武汉城市居民最低生活保障制度研究论文

第1页武汉城市居民最低生活保障制度研究StudyontheminimumsubsistenceguaranteesysteminWuhanCity摘要近年来，我国的经济改革成为当前举世瞩目的成就，但城市贫困问题也成为当前较为突出的社会问题之一。城市最低生活保障制度成为城市贫困群体生活保障的一道安全网。本文研究的切入点是我国城市居民最低生活保障制度的管理。通过对我国城市低保制度的现状进行回顾和描述，结合武汉市低保制度的实践，探索我国城市低保管理机构、管理内容和管理模式三个方面存在的问题，进而针对低保实践提出较为可行的对策和建议，促进这项制度在今后的发展中得到进一步完善，使得这项制度能够更好地服务于城镇贫困居民。第一部分介绍了研究背景及研究意义。第二部分介绍了建立城市居民最低生活保障制度的必要性。第三部分揭示武汉市城市居民最低生活保障的历程、现状及配套措施。第四部分分析了武汉市城市居民最低生活保障中存在的问题。第五部分归纳总结并提出了进一步完善低保管理的相应对策和建议。关键词：最低生活保障；制度建设；武汉市

AbstractInrecentyears,China'seconomicreformhasbecomethesuccessthatattractworldwideattentionatpresent,butthecitypovertyproblemhasbecomeoneofthesocialproblemsaremoreprominent.Cityminimumlivingsecuritysystembecomethecitypovertygroupguaranteeofasafetynet.Thepointofthisstudyisourcountrycityresidentsoftheminimumsubsistenceguaranteesystemmanagement.Reviewanddescriptiononthestatusofourcountrycityminimalassurancesystem,combinedwiththepracticeofWuhanCity,therearethreeaspectsinourcountrytoexplorethecityminimalassurancemanagementmechanism,managementcontentandmanagementissues,andproposedsomefeasiblecountermeasuresandsuggestionsaccordingtothelivingpractice,topromotethissystemhasbeenfurtherimprovedinthedevelopmentinthefuture,sothatthesystemcanbetterservetheurbanpoorresidents.Thefirstpartintroducestheresearchbackgroundandresearchsignificance.Thesecondpartintroducesthenecessityofestablishingthecityresident'sminimumlivingsecuritysystem.Thethirdpartrevealsthestatusofcourse,Wuhancityurbanresidentsminimumlivingguaranteeandsupportingmeasures.Thefourthpartsummarizesandputsforwardthecorrespondingcountermeasuresandsuggestionstofurtherimprovethesecuritymanagement.Keywords:theminimumlivingguaranteesystemconstruction;Wuhan目录TOC\o"1-2"\h\z\u摘要 IAbstract II1绪论 11.1研究背景 11.2研究的意义 12建立城市居民最低生活保障制度的必要性 32．1社会主义市场经济的需要 32．2社会保障制度的需要 32.3维护社会稳定的需要 32．4社会全面发展的需要 43武汉市城市居民最低生活保障概述 53.1武汉市城市居民最低生活保障的历程回顾 53.2武汉市城市居民最低生活保障的现状分析 53.3武汉市城市居民最低生活保障的相关配套措施 64武汉市城市居民最低生活保障中存在的问题 84.1低保制度的条例设置不够科学 84.2低保制度的财政基础尚显薄弱 94.3低保行政管理机构设置及其职责分工不够合理 104.4确保低保制度有效运行的法制体系尚不健全 115完善武汉市最低生活保障的对策建议 125.1强化对低保工作的认识 125.2依法规范低保工作 125.3加强低保工作力度 125.4扩大就业扶持力度 135.5强化社会保障制度的衔接工作 135.6加强监督检查力度 14致谢 15参考文献 161绪论1.1研究背景任何社会都有贫困现象，即使是在当今发达国家中，也依然存在着相对贫困问题，存在着需要政府和社会给予帮助的贫困群体，因此各国都普遍建立了社会救济制度。我国传统的社会救济制度，只是将那些由自然原因造成贫困的社会弱者作为救济对象，主要是一些无生活来源、无劳动能力、无法定赡养、抚养或扶养人的社会孤老残幼，这部分人的数量非常有限且相对比较固定。然而随着社会的不断发展和进步，传统救济制度越来越不能适应形势的要求。特别是在城市，20世纪90年代中后期以来，中国的城市出现了以大批失业、下岗人员为主体的“城市新贫困层”，这部分人的贫困问题带有明显的社会转型期特征。一方面，由于经济体制转轨和经济结构转型，市场对于劳动力的需求发生很大变化，导致相当一部分人处于实际的失业状态，一些新增劳动力就业也发生困难，从而通过就业保障基本生活的机会减少;另一方面，由于各种社会保障体制尚处于不断改革和完善的过程中，难以有效地为居民提供生活安全保障。与此同时，由于个人和单位的关系发生变化，而将个人与社会重新协调起来的新的社会组织形式还没有确立，很多居民失去了社会组织的庇护和支持，无助感增强。城市居民最低生活保障制度的建立，把所有家庭人均收入低于当地保障标准的城镇居民都纳入了保障范围，为城市居民基本生活保障建立起衔接于其他保障制度之后的最后一道“防线”。1.2研究的意义在经济和社会转型的过程中，我国的利益群体分化已经非常明显。在这样的背景之下，在市场进行了第一次分配之后，政府对社会财富的再分配对社会稳定和建立“贫富双盈”的社会管理机制至关重要。低保制度的建立不仅使贫困居民的生活困难能够得到及时解决，理顺群众情绪，消除社会不安定因素，而且有利于促进社会公平，保证经济体制改革的顺利进行，推动国民经济的快速发展。虽然低保制度在我国刚刚建立起来，发展的时间不是很长，但是发展速度很快，切实起到了很好的保障作用。同时，也应该看到我国的城乡居民最低生活保障制度，目前还处于政策选择阶段，鱼特规范、完善的东西还很多。不断丰富完善制度框架，改进制度运行中存在的问题，对促进经济、社会的协调发展，具有重要意义。作为救济对象，主要是一些无生活来源、无劳动能力、无法定赡养、抚养或扶养人的社会孤老残幼，这部分人的数量非常有限且相对比较固定。然而随着社会的不断发展和进步，传统救济制度越来越不能适应形势的要求。特别是在城市，20世纪90年代中后期以来，中国的城市出现了以大批失业、下岗人员为主体的“城市新贫困层”，这部分人的贫困问题带有明显的社会转型期特征。一方面，由于经济体制转轨和经济结构转型，市场对于劳动力的需求发生很大变化，导致相当一部分人处于实际的失业状态，一些新增劳动力就业也发生困难，从而通过就业保障基本生活的机会减少;另一方面，由于各种社会保障体制尚处于不断改革和完善的过程中，难以有效地为居民提供生活安全保障。与此同时，由于个人和单位的关系发生变化，而将个人与社会重新协调起来的新的社会组织形式还没有确立，很多居民失去了社会组织的庇护和支持，无助感增强。城市居民最低生活保障制度的建立，把所有家庭人均收入低于当地保障标准的城镇居民都纳入了保障范围，为城市居民基本生活保障建立起衔接于其他保障制度之后的最后一道“防线”。选题的意义和研究目的在经济和社会转型的过程中，我国的利益群体分化已经非常明显。在这样的背景之下，在市场进行了第一次分配之后，政府对社会财富的再分配对社会稳定和建立“贫富双盈”的社会管理机制至关重要。低保制度的建立不仅使贫困居民的生活困难能够得到及时解决，理顺群众情绪，消除社会不安定因素，而且有利于促进社会公平，保证经济体制改革的顺利进行，推动国民经济的快速发展。虽然低保制度在我国刚刚建立起来，发展的时间不是很长，但是发展速度很快，切实起到了很好的保障作用。同时，也应该看到我国的城乡居民最低生活保障制度，目前还处于政策选择阶段，鱼特规范、完善的东西还很多。不断丰富完善制度框架，改进制度运行中存在的问题，对促进经济、社会的协调发展，具有重要意义。

2建立城市居民最低生活保障制度的必要性2．1社会主义市场经济的需要当前，我国的经济体制改革已进入攻坚阶段，在产业结构调整、劳动力结构调整和物价体系调整等方面，改革力度的加大都会触及到城市居民的切身利益。建立最低生活保障制度是为了缓解由此引发的社会矛盾和社会问题，包括企业破产和停产、半停产，工人失业和下岗，物价上涨过快及贫富差距拉大等，为所有的城市居民在最起码的生活条件上进行“保底”，使社会主义市场经济的建立和完善免受干扰，其作用是不可低估的。在这方面，一些市场经济国家在社会结构发生剧烈变化时加大社会救助力度的做法也为我们提供了可资借鉴的经验。2．2社会保障制度的需要我国社会保障制度的不完善制约了改革的进程，这已成为社会共识。因此，完善这一制度近年来备受关注。社会保障制度是由社会福利、社会保险和社会救助三项基本制度构成的，其中社会救助的目标是保障最低生活，社会保险的目标是保障基本生活，社会福利的目标是提高生活质量。因此，如果把社会保障视为一种安全网的话，那么，它是由三个层次复合而成，社会救助就是张在最低生活水平之上的最后一张安全网。显然，根据这一层次的生活水平的刚性特点，我们首先应当关注这个问题。国外的经验也表明，对付因经济结构调整与社会结构转型而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度，是社会救助。实际上，在30年代美国经济大萧条时期，罗斯福政府赖以度过难关的正是提供失业救助、分发食品券和以工代赈等典型的社会救助手段；亚洲“四小龙”中的香港、台湾地区和韩国在其发展初期，也几乎完全是靠社会救助制度来维护社会安定的。80年代以来，我们在改革社会保险制度方面已花了很大力气，但社会保险是需要进行积累的，而我们所缺少的正是时间。在90年代出现的城市居民贫困问题面前，我国既有的社会保险制度用来对付今天的风险已显得力不从心、破绽百出(譬如在养老保险、医疗保险和失业保险方面1，在改革进入攻坚阶段，这一问题将更加尖锐。因此，我们不得不以确保居民最低生活水平的最后防线来闯过重重难关。2.3维护社会稳定的需要近年来，社会稳定也是备受关注的问题。与社会稳定有关的一项重要指标是痛苦指数(失业率+通货膨胀率)。国际上公认的痛苦指数警戒线是10％，重警戒线是20％，而即使不包括隐性失业，我国近年来的痛苦指数也没有下过20％。这不能不引起我们的警觉。而建立最低生活保障制度是政府对市民作出的经济上“保底”的承诺，可以即刻起到安定人心的作用，所以，这项被视为“花钱不多，效果极佳”的社会工程，应该引起高度重视。2．4社会全面发展的需要世界银行发布的《1997年世界发展指数》报告中提出了一个新的观点，即“世界发展指数不再单纯以国内生产总值或国民生产总值衡量国家的贫富，而是把‘人和减轻贫困放在第一位，并置于发展议程的中心位置”。在发展这一内涵丰富的概念中，把减轻贫困放在这么重要的位置上，给我们以很大的启发。可以说，建立最低生活保障制度，改变中国城市中近3000万贫困群体的生存状况是我们社会全面进步的题中应有之义。进而言之，建立和完善制度不但符合我们社会主义制度的道德准则，对于我国本世纪末在总体上达到小康生活水平，并由此提高我国的国际地位也是至关重要的。

3武汉市城市居民最低生活保障概述3.1武汉市城市居民最低生活保障的历程回顾武汉市民政局于1995年12月22日颁布了《武汉市民政局关于城市居民最低生活保障线制度实施（试行）办法》（武民政[1995]266号），文件中规定的执行时间为1996年3月1日，这标志着武汉市实施城市居民最低生活保障制度的开端。而这时，已经是实行城市居民最低生活保障制度的第二个阶段了。从武政[1995]102号文件——《武汉市人民政府关于建立和实施城市居民最低生活保障线制度的通知》中规定1996年3月1日起实施城市居民最低生活保障制度，至今，共历经7次调整，保障标准也由最初7城区每人每月120元提高到7城区每人每月360元、6郊区每人每月的保障标准由1998年的110元提高到300元。3.2武汉市城市居民最低生活保障的现状分析武汉市现阶段实施的城市居民最低生活保障制度基本上还是沿用2004年武政[2004]63号文件——《市人民政府关于印发<武汉市城市居民最低生活保障实施办法>和<武汉市农村居民最低生活保障办法（试行）的通知>》的精神。3.2.1保障对象《武汉市城市居民最低生活保障实施办法》中规定，凡“本市持有非农业户口的城市居民，家庭收入和实际生活水平低于当地城市居民最低生活保障标准的”（经今年5月1日调整后实施的标准为：7城区每人每月保障标准为360元，6郊区每人每月保障标准为300元）均可享受城市居民最低生活保障。其中，“无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的，经批准按当地最低生活保障标准全额享受；家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准且有一定收入的，经批准按当地最低生活保障标准差额享受。”同时，该《办法》中还规定了以下：1年内购买价值超过最低生活保障标准5倍以上（含5倍）非生活必需品的；家庭有机动车辆（不包括残疾人代步车）的；有高价值收藏或投资股票、商业保险或其他投资行为的；安排子女择校就读、出国留学或子女在义务教育期间进入收费学校就读的；家庭成员达到法定就业年龄并有劳动能力，无正当理由1年内经两次介绍就业而拒不就业的等十种情形，不能享受最低生活保障待遇。对于已经获得最低生活保障待遇享受资格的，无正当理由1年内有3个月不按时领取最低生活保障金或1年内有3个月未进行续保申请登记或1个月内有两次拒绝参加社区公益活动的，停发其保障金。3.2.2资金来源《武汉市城市居民最低生活保障实施办法》第七章中对保障资金作了简要规定：民政部门应于每年年底前提出下一年度保障资金使用计划，经同级财政部门核定并报本级人民政府批准后列入下一年度财政预算，提请本级人民代表大会通过后执行。各级人民政府应严格按照国家和省规定的财政一般预算收入的一定比例，足额安排保障资金预算，并建立保障资金预算自然增长机制。武汉市采取市、区两级财政各负担50%。由此可见，武汉市城市居民最低生活保障资金绝大部分来源于公共财政，这也就意味着对于最低生活保障，公共财政将面临着较大的财政压力。3.2.3管理机构武汉市民政局信息公开目录中关于市民政局主要职责的规定中第八条明确规定市民政局“负责建立全市城乡居民最低生活保障制度，拟订全市的最低生活保障标准，分配省级下拨和市级保障金；组织检查、监督保障金落实和最低生活保障制度的实施；指导各区最低生活保障制度建设”。同时，市民政局设了负责城市居民最低生活保障管理工作的救灾处，救灾处下设了专门负责城市居民最低生活保障工作的城市居民最低生活保障管理服务中心。目前，武汉市从事这方面工作的人力配置为：市级5人、区级3人、街道办事处1人、居民委员会1人。3.3武汉市城市居民最低生活保障的相关配套措施城市居民最低生活保障，因其涉及范围较广，单靠最低生活保障补贴并不能完全改善城市居民最低生活保障对象的生活质量，因此，相关配套措施的实施与完善便是必不可少的。武汉市自实施城市居民最低生活保障制度以来，也实施了一些配套措施，主要涉及医疗救助、住房保障、教育等方面。医疗救助：《武汉市城市居民最低生活保障对象基本医疗救助（暂行）办法》（武民政[2001]154号）等文件，对未参加基本医疗保险的城市居民最低生活保障对象的基本医疗救助作了相关规定。其中，对“三无”人员，按每人每月30元发放基本医疗补助金；“三无”人员到定点医院就医，凭民政部门核发的《社会救济证》，接受大型设备单项检查费用在100元/次以上的检查项目，减免20％的检查费用、50％的住院床位费和普通门诊挂号费；患重症疾病的“三无”人员全年个人负担医疗费用超过630元，可申请享受临时医疗救助。住房保障：《武汉市城镇最低收入居民家庭住房保障暂行办法》（武政[2002]87号）等文件规定了两种保障方式：租金核减和配房租赁。对承租公有住房且享有城镇居民最低生活保障待遇的家庭，如果按照廉租住房的租金标准计收租金，其与公有住房标准租金的差额由产权单位予以核减；对享受城镇居民最低生活保障待遇一年以上、家庭人均住房使用面积在6平方米以下且家庭成员均具有本市城镇常住户口，其中至少一人具有本市城镇常住户口三年以上，成员之间有法定的赡养、扶养或者抚养关系的家庭调配一处廉租住房（人均房屋使用面积不低于8平方米）供其承租使用，廉租住房的租金标准为公有住房标准租金的50％。教育救助：《关于对城区特困家庭义务教育阶段学生减免杂费书抄费的通知》等文件规定，从1997年春季起，对武汉7城区特困家庭义务教育阶段的学生免除杂费，并对小学生按每人每学期50元、初中生每人每学期100元给以书抄费的定额补贴；中等职业学校的低保家庭学生可申请每人每年不超过3000元助学贷款，同时，可享受每年1000元的国家助学金。经过对武汉市现阶段城市居民最低生活保障制度的实施情况进行了解，笔者发现，武汉市城市居民最低生活保障经过十四年来的实践，已经取得了一定的成绩，但其中也还存在一些问题，需要引起重视。

4武汉市城市居民最低生活保障中存在的问题4.1低保制度的条例设置不够科学实施一项制度能否取得预期效果，取决于多方面的因素，其中，制度本身设置的是否科学便是一个很重要的影响因素。武汉市实施城市居民最低生活保障的效果也受到了其制度本身的影响。经过对武汉市实施城市居民最低生活保障所依据的制度条例进行研究，笔者认为影响武汉市城市居民最低生活保障效果的制度建设还不够完善，主要表现在以下几个方面：4.1.1保障对象的认定《武汉市城市居民最低生活保障实施办法》中规定，凡“本市持有非农业户口的城市居民，家庭收入和实际生活水平低于当地城市居民最低生活保障标准的”（经今年5月1日调整后实施的标准为：7城区每人每月保障标准为360元，6郊区每人每月保障标准为300元）均可享受城市居民最低生活保障。其中，“无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的，经批准按当地最低生活保障标准全额享受；家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准且有一定收入的，经批准按当地最低生活保障标准差额享受。”根据此条规定，对保障对象有两大限定条件：户籍限定（持有本市非农业户口）和收入限定（家庭收入和实际生活水平低于当地城市居民最低生活保障标准）。户籍限制将持有农业户口来城市打工的流动人口排除在了保障范围之外，即便他们的家庭收入和实际生活水平低于甚至远远低于当地城市居民最低生活保障标准，仅仅因为他们持有的不是武汉市的非农业户口，便被排除在了保障之外，这对他们来说，似乎有失公平。收入限定条件，理论上可以将高于当地城市居民最低生活保障标准的家庭排除出保障范围，从而减轻财政压力，而实际上限定的效果却有待商榷。不少业余或专业“骗保”家庭的出现，便体现了这一点。4.1.2保障标准及保障线的调整《城市居民最低生活保障条例》第六条规定：城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县(县级市)的城市居民最低生活保障标准，由县(县级市)人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。武汉市民政局于2008年12月16日发布的《关于提高城市居民最低生活保障标准的通知》中提到，为缓解物价上涨给城市低保家庭基本生活带来的影响，根据省民政厅、省财政厅《关于进一步做好提高城乡低保对象补助水平工作的通知》（鄂民政发[2008]43号）精神，参照武汉市最低工资标准，规定从2009年1月1日起，中心城区及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区、东湖生态旅游风景区城市居民最低生活保障标准从每人每月248元提高到每人每月300元，远城区城市居民最低生活保障标准从现行的每人每月186元提高到240元。今年6月6日，武汉市民政局又发布消息称，实行城市居民最低生活保障标准的第七次提标，中心城区城市提高至360元/月，远城区城镇提高到300元/月，此次提标从5月1日起执行，平均提高幅度超过20%。武汉市城市居民最低生活保障标准，与我国其他城市相比，处于中上等水平，2006年至2009年，基本徘徊于第17名至25名之间，而这几年武汉市的GDP的排名却是位于第12名至第16名之间。可见，其城市居民最低生活保障标准在全国城市中的排名与其GDP在全国城市的排名并不相符。另外，通过武汉市近十年城市居民最低生活保障线的调整和其人均GDP与城市居民人均可支配收入的变化，也可以看出武汉市城市居民最低生活保障线的调整滞后于经济的发展速度。4.2低保制度的财政基础尚显薄弱在实施城市居民最低生活保障过程中，保障资金在其中占据着非同一般的地位，如果没有保障资金，城市居民最低生活保障便成了无源之水。因此，如何有效地管理保障资金，让有限的资金发挥出最大的效用，应是值得从事城市居民最低生活保障工作的人们认真思考的问题。武汉市在实施城市居民最低生活保障中对其保障资金的管理，还存在一些不够科学的地方，主要表现在保障资金的投入不足和资金来源比较单一两个方面。4.2.1保障资金的投入不足《城市居民最低生活保障条例》第五条规定：城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。《武汉市城市居民最低生活保障实施办法》对保障资金作如下规定：民政部门应于每年年底前提出下一年度保障资金使用计划，经同级财政部门核定并报本级人民政府批准后列入下一年度财政预算，提请本级人民代表大会通过后执行。各级人民政府应严格按照国家和省规定的财政一般预算收入的一定比例，足额安排保障资金预算，并建立保障资金预算自然增长机制。结合自身实际情况，武汉市规定市、区两级级财政各负担50%。总的来说，目前武汉市城市居民最低生活保障资金由中央财政和地方财政各负担一半。中央财政负担的资金在进入预算程序后一般都能得到有效的保证。而地方财政所负担的保障资金能否顺利到位，则受到地方经济发展状况、财政收支情况及辖区内保障对象的数量等因素的影响。如果地方经济发展势头良好、保障对象数量基本稳定或者有所减少，地方所负担的保障资金则比较有可能如数到位；不然，则很有可能发生区级财政因财政压力而使得其所负担的保障资金投入不足，影响保障资金的全额到位。同时，在中央财政所负担比例的保障资金层层下拨的过程中，因涉及层次、部门较多，也容易导致保障资金的流失，导致保障资金的实际投入不足。4.2.2保障资金的来源单一《城市居民最低生活保障条例》第五条提到“国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。”目前，武汉市城市居民最低生活保障资金来源中，除中央财政拨款外，主要由市、区财政负担。据武汉市近几年的国民经济和社会发展统计公报显示，到2003年才有第一笔销售社会福利彩票收入的数据（2.95亿元），到2007年才有第一笔筹集社会福利资金的数据（1.36亿元），多元化的资金筹措机制尚未真正形成，主要依靠政府财政投入，社会资金转化为保障资金的很少，保障资金来源单一，容易造成政府财政压力，影响保障制度的实施和保障效用的实现。4.3低保行政管理机构设置及其职责分工不够合理4.3.1工作人员的专业化水平近年来，随着政府服务意识的提升和政府行政机构的改革，参与市、区、街（乡镇）和社区最低生活保障工作的工作人员大部分是通过国家或地方公务员考试招录的，从事城市居民最低生活保障工作的工作人员队伍素质有了很大提高。但这在城市居民最低生活保障工作中还是不够的。因为城市居民最低生活保障工作面对的主要是享受或希望享受城市居民最低生活保障服务的城市低收入或无收入居民。这部分居民由于其经济地位相对较低，在平常的生活、工作或社会人际交往活动中，较一般民众而言，更易产生自卑等负面心理情绪。这对从事城市居民最低生活保障工作的工作人员的素质提出了更高的要求，如果处理得好，将有利于城市居民最低生活保障效果的充分发挥和社会的和谐稳定；处理得不好，则容易引起社会隐性矛盾的爆发，影响社会安定团结。这就需要具备足够的此类工作所需理论基础和实践经验的专业工作人员来补充城市居民最低生活保障工作的工作人员队伍。4.3.2监督管理要使一项制度的实施能实现预期效果，监督管理是必不可少的一环。武汉市在实施城市居民最低生活保障制度的过程中，在申请程序中有三次公示环节，这有一定的监督效果，但还不能从根本上解决问题。在实施城市居民最低生活保障制度的过程中，虽然，国家于1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》，湖北省响应国家号召于2002年制定了《湖北省城市居民最低生活保障实施办法》，武汉市也在深入领会国家和湖北省对于城市居民最低生活保障工作的指导精神下于2004年制定了《武汉市城市居民最低生活保障实施办法》。但这些文件对于城市居民最低生活保障工作主要是从大的原则上进行指导，并没有对具体的操作流程、操作规则进行规定。而区、街道以及社区在进行工作时往往因缺少对其具体操作流程和操作规则的统一规定而各行其是，导致基层城市居民最低生活保障工作程序、管理有些混乱。这不利于对城市居民最低生活保障工作进行实质性的监督管理。4.4确保低保制度有效运行的法制体系尚不健全1995年12月22日，武民政[1995]266号文件——《武汉市民政局关于城市居民最低生活保障线制度实施(试行)办法》，规定武汉市从1996年3月1日起实施城市居民最低生活保障制度。1999年9月28日国务院令第271号发布《城市居民最低生活保障条例》，这标志着我国以法律的形式确立了对城市低收入家庭实施救助，也是我国由传统的贫困救助逐渐走向具有国际化特征的扶贫的标志。2001年11月12日，国务院又发布了《国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，之后，2002年5月155完善武汉市最低生活保障的对策建议5.1强化对低保工作的认识低保工作是一项政治性、政策性、业务性很强的重要工作。从发展趋势看,进入低保范围的人员还会剧增。因此,必须做到切实保证低保工作的人员和经费。一是各级政府应从实际出发,为建立低保工作机构,配备工作人员,安排必需的工作经费,以保障低保工作的正常进行。二是地方政府应为社区居委会创造工作环境和工作条件,落实生活待遇。为了使社区居委会在今后的低保工作中发挥应有的作用,在居委会应设立社会救助站,确保最低生活保障工作落到实处,应对城市低保工作机构、人员编制、工作经费做出统一规定,从上到下理顺低保工作体系。5.2依法规范低保工作2009年10月颁布的《城市居民最低生活保障条例》是国务院颁布的行政法规,对城市居民最低生活保障的各个工作环节做出了明确规定。它的出台,充分体现了党和政府对城市贫困居民的关心和爱护,对促进依法行政、保护人民群众基本生活权益具有十分重要的意义。首先,要加强宣传,努力使政府各有关部门、社会各界和广大人民群众充分了解《条例》内容和精神实质,这样一来,行政机关在实施和执行时才能依法行政、城市低收入群体才能依法保障自身的合法权益。其次,要以《城市居民最低生活保障条例》为准绳,制定符合本地区实际情况的实施办法或实施细则。在核算低保申请人家庭收入财产等方面,须进一步依法规范,应形成比较系统、规范的可操作性办法;在低保对象的动态管理、低保资金的供给、与低保配套的政策制定以及低保对象备案、信息化管理等方面,应进一步规范,并争取出台适合当地实际情况的、具有可操作性的相关制度。第三,要依法做好提高最低生活保障标准的工作。《城市居民最低生活保障条例》规定,最低生活保障标准需要提高时重新核定,为调整最低生活保障标准确定了“只提高不降低”的原则,保证了低收入居民不会因物价指数的上升、国家经济政策调整等因素而降低生活水平,因此,应适时根据经济和社会的发展情况适当提高城市居民的最低生活保障标准,使最低生活保障能真正发挥它应有的作用。5.3加强低保工作力度城市居民最低生活保障工作政策性强,涉及面广,工作量大,基层民政部门和街道办事处、社区居委会承担着保障对象审核、资金发放等大量复杂的具体工作。各级民政部门,特别是基层街道办事处、社区居委会,工作任务非常繁重,工作机构力量不足、工作人员素质跟不上的问题越来越突出。因此,建立健全基层工作机构,充实加强基层管理人员力量,显得尤为迫切、重要。具体而言,应从以下几方面着手:一是要充实人员;二是要加强培训;三是要把低保工作同基层组织建设、开展社区服务等有机结合。5.4扩大就业扶持力度一是发展经济,增加更多的就业岗位,使下岗职工与失业人员重新上岗,使更多