情况下实行变更的多方案比选，选出最优化的方案。在基本确定

变更方案后应立即进行经济分析，如果变更后投资增加较大，及时提醒

建设单位慎重考虑（专题建议书）；

（3）、要求施工单位上报其准备变更的实施方案及费用加以审核，选

出最优化的方案；

（4）、严格审核有无通过设计变更或签证形式变相增加属于招没标文

件或合同规定不得增加费用的情况（如：发生施工方原因造成工期滞后,

虽然同意采用赶工技术措施，但由此产生的费用增加应由施工方承担）。

6）、变更审核过程中应及时、全面出具财务监理专题意见书，并对

所有发生的设计变更建立台帐(参照操作指南附表10)。

9、签证控制

(1)、对施工单位提出的签证进行审查，审查起是否在协议或合同内

已包含或定额范围内，如在此范围内不予签证，审查其是否因变更回避

工程量减少部分；

(2)、对于土方、原地面标高及隐蔽工程等重要问题，有条件的进场

后会同施工监理、施工单位进行现场踏勘、测量，计量工程量。

(3)、施工单位有时会以材料供应紧张跟不上施工进度为由提出一些

改变材料来增加造价的要求。而作为一个有经验的承包商，施工单位在

投标报价时应充分考虑到该问题，所以，对于此类问题，财务监理一般

应不予签证。如施工单位确要变更，高与投标价的材料按投标价计，费

用不予增加，低于投标价的材料按实际材料市场价在投标价的基础上扣

去差价。

(4)、对经测算涉及金额较大的签证工程，要求施工单位必须事先拟

定施工方案上报建设单位，经相关部门审核、优化后，财务监理将投资

变化测算情况上报建设单位确认后方可施工。

⑸、设立签证会签流程，编制建设工程签证报审单(参照操作指南

附表17)；

⑹、对所有发生的签证项目建立台帐(参照操作指南附表11)。

10、专题报告制度

对严重的程序性错误、投资影响较大的设计变更或签证及可能造成

投资影响较大的其他情况做分析，出具专题报告说明变更原因并分析责

任单位，或对我司提出的重要意见未于采纳的情况出具专题报告，并说

明如因该原因造成投资控制的失败我司不承担任何责任。

11、财务监理月报及其内容：

（1）、投资成本分析：

将实际投资成本与概算做对比，分析变更增减费用情况，支付情况，

财务监理审核工程量完成情况等（参照操作指南附表7）。

（2）、动态投资控制表：

根据每个月实际发生情况（设计变更及签证等），对项目的投资控

制进行动态分析，调整成本目标测算值并与概算对比，并阐述变化原因。

（3）、支付建议及合同支付情况的汇总：

当月支付情况汇总（包括合同支付及非合同支付），建议当月支付

总额，出具项目付款建议书（参照操作指南附表2）。

⑷、月进度款的审核：

联合施工监理结合施工招投标文件末施工单位上报的进度款进行

审核，审核当月实际发生的工程量，并建议当月进度款支付金额任腹

操作指南附表3、4）；根据进度款审核工程量编制工作量月度审批表谴

照操作指南附表15）；根据月进度款完成情况签署财务监理意见。

（5）、专题建议书：

汇总当月签发的专题建议书。

12、工程索赔

如工程实施中发生工程索赔事项，财务监理根据相关法律法规并结

合实际情况出具专题逮以方，并编制工程索赔费用审批表（参照操作指

南附表18）,会签意见。

13、参加工程相关会议

财务监理在工作中应参加与财务监理工作相关的全部会议。参加会

议前应事先做好相关会议内容的准备工作，在会议上不得对原则问题随

意表态。会议后应及时向会议纪要出具单位索取会议纪要，认真核对会

议纪要内容是否与会议实际情况相符，如发现不符之处应及时要求会议

纪要出具单位修改会议纪要。

对我财务监理因故未能参加的会议，也应及时收集会议纪要。了解

会议内容，掌握会议精神。对发现会议纪要内容与财务监理掌握情况不

相符的，应立即报告建设单位。

㈢、结算控制

我们将在财务监理过程中对工程中的新增单价、设计变更及签证、

材料及设备价格等先实施预控制，对相关单位上报的资料进行审核，并

在与被审单位取得一致后向建设单位提出财务监理意见；对不能达成一

致的项目，出具专题报告，阐述其原因及洽商过程供审价单位参考。对

工程中影响投资较大的事件做好资料的收集、整理工作，确保审，介单位

拥有足够的审价依据。

在审价结束后，汇总审价结果分析投资控制情况及造价变化原因，

编制专邀我告。并填写竣工交付通知书（参照操作指南附表1）。

第二部分资料的整理

一、应建立资料签发、签收纪录（参照操作指南附表12）,建议按

此附表分类签收签发，按发文类别建立签发资料登记。

二、财务监理依据：建设类批文（项目建议书及批复、工程可行

性研究报告及批复、初步设计概算及批复、开工报告、施工组织设计等）。

三、专题建议书：上报、审核等附件。

四、令处双合同审核建议书:上报、依据、审核附件、合同评审

流转单（参照操作指南附表14）。

五、财务监理月报书：支付建议书、专题报告、建设项目已完工

作量月报审批表（参照操作指南附表15）。

六、设计变更：会议纪要、设计变更单及会签单。

七、签证：会议纪要、签证单、建设工程签证报审单（参照操作

指南附表17）。

八、图纸：图纸目录（注明设计变更作废及变更的图纸）。

九、建立台帐：

（1）建设工程合同支付台帐（参照操作指南附表8）；

（2）建设工程非合同支付台帐（参照操作指南附表9）；

（3）建设工程设计变更台帐（参照操作指南附表10）；

（4）建设工程签证单台帐（参照操作指南附表11）。

第三部分财务监理工作发文编制说明

结合以上内容财务监理工作的主要成果性文件内容有：财务监理月

报书、财务监理建议书、专题报告，以下分别对这几个部分的编制说明

如下：

财务监理意见书:

1、财务监理建议书名称的编制：

财务监理建议书的名称包括两个部分：建议的对象+建议书的类型名称，建

议书的类型大致分为：合同审核建议书、专题建议书、付款建议书等。

2、财务监理建议书编码的编制：

财务监理建议书的编码分4级：

一级：为项目名称的英文代码，以项目名称汉语拼音的第一位字母汇编，

如南汇支线项目为NHZX;

二级：为书的书的类型，表示且仅表示建议书的类型，不包含建议书的内

容，以建议书名称汉语拼音的第一位字母汇编，其中包括：合同审核建议书

(林林-HTSHJYSf木木*-木林)、专题建议书(林林-ZTJYS-松林f林)、付款建议

书(****-FKJYS-****-***);

三级：为四位建议书编制发出的年份，如2007年为(****-*****-2007-***)；

四级：为三级编码所列年份里的第n份建议书，本项编码为三位，如本年

内第一份建议书(****-*****-****-001)。

如：南汇支线项目2007年第一份合同审核建议书的编码为：

NHZX-HTSHYJS-2007-OOlo

二、财务监理月报书

财务监理月报书编码分4级：

一级：为项目名称的英文代码，以项目名称汉语拼音的第一