《资源型城市营商环境建设出现的问题及完善对策研究》19000字

资源型城市营商环境建设出现的问题及完善对策研究TOC\o"1-2"\h\u31255第1章资源型城市营商环境与多元治理理论概述 第1章资源型城市营商环境与多元治理理论概述我国自2014年公布新型城镇化的综合试点名单，并在逐年扩展新型城镇化试点范围。2020年，我国在政府报告中提出加强新型城镇化建设的目标，解决资源型城市历史遗留问题的任务在同年也需基本完成。本文将在新型城市化的背景下立足于多元治理理论，探讨资源型城市和营商环境的相关概念，为资源型城市的营商环境建设提供理论基础。1.1资源型城市营商环境概述1.1.1资源型城市的涵义资源可以被视作是支撑一个国家或一个地区发展的人力、财力、物力等物质要素的总和[[1]李志军,张世国,李逸飞,.中国城市营商环境评价及有关建议[J].江苏社会科学,2019(02):30-42+257.]。资源可以根据不同的性质、用途分为自然资源和社会资源。其中自然资源是资源型城市所依赖的发展因素。自然资源包括可再生资源和非可再生资源，非可再生资源中的煤矿、石油、金属等资源被资源型城市广为利用。一般而言，资源型城市是指在某一阶[1]李志军,张世国,李逸飞,.中国城市营商环境评价及有关建议[J].江苏社会科学,2019(02):30-42+2资源型城市营商环境的涵义现代市场经济体系是个典型的复杂适应系统。按照世界银行的定义，营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。[[2]李国强,马晓白.优化营商环境是促进高质量发展的重要基础[N].中国经济时报,2018-05-07(005).]因此，营商环境可以看做是经济系统的内部整体环境，经济系统内部主体的经济行为[2]李国强,马晓白.优化营商环境是促进高质量发展的重要基础[N].中国经济时报,2018-05-07(005).1.1.3资源型城市营商环境建设的特征第一，资源型城市的产业结构不平衡问题较其他城市更加显著。从资源型城市的萌芽、崛起再到衰落的过程来看，资源型城市的工业体系规模庞大，目前，资源型城市高污染的传统企业已经成为转型发展的阻碍。学者邵中慧认为，资源型城市中与能源相关的产业存在调转不灵的问题，使营商环境的建设难度巨大。第二，资源型城市的营商环境建设与资源联系度更紧密。资源型城市在招商引资上其主要招揽对象也是资源和能源相关的企业。学者宋煜认为，在非可再生资源面临枯竭的现状下，很多面向服务业的政策出台需要时间周期，会影响其营商环境的建设进程。第三，资源型城市营商环境建设的人力资源流失问题较明显。资源型城市中的企业大多具有国有性质，对一些资源能源消耗大的企业的整顿，会对下岗职工的人力资源流转问题带来阻力。人力资源的后续安排问题也隶属于可持续发展的一部分，这需要资源型城市根据实际岗位变动进行妥善安排。同时，资源型城市因现代化水平滞后、经济水平和基础设施完善程度较低等问题，对人才的吸引力不强。很多年轻劳动力，包括在资源型城市中出生、成长的原始住户，在大学毕业后都会选择去北上广深等一线城市发展，很少有人回归家乡建设资源型城市。第四，资源型城市的环境污染问题严重。资源型城市大多依靠不可再生的自然资源崛起，随着生产周期的轮回，资源的储备将逐步减少，直至耗竭。资源枯竭破坏了原有的生态系统。此外，资源型城市依靠能源发展起来的产业多为劳动密集型产业，这类产业具有高污染、高耗能的特点，常会产生一系列的环境问题，如煤炭型资源城市的土地塌陷问题，金属型资源城市的固体废渣堆放问题。资源型城市在过去的发展中存在重经济建设而忽视绿色发展的问题，环境的可持续发展与经济发展间的矛盾仍有待调和。1.1.4资源型城市营商环境建设的意义根据国家规划目标，我国应在2020年基本解决资源型城市的历史遗留问题，并增强其可持续发展的进程，进而带动转型任务的完成。从我国现状来看，造成资源型城市转型困难的问题之一在于营商环境建设不完善。资源型城市一般依靠资源崛起,但因资源的不可再生性质，当资源随着开采过程逐步枯竭时，资源型城市也容易陷入衰落。资源型城市的发展必须走转型之路,转型之路包括产业转型。产业转型的实现需要制定产业发展规划,良好的营商环境是其转型的前提。资源城市需要结合实际,从自身的不同类型出发，解决该地具有的特殊性问题，开拓营商环境建设的“新道路”。与其他城市相比，资源型城市在营商环境建设上的问题存在特殊性。1.2多元治理理论概述多元治理理论是治理理论的一个分支。政府部门作为公共管理主体为了实现提供公共产品和公共服务的目标，治理是指政府为完成这一目标而与整个社会中的非政府部门进行合作，在整体社会环境中依靠、交换彼此的资源，共享公共权力，共同管理公共事务。我国的公共管理发展趋势可以被概括为由管制到服务、由管理到治理的过程。1.2.1多元治理理论的涵义多元治理的概念出现在20世纪90年代，与治理理论存在密切的关系。公共治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。[[1][1]汪大海.公共管理学.[M].北京：北京师范大学出版社.行动主体的多元化。强化政府在多元治理模式中的引导性作用。政府尽管不再是公共治理中唯一的治理主体，但仍发挥着总揽全局、协调不同主体的作用。营商环境建设一类的公共治理事务一般都由政府负责，政府在整个公共治理的过程中，仍担任着“元治理”的重任。夯实企业在多元治理模式中的主人翁地位。企业在日常的生产经营中，肩负着活跃市场经济的任务。同时企业在社会中传播正确的营商理念可以促进提升自身学习能力的提升，利于在全社会凝聚营商共识。发挥社会组织在多元治理模式中的参与角色。若社会组织能利用公信力和亲和力获得其他主体的信任，还能起到协调社会矛盾和监督政府、企业的作用。同时社会组织具有较强的舆论监督的作用，并能为各主体搭建信息沟通的桥梁。行动主体关系的多元化。各个主体所具有的资源和职责各不相同，政府掌握政治资源，肩负着营商环境的引航者的使命；企业是市场组成中最大的有机体，扮演着营商环境参与者的角色；社会组织凭借灵活性和草根性具有弥补前两者能力不足的作用，是营商环境建设的监督者。随着公共管理向公共治理的转变，治理主体由过去的封闭式、服从式的直线型关系向开放式、合作式转变的网络型关系转变。每个主体都是网络中的一个节点，彼此地位平等，通过合作互助解决营商环境建设中出现的问题。1.2.2多元治理理论的内容第一，多元化的治理主体。现代公共行政系统除政府组织外，还包括私营部门、非营利组织和公民，各个主体从各个方面以各种形式参与公共事务的管理，政府并非是多元公共管理主体结构中唯一的行为主体。多元治理理论鼓励政府与私营企业、民营资本建立公私合作伙伴关系，彼此平等合作，政府、企业和社会组织皆可作为服务供给主体参与公共事务的建设与管理，共同参与营商环境的建设。这一过程中政府与企业、社会组织签订相关协议，后两者提供产品和服务，多元主体形成“共担风险，共享利益”的网络关系。第二，多元化的治理手段。资源型城市的转型速度和新型城市的质量，考验着政府和其他社会主体运用治理手段的能力。首先，需要跟进“数字经济”的发展趋势，立足大数据、物联网等现代科技，在治理上学会运用崭新的技术手段；其次，要加强营商环境中的道德观念建设，这是构建优质营商环境的“软性”手段；最后，法治作为最好的杠杆，是衡量一个地区营商环境水平的关键指标。法律手段将是建设公平公正营商环境的“硬性”手段，可为实现经济高质量发展提供有力支撑。第三，多元化的治理环境。营商环境的建设终究要落到“环境”领域的建设上，治理环境是包罗万象的“大环境”，环境系统由诸多子系统组成，其中包括市场环境、政务环境、社会环境等等。每个环境的背后都有不同的主体发挥主导作用。治理的多元化趋势下，营商环境的建设离不开各个子系统环境相互融合协调，发挥合力作用。营商环境建设中的每个子系统环境，背后的主体都无法凭借自身的力量单独解决问题，它们必须依赖彼此的知识资源和权力资源，经过谈判和协商过程，在优化整体环境的同时优化子系统环境。第2章资源型城市营商环境建设出现的问题根据多元治理理论，对于资源型城市营商环境建设的问题可以从治理主体、治理手段和治理环境出发。对于主体、手段和环境又可以进一步进行细化。本章立足于营商环境建设中出现的普遍问题，并与资源型城市的特点结合，以便分析资源型城市因自身属性而具有的特殊问题。2.1.建设主体协同性不强营商环境的建设主体主要包括政府、企业与社会组织。政府在建设过程中一般处于引导者地位；企业和从商人员作为市场活动的主人，是营商环境建设的重要参与主体；社会组织则发挥着联系政府与公民，为公民决策、监督提供平台的纽带作用。然而三者在实际的建设过程中，对自身的职责界定和应发挥的作用并不明确，推诿现象常有发生。政府干预范围过大，政府“一家独大”而阻碍其他治理主体参与营商环境建设的现象仍然普遍。资源型城市的政府改革往往停留在对政府机构、部门和人员数量的精简上，而没有触及到政府的职能、结构、管制手段的深层次改革。政府作为拥有公共权力的唯一主体而缺乏外在制约，造成了权力垄断、膨胀和失控的“行政国家”现象，进而引起官商勾结、权力寻租等腐败问题。资源型城市的现行行政体制中，人治重于法治的不良现象仍旧存在。部分政府机构的“一把手”缺乏有力监管，将党权与政权集于一身，政府官员在办理与企业相关的政务时，具有“给了好处才办事”的不良观念，这与企业“时间就是金钱”的经营理念相冲突，为避免损失，一些企业不得不采取贿赂手段，通过不正当途径避免繁杂的行政审批流程和低下的办事效率。资源型城市的营商意识不强，带动经济活力的作用受限。部分经商人员未得到社会认同，营商主人翁的地位尚未建立。资源型城市大多分布在内陆地区，其思想开放度和职业意识较沿海地区相比更趋于保守，该类地区居民的职业选择大多偏向于体制内的职位，经商氛围和营商意识较弱。资源型城市中的企业以国有企业为主，即使在今天，很多本土居民仍以获得体制内的“铁饭碗”为荣。在市场经济的发展进程中，资源型地区的商人仍缺乏一定的社会认同和主体认同感。在部分资源型地区，营商者对官僚体系的依附使其成为政府寻租、创租的工具，并不利于其生存空间和地位的提升。当企业仅作为政府追求内部效益的附属品时，其激发市场活力的作用也无从发挥。社会组织的地位边缘化，纽带作用发挥不充分。资源型城市的政府作为公共管理的主体，在过去呈现出封闭性的特点，即政府往往作为层级节制的组织而存在，与营商环境建设相关的公共事务及政策文件的起草、制定、执行等过程仅在政府内部发生，大部分第三部门无从知晓企业发展、新出台的产业政策等相关事宜。社会组织是政府与社会二者间进行沟通交流的桥梁，但往往缺乏应有的监督权力和交流渠道而被排斥在公共事务之外，使纽带作用发挥受限。2.2建设手段规范性缺乏在传统的公共管理过程中，对于营商环境的建设问题，政府常采用行政手段、经济手段等解决建设中的问题。随着资源型城市转型进程的加快，政府在参与治理过程中也不断革新着治理手段。大数据等先进的技术手段是政府在数字化背景下需掌握的新型手段，并辅以道德手段和法律手段。前者是应用后者的前提，后者是促进前者实施的保障。数字化建设手段投入程度低。资源型城市的数字化进程与数据应用水平、建设水平较发达城市较低，且重硬件轻软件的现象较严重。政府在数字化的建设进程过于追求高投入、高性能的硬件设施，造成了资源浪费。网络资源本身是信息化时代重要的资源之一，而当前资源型城市的网络资源应用率低于5%。同时，数字化进程需要对信息安全进行全方位的管控，资源型城市的网络安全保障能力有待提高。部分政府部门对数字化的重视程度低、条件缺乏，需要进一步提升数字化的治理手段。营商环境的法律手段的强制力有待提升。为避免企业经营管理活动中出现违背正常经济发展的行为，政府需要实施监督管理以维护市场秩序。有法不依、行政过程不透明、程序不规范、结果处理不公正等仍是政府在行政执法过程常见的问题。法律的至高无上性要求政府在行政过程中必须遵守法律界限，否则政府行使权力容易造成膨胀，并对营商环境建设的产生消极影响。当政府的政策文件在实施和评估过程中违背了政策的连续性，则不利于营商环境的法治化进程，进而打击到企业和投资者参与生产经营活动的信心。营商环境的道德手段的影响能力不强。企业在生产经营活动中的诚信意识与守信行为可以作为促进营商环境建设的道德手段。但部分企业诚实守信的经商观念不强，经营中也存在这不守信的虚假欺骗行为。道德手段可以对构建公平、和谐的营商环境起到潜移默化的作用，包括道德观念的树立、道德行为的实施等。然而在资源型城市中，售卖过期产品、假冒伪劣产品的现象时有发生。道德意识、道德行为的缺乏不仅使道德手段的运用造成阻碍，也为塑造公平、安全的竞争环境造成阻碍，不利于加快资源型城市招商引资的进程。2.3营商环境系统性较弱营商环境作为宏观概念，在环境的划分上又可以分为政务环境、市场环境和社会环境。这三个环境分别对应着政府、企业和社会组织三个主体。这些环境可被称为“子环境”，子环境的完善程度影响着整体营商环境的建设。健全的营商环境需要健全的子环境，而三者目前的完善程度仍待提高。从政务环境来看，群众办事流程繁琐问题仍然突出。企业从建立再到步入生产环节需要开具相关证明，而部分证明材料在办理的过程中需要重复提交，导致办事效率低下。政务大厅根据不同的事务类型设立了“摆摊式”窗口，效率低下。资源型城市多以“两集中”为支撑成立了政务服务大厅，政府部门在政务服务大厅分设办事窗口，群众在办事过程中采取的是“流水线”的办理方式，审批手续复杂繁琐，居民办理业务时要在多个窗口间反复“跑腿”。各部门之间连接性不强，难以统筹安排新增服务。同时，窗口办理材料繁多、服务效率低下、各部门审批效率的不统一造成群众无法了解审批进度，都是常见的问题。从市场环境来看，营商环境发展所需要的完备市场体系尚未建立。良好的营商环境能激发市场活力，市场主体活力高也能促进营商环境的建设[[1]沈国兵,孟彩霞.优化城市营商环境与国际国内双循环相互促进——基于上海与多个国际大都市的比较分析.广西师范大学学报(哲学社会科学版):1-19.]。而资源型城市的市场秩序经常受当地经济观念、法治环境等因素影响，资源常掌握在地方政府或国有企业手中，这导致了某种行业领域的垄断，民营企业被排除在竞争之外。地方保护主义也是资源型城市难以摒除的弊病。尽管部分资源型城市一直强调招商引资，但当引进的企业与本地行政机关和国企发生矛盾时，企业受到公平的对待。许多民营企业难以在规章制度不完善、法律法规执行不佳的状况中生存发展，[1]沈国兵,孟彩霞.优化城市营商环境与国际国内双循环相互促进——基于上海与多个国际大都市的比较分析.广西师范大学学报(哲学社会科学版):1-19.从社会环境看，资源型城市对社会组织有关方面的规范和监管存在不到位现象。除了对社会组织定期抽查和进行年检外，没有形成其他多样化的日常监督手段。不同的社会组织，其规范程度和组织能力水平也不同，大部分社会组织在参与营商环境建设的问题中发挥的力量十分有限。此外，公众主体责任淡漠也是营商环境建设中存在的问题之一。目前，一部分民众受市场经济影响较深，成为了只注重私利的“经济人”，只有在跟自身利益相关时才会主动关注营商环境状态，而对于与自身利益关联度不大的问题则保持“事不关己，高高挂起”的态度；另一部分公众缺乏关于营商环境建设方面的知识，对营商环境现状的认识仅停留在表面，参与动力、参与水平有待提高。第3章资源型城市营商环境建设出现问题的原因针对资源型城市在营商环境建设中出现的特有问题，应结合资源型城市的实际剖析问题的成因。本章将立足多元治理理论，从建设主体职责、建设手段进程及建设环境等方面具体分析原因，从而为营商环境的建设策略提供实际依据。3.1建设主体“权-职-责”不明晰营商环境建设需要不同建设主体凝聚共识，发挥“1+1+1>3”的力量，向着共同愿景努力。而发挥各个主体力量的前提是明确不同主体间的权力、职能与责任。资源型城市中的政府、企业和社会组织因其地位、组织完善程度和力量的不同，所具有的权力、职能也不同，进而要承担的责任也不同。各个主体“权—职—责”三者的混乱影响其参与治理的协同力。3.1.1政府的引导职能越界我国长期的计划经济体制导致“万能政府”观念深入人心，政府的引导职能发挥范围过大，演变成了干预职能。新中国成立后，在资源型城市建设的初期，公共管理结构呈现出以政府主导的一元化趋势，整体上具有单一化、单向化的特点。“一五计划”时期，资源型城市凭借得天独厚的资源优势，将发展重点集中在重工业领域，伴随着计划经济的背景产生了一批国有企业。政府对公共事务的管理职责仅由政府一方承担，并通过高度集中的行政体系实现对企业和其他社会主体的全面干预。由于这一经济领域中的历史传统根深蒂固，导致资源型城市在如今的转型过程中依然受到过往计划经济体制的影响。根据“经济基础决定上层建筑”的理论，即使如今的资源型城市也步入到社会主义市场经济的浪潮中来，但计划经济体制在官僚制度、文化观念上的影响依然存在。政府在面对诸多公共事务时仍然“大包大揽”，而政府对经济主体的过多干预影响到了部分企业、社会组织及公民的积极性和参与度。资源型城市的政府理应在营商环境的建设过程中扮演引导者的角色，而不是成为挤占其他建设主体发挥作用的“掌舵人”。3.1.2企业的主体权力尚未建立营商环境建设中由市场主导的模式要求立足于市场主体特点，充分调动市场积极性，并运用市场化的手段进行治理。企业是市场中进行经济活动的主体，理应在政府引导的基础上，遵照“谁经营，谁负责”的原则行使正当生产经营的权力。资源型城市的市场准入机制尚未完全，从我国的基本经济制度看，公有制中的国有企业与多种所有制混合下的民营企业应当各司其职，而市场准入机制的不完善使得各类民营企业进入市场时没有获得与国有企业同等的待遇，比起国有企业，其在市场竞争和经济发展中的地位较低。另一方面，虽然资源型城市的经济运行具有市场导向的倾向，但良好的市场伦理和市场体系尚未建立，政府对市场的监管不到位这一问题使资源型城市没有形成真正的市场主导模式，企业所具备的激活市场经济的职能受限。3.1.3社会组织参与性责任缺失尽管社会组织随着市场经济发展，在营商环境建设中的参与度也较以往有所提高，但其参与度频率和参与水平仍有待提升。社会组织作为为独立性较高的独立主体，承担着弥补国家和市场不足之处的责任。资源型城市中社会组织的发展过程中缺乏规范的工作细则，这使得着社会组织在营商环境建设中的参与型角色不明确。[[1]王海芳,王鑫怡,王明涛.营商环境研究进展及前沿演进可视化分析[J].财会月刊,2021(07;)98-105.]社会组织参与角色的缺乏主要有两个原因，一是[1]王海芳,王鑫怡,王明涛.营商环境研究进展及前沿演进可视化分析[J].财会月刊,2021(07;)98-105.3.2建设手段发展进程落后大数据背景下的信息惠民、技术惠民是我国未来在处理公共事务时将采纳的理念。面对数字化进程中带来的安全问题、产权问题等，都需要以更高水平的道德手段和法律手段解决。这些手段的应用反映着应用主体的经济、政治能力。然而从经济发展水平再到政治发展水平，资源型城市因地理环境、历史因素、文化底蕴等因素，较其他城市而言都较为滞后。3.2.1现代化技术手段落后大部分资源型城市位于内陆地区，其数字化水平和进程较沿海的发达地区相比较为落后。由于我国各个城市对大数据、物联网、云计算等技术手段的认识程度不同，资源型城市的经济发展水平与各类一线城市的发展水平不同，其运用先进技术的能力也不同。总体而言，资源型城市与发达城市的数字化发展差距较为明显。若想缩小不同层级、不同地区资金投入的“数字鸿沟”，还需付出更大努力。另一方面，资源型城市的数字化人才素质不高。一些政府内部工作人员缺乏数字化的培训，甚至部分公务员在操作基本的电子文档和电子表格上存在困难。一些政府工作人员的数字化意识较为缺乏，并未意识到大数据和信息化时代的到来对人才的技术性和数字化应用水平的要求愈来愈高，数字化意识的缺失会对现代化技术的应用造成阻碍。从企业角度看，诸多中小型企业的信息系统和数字系统不完善，部分企业仅是盲目地跟随其他企业参与到市场竞争中来，缺乏来自消费者方面的数据和信息。对于社会组织而言，能联结社会与政府沟通的电子平台和渠道少之又少，很多资源型城市中，社会组织和公众表达意见的方式仍停留在电话、电子邮件的传统方式上，且无法保证政府的反馈，民意的集中和表达过程受阻。3.2.2营商环境法治进程滞缓市场经济是法治经济，完备的法律体系是市场经济正常平稳运行的重要基础和保障。[[1]阚春丽.新时代营商环境法治化建设问题的分析与思考[J].法制与社会,2019(06):132-133.]资源型城市因其丰富的资源而偏于重工业发展，并长期受到计划经济的影响，计划经济主导下的经济运行模式根深蒂固。资源型城市的经济运行模式在虽然具备社会主义市场经济的特点，但在经济发展的形势之下，新问题和新任务仍然层出不穷。有关营商环境领域的立法和法律修改进程[1]阚春丽.新时代营商环境法治化建设问题的分析与思考[J].法制与社会,2019(06):132-诚实守信的契约观念尚未形成资源型城市因资源枯竭导致的经济发展滞后和基础设施建设不完善的问题造成了城市中部分人力资源的流失。多数受过高等教育的年轻劳动力在毕业后选择去北上广深等一线城市发展，资源型城市中的人力资源的受教育水平和法律意识较发达城市相对低下。往这使得企业与政府之间、企业之间缺乏一定的契约精神，合作时违背合同条例的现象时有发生。契约观念尚未形成还体现在人力资源机制建设的不完善当中。部分年轻人一直保有“佛系”的工作态度，“90后”、“95后”群体对工作组织的忠诚度较上一代人所有下降。当企业中的人力资源保障体系、培训体系和晋升制度并不规范，年轻劳动力发现现实的工作环境、晋升平台等条件与自己的期望不符时，会选择离职，这造成了人力资源的流失，进而影响企业的整体环境。契约精神的缺乏也会阻碍道德手段规范作用、引导作用的发挥，制约营商环境的法治化进程。这不仅对招商引资极为不利，还会影响经济的高质量发展。3.3治理环境合作度不高营商环境中的子环境并非相互孤立的元素，而是具有交叉的环节。若子环境加强彼此的合作，提升合作水平，则会对整体营商环境的优化产生促进作用。目前，资源型城市营商环境中的子系统连接性不强，在建设过程中有“各自为政”的现象，这在一定程度上制约了营商环境的整体发展进程。3.3.1政务环境中存在“信息孤岛”“信息孤岛”一般是指计算机应用系统中各个数据之间不透明、不共享，以及信息关联度较低的现象。政务环境中的“信息孤岛”则指政府中各个部门的信息系统相对封闭，很多信息及数据仅在各个部门内部流动，并不对外公开，各部门的人力、财政、技术等方面的资源上互不关联。这和部分资源型城市政府内部的条块分割现象有很大关系。资源型城市在数字化发展进程中，由于重建设轻整合，缺乏明确的发展目标、统一的建设规划和标准的技术指导，使得政府与企业、社会组织间，政府内部部门之间的信息系统自成体系，没有通过先进的技术构建资源共享机制。各个治理主体在参与营商环境建设时选取的技术、设备、操作系统、数据库格式、应用软件等都存在差异，因此各个主体间的网络系统变成了各自的内部系统，难以共享数据和信息。从政府内部来看，各个部门对信息系统和数据库建设的管理模式、规范各不相同，当职能部门之间需要进行数据共享时，在信息检索流程上面临不统一的局面，这也增强了政务环境中数据共享的难度。3.3.2市场环境中企业集群发展不成熟随着经济全球化和产业地方化的趋势加强，中小企业集群化成为企业发展进程中的一个重要特点。然而资源型城市民营企业生命周期短，数量少，民营企业数量少于其他的经济发达城市，并且大部分中小企业从建立、发展、衰落、倒闭的周期很短。目前资源型城市的新型产业集群多处于生长发育阶段，产业规模偏小，聚集程度不高。从资源型城市整体的产业层次看，其高新技术产业比重低，如新能源、新技术产业在总体产业中占比较小，而传统产业，如资源型、劳动密集型等产业占比较大。诸多产业集群的产业链条完整性、系统性有待提升，企业集群的专业化和产业协作仍需进一步加强，而不应仅呈现中小企业的混乱集聚。3.3.3社会环境中社会组织分工混乱社会组织、公民团体可以被视作公共管理模式向多元化、开放化趋势发展的产物。随着民主意识的崛起，这些组织和团体也构成了独立于政府和企业之外的第三部门。第三部门具有草根性与亲民性，可以通过更加灵活、便捷的方式解决最基层民众中有关营商环境建设引发的各类问题。然而资源型城市社会环境中的第三部门在参与营商环境建设的过程中分工不明确，大部分组织和团体缺乏系统的规章制度。与发达城市相比，资源型城市整体的社会环境发展稍显滞后，成熟的利益协调机制、风险化解机制尚未建立，导致志愿失灵的情况时有发生。营商环境的建设属于公共事务问题，公共事务存在着复杂性和多样性，且难免触及到某些群体的利益。当基层社会中的公民、社会组织在内部或与其他主体之间发生矛盾时，往往缺乏正规的解决渠道，使得矛盾积累加深，进而由个体间矛盾上升为社会矛盾。第4章多元治理理论视角下资源型城市营商环境建设策略对于资源型城市营商环境建设的策略，可以从前文在建设过程中列举的问题和成因出发，从根源上解决目前所遇的困境。本章主要从建设主体、建设手段和建设环境三个方面出发，以提供解决营商环境建设问题的策略。4.1协调多元主体关系公共管理模式向公共治理模式转变的过程中，体现出来的一大特点就是公共治理的主体呈现出多元化趋势。多元主体包括公共部门、私营部门、第三部门等。公共事务治理水平的高低可以通过多元主体间的合作程度、沟通频率等方面表现出来。资源型城市的营商环境建设需要协调政府与企业、政府与社会二者间的关系。良好的政商关系、政社关系可以促进优质营商环境的建设。4.1.1打造亲清型政商关系亲清型政商关系是在党的十九届四中全会提出的完善政商关系的原则。良好的政商关系对构建营商环境，提升资源型城市经济的高质量发展具有重要意义。亲清型政商关系包括“亲”和“清”两方面。“亲”是指政府与企业的交往要亲，当企业在生产经营活动遇到问题时，政府要积极作为，以坦荡真诚的态度帮助企业解决困难；企业作为市场主体，更要主动和政府部门沟通。“清”则指政府与企业建立的关系应保持清白与廉洁，政府切不可依靠权力谋取经济利益，产生寻租腐败的行为；企业亦要在生产经营中遵纪守法，承担起相应的社会责任。政府和企业在交往过程中应当保持亲与清二者的平衡关系。在政府层面，应继续加强重商亲商的服务型政府建设。我国在2020年初试行了《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，规定了政商间交往时不得触碰的红线，以及政府与企业沟通中应当遵循的准则和交往渠道，为亲清型的政商关系指明了方向标。政府要继续深化放管服改革，发挥自身在公共管理中的引导主体作用，立足市场主体需求，继续深化政府的服务职能，打造有为政府来配合有效市场的运行。政府应更加积极、主动地支持帮助企业发展壮大，为企业提供精准服务，帮助民营企业迎接国内外市场挑战。在企业层面，企业应完善现代化的企业制度。亲清型政商关系的建设离不开企业和企业家群体的参与、认可和支持。企业作为市场经济中独立的经营、交易主体，要在法律许可的框架内参与竞争活动，立足现代市场规则和实际的市场需求，自主规划企业的经营方向。企业还应具有实施可持续发展战略的能力，在承担经济发展责任的同时，勇于承担社会责任。企业可建立健全企业诚信档案系统，培养企业家契约精神，并在市场竞争中提高科技创新能力，对标国际一流企业标准。在政府和企业互动层面上，进一步完善政企联系制度。政府应建全党政、人大、政协等相关部门与企业的沟通联络机制，将政企间的沟通日常化、常态化。同时政府定期通过座谈会等形式进行交流，帮助企业解读营商政策、掌握近期经济发展情况，协助企业走出经营中遇到的困境。各涉企部门要及时把握经济发展动态，通过多种形式开展涉企政策宣传活动，突出各项政策的主题。政府在未来要进一步完善统一性、系统性较高的企业政策文件信息发布和解读平台，及时向社会发布资源型城市发展建设规划、市场准入标准和资源型产业动态等信息，扩大宣传的范围和影响度，对企业家多关注、多引导、多支持。4.1.2构建合作式政社关系随着统治型的管理模式向合作式的治理模式的转变，政府层级节制的封闭体系逐步瓦解，更多的主体参与到了公共事务的治理中。政府与社会二者和谐关系的构建是营商环境建设的良好前提。政社关系反映着政府社会职能的发挥程度和社会组织的完善程度。合作式的政社关系需要政府具备前瞻性的社会管理理念及政策，与社会建立良好的沟通渠道，并引导社会组织发挥相应的职责与作用，提升其公共服务水平，以便成为弥补国家能力和市场能力的坚强后盾。第一，从政府角度出发，要继续建设责任型政府。社会组织在发展过程中如果缺少政府的有力支持，也是难以长期维持的。因此，政府部门的扶持力度对社会组织的发展程度存在紧密关系。在优化政社关系过程中，政府应要起到帮扶、支持社会组织发展的职责的作用，责任型政府的建设包括对政府职能、权力二者的精准规划和定位，框定政府行动的边界。如政府应明确社会组织在参与营商建设中的参与资质、公开竞标过程、竞标结果，确保二者彼此不越界，在互动中发挥各自优势。第二，在社会组织层面，要继续发挥社会组织的参与性。社会组织自身要做到对自身的职能、作用、地位有清晰认识，做好社会组织内部建设，理性处理与政府之间的关系，平衡社会组织的短期和长期利益。社会组织的数量是社会组织发展的重要衡量指标，同时，社会组织的类型结构、功能发挥等也很重要。考虑到这一点，社会组织在与政府合作时，博弈就有了底线。如果政府在公共服务领域的合作侵蚀了社会组织的独立性，使其无法自治，那么，这种合作就是有悖于社会组织理念与职责的，从长远来看因为社会组织没有健康发展而不利于其公共服务职能的发挥。因此，社会组织的发展，从外部环境来看，需要借助于政府力量通过制度、政策等拓宽其生存空间，获得一定的生存资源，实现类型结构的合理化等；从内部环境来看，还是要依靠社会组织自身实力的增强来提升其“造血”能力，在不断地在政社互动中更好地发挥公共服务供给职能，增强生存能力。第三，在政府与社会互动层面上，建立培育式发展模式。这是由政府培育社会组织，其培育的基本模式包括两种，既有直接培育模式，也有间接培育模式。前者中政府作为主导角色，依靠行政机制来配置资源；后者由政府将人力、物力、权力等资源下放至社会组织，以支持其发展，通过社会机制来配置资源。随着资源型城市的产业转型、环境治理等问题的凸显，政府更应重视对后者模式的应用。政府应通过社会机制的配置能帮助社会组织培育社会资本，并增强社会组织的自主性、独立性。4.2规范多元治理手段4.2.1引入大数据等先进技术对于政府部门，大数据等先进技术具有提升公共服务水平的重要作用。政府可以依托大数据，对营商环境中出现的问题进行数据采集、整合、评估，进而提出相应政策，并掌握政策的实施、反馈状况。对与企业来说，企业在生产经营环节和产品流通环节从“经验”走向“实证”，降低信息不对称造成的风险；就社会组织而言，大数据为社会组织参与营商环境建设中的建言献策、监督环境提供了高效灵活的渠道。首先，从政府角度出发，政府应加强以数据为核心的改革，推动政府数据共享。未来我国会加强数字化改革力度，政府要更加重视内部数据的流动，实现深度数据共享，打破信息孤岛和数据壁垒困境，实现并联审批机制，不仅要加强上下级政府部门的“串联”，也要增强同级部门间的“并联”，实现整体部门间的相互配合。同时，政府要完善数据信息库，实现材料共享，避免提交重复材料，减少办事时间和跑动次数，提高办事效率。数据库对数据的整合可以促进数据的深度挖掘，使分散的数据凝聚起来、流动起来，将其归纳进入数据开放平台，为公众和企业提供便利。此外，充分利用相关技术，推动政府政务服务由粗放式发展模式向精准化发展模式转变，实现政务服务便捷发展，促进政务服务高效运转，为优化政务营商环境提供数字动力。其次，从企业角度出发，企业应当加快产业数字化进程，对标国际一流企业，将更多的核心技术把握在自己手中。当前我国已进入“数字经济”红利大规模释放的时代。企业一面可以通过数字技术带动新产业的出现、发展，一面还可提升传统业务[[]张邦辉,万秋兰.在线政务服务的营商环境优化效应探析——“数字红利”与“数字鸿沟”[J].中国行政管理,2021(04):70-75.]，带动产品数量、质量和生产效率优化进步。从生产流程方面看，企业应及时整合、分析生产过程中产生的数据，运用计算机处理日常性业务，降低操作失误的概率；在数据分析过程中，企业可全面、系统地监督业务流程，及时发现经营过程中的问题和风险，降低危机。从产品策略方面看，大数据手段可帮助企业及时、精准地把握消费端的数据，从而通过消费需求调整生产方向[]张邦辉,万秋兰.在线政务服务的营商环境优化效应探析——“数字红利”与“数字鸿沟”[J].中国行政管理,2021(04):70-75.最后，从社会角度出发，在号召全社会参与营商环境建设的过程中，应推动公共事务沟通的便捷化、实时化。这需要政府了解百姓常用的社交软件，打造百姓适用的APP服务、社会事务宣传微信公众号。该类APP和微信公众号应具备全面性，包括办理营商手续、反馈意见、传达通知的功能，通过提升技术性手段提升社会治理和群众满意度。当居民进入微信公众号，便能直接跳转到街道、区的办事平台，实现线上办理事务。在便民服务方面，社会成员即使足部出户，也能通过点击屏幕就获取诸多服务，保障服务效率的及时性。线上APP强大的服务功能，能使得企业和政府的经营信息、政府信息、民生信息、二手交易线上化、公开化，使社会全体更加便捷地了解企业信息，为营商环境的建设建言献策。4.2.2将法治手段与德治手段相结合法治作为国之重器，对于营造良好的营商环境具有引导、规范和监督作用。近年来，我国坚定不移推进全面从严治党，开展大规模反腐行动，在此背景下，应将“法治是最好的营商环境”这一观念落到营商环境建设的实处，积极探索适合我国营商环境建设的法律保障机制。良好的道德氛围对营商环境的建设具有潜移默化的影响作用，在坚持法治营商环境建设的同时也要积极发挥道德的“软性”作用，使诚实守信观念深入人心。一要完善法律政策和配套政策。随着“放管服”改革不断深入，虽然资源型城市政务营商环境优化建设已有所成效，但办事服务便捷度仍有提升空间，部分城市存在数据信息不能共享，政务服务平台相对封闭，线上与线下服务脱节等问题。基于这种情形，在未来可通过顶层设计，构建起高质量服务模式，在办事效率方面为企业提供更为便利的服务。从凝聚改革共识与改革合力着手，做到顶层设计与基层创新同步发展，推动横向协作、纵向联动，促进改革的整体性提升。各地应做好对自身能力的评估，结合自身区位优势，提高政策供给力度，制定适合自身发展的目标与任务，同时区域内各地区也可联合出台政策，对办事服务便捷度进行明确要求，如承诺办结时限缩短的程度，事项办理材料数减少的程度。二要进一步发挥司法机关的法律保障作用。司法机关应定期开展专项督查以规范营商环境建设的法治化工作。深入查找营商环境中的重难点问题的根源，并通过企业回访等形式进行监督、整改。在处理涉企纠纷案件时，要保证各类型企业都应得到平等保护，并严惩以非法手段扰乱公平竞争、获取市场垄断地位的行为。另一方面，司法机关还可定期为各个企业开展公益普法课，对与企业在经营中常见的法律问题重点关注，当企业在运营过程中发生困难时，积极为企业提供司法救治，用司法保障成为企业的安全发展的后盾。三要在整个社会范围内营造诚信经营的文化氛围。“诚招天下客，誉从信中来”，企业品牌的打造离不开诚信，守信用的企业才能在愈发激烈的市场竞争中立得住、行得稳。我国自古以来是以诚信文明的礼仪之邦，城市守信的优良传统要进一步引入到营商环境的建设中来。政府可通过微信公众号、网页论坛等线上平台宣传诚信理念，也可在线下运用宣传栏、海报等形式将诚信理念潜移默化地引入到居民生活当中，引导各企业、公民树立正确的营商观念。4.3完善多元治理环境4.3.1打造便捷透明的政务环境政务环境是影响政府行政能力的外部因素和内部因素的总和。一般而言，政务环境包括审批流程、办事流程和服务水平。政务环境可以反映出政府行政效率的高低。营商环境的建设离不开政府的有效引导。同时政务环境的完善程度可以成为营商环境考核的一个评估标准。资源型城市中的政务环境，在未来应向着便捷、高效的方向发展，真正做到利民、惠民。推进公共服务审批权力在阳光下运行。针对群众对公共服务领域审批事项和审批要件不清楚、不明白等反映突出的问题，政府部门要依据营商环境建设的法律规定，结合责任清单、权力清单、负面清单，规范行政审批等相关工作，对国企、私企、事业单位和中介服务机构的公共服务事项进行全面梳理，并根据实际情况进行调整，通过政府门户网站、“两微一平台”等方式主动公示涉及到企业经营活动的公共事项，列明办理依据、受理单位、基本流程、申请材料、示范文本及常见错误示例、收费依据及标准、办理时限、咨询方式等内容[[1]国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知[1]国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知.优化办事服务流程环节，增强“靶向定位”服务能力。靶向定位能力即政府精准定位公民需求的能力。目前资源型城市在同一事项上办事服务便捷度存在差异。政府需要在服务方式上从“政府端菜”向“公众点餐”转变，推动政府流程再造，优化办事服务流程环节。从公民本身出发，强化对精准化、优质化、便捷化服务的认识，利于打破信息孤岛，加强政府部门内部联系，并以精准施策切实解决群众反映的办事难、办事繁等问题，缩短事项办结时限。通过流程优化能较好提升政府办事效能，将政务服务与公众的真正需求结合起来，为企业与公众提供更加便捷的办事服务，营造便利的政务营商环境，提升公众幸福感。推进“互联网+政务服务”建设，提高在线办事服务能力。大部分资源型城市在办事服务便捷度上相对落后，企业群众办理一些事项时必须到现场办理且需要跑多次。推进“互联网+政务服务”建设能有效优化政务服营商环境，这是通过信息技术对相关政务服务系统、政务服务平台进行整合，建立起相对完善的无缝隙政务服务平台，实现“最多跑一次”甚至“一次不跑”，有效减少材料数量，便利企业群众办事服务。在进行互联网建设过程中，要深度推动线上线下政务服务充分融合，对相关办事标准进行统一规定，促进政务服务项目尽可能实现在线办理，整合优化办事环境。同时，大力保障“互联网+政务服务”后期维护，对相关工作人员加强培训，提升企业群众办事服务便利度。4.3.2建设公平竞争的市场环境我国经济发展已然步入了新时期，经济发展的重点由经济增长速度转移到了经济增长质量，这一变化宣告着我国进入了新的发展格局。从社会主义市场经济角度出发，资源型城市营商环境建设的问题有很大一部分源自经济领域，市场作为各个经济主体进行经济活动的载体，其完备程度影响着营商环境的建设，也影响着整个城市乃至地区的经济发展水平。本文中的市场环境指企业在建立、成长、衰落、退出的一整个过程中的面临的体制、机制、政策等微观因素的集合。建立严格的市场准入机制，保障企业受到公平对待。各企业无论规模、类型都应被一视同仁，这是建立公平市场环境的第一步。市场准入体系的建设要坚持“公有制为主体，多种所有制共同发展”的基本经济制度。资源型城市的国有企业数量多，而私营企业在企业数量中的占比较少。对于国有企业要发挥其主体地位的带头作用，改善经营观念模糊、人才管理制度不健全等传统体制中的弊端；对于私营企业积极引导，鼓励其进入多元领域参与竞争。公平的经济环境和惠企政策将鼓励更多经济主体、社会主体参与到市场竞争中来。当参与市场竞争的主体数量更多，营商环境的建设进程也会得到积极的反作用，进而带动土地、技术、资金、人力等要素的流转速度。建立有效的产业协同机制，整合产业集群。资源型城市需要将区域内的竞争性企业与其他具有合作性、专业性的厂商、高校、科研院所等主体集聚起来，以扩大企业的竞争力。产业协同要以产业链为主，促进资源型企业的产业链由短向长延伸，推动产业结构由直线式向网络式转变。政府应出台相应政策推动资源系统更加开放，使资源型企业之间合理利用资源优势，实现资源可持续利用。产业集群将成为企业在未来参与市场竞争的新趋势，资源型企业应通过合作培养出企业群的竞争优势，实现互惠共赢。完善市场监管机制。监管机制是对营商环境中各个主体的生产经营活动进行监测和管理，以便随时掌握经济运行情况。监管机制包括诚信体系和评价体系两方面。诚信体系是评价体系的核心，这需要加强事前事终事后的监管，及时通过信用机构共享信用信息，揭露失信行为，保障消费者权益不受侵害。评价体系要科学地反映出该地营商环境的基本情况、优势及不足之处，要具有前瞻性、可行性和综合性。资源型城市可从与营商环境相关的政策、服务、要素等角度出发，结合城市自身的实际情况建立评价指标，以便及时整改营商环境建设中出现的问题。4.3.3营造安全和谐的社会环境社会环境的好坏关系到社会治理水平，社会治理能力也是国家治理体系与治理能力建设水平的体现。正确处理人民内部矛盾是保持社会和谐稳定的基础。一要建立利益协调机制，促进社会环境和谐化。利益协调机制需要赋予人民沟通交流的基本话语权，完善信访制度、听证制度等。在信访制度的建设方面，我国发达地区已有很多先进做法。如江苏南通建立的社会矛盾纠纷大调解机制[[1]张术霞.以制度建设推动社会治理创新[J].党政论坛,2020(05):20-23.]，这是通过六级调节工作网格，覆盖市、县、乡、镇、村和村民小组，实现人民、行政、司法调节的联动。浙江2019年推出的“最多跑一地”策略亦是通过矛盾化解机制的创新，直接将矛盾化解与基础，打造和谐、民主的社会环境。资源型城市可以从公开听证会、咨询会等平台入手，鼓励各界群众代表参与到政府决策过程中来，使政府决策更加民主地代表人民群众的利益，也利于政府政策集中民智、反映民意。政府在完善公开听证制度和社会公示制度时，应将[1]张术霞.以制度建设推动社会治理创新[J].党政论坛,2020(05):20-23.二是建立风险化解机制，推动社会环境安全化。营商环境建设事关人民的根本利益，在建设过程中存在不同的问题，这些问题的解决是保障环境安全化的基础。当前我国处于公共安全事件易发、多发和频发时期。尤其像以煤炭、重金属加工等产业为主的资源型城市，其公共安全事件突发性强，潜在风险多，更需要构建安全机制，大力提升防灾、减灾、救灾能力。针对企业生产安全、新型产业信息安全等问题，资源型城市要加大科研攻关，尽快突破科技瓶颈，完善预警机制、监测机制、风险评估机制和应急处理等关键环节的防控能力。在新形势下坚守底线思维、严厉打击对社会安全的破坏活动，是营造良好社会环境的重中之重。三是引导社会主体参与到社会环境建设中来。资源型城市要立足于社会组织从参与意识不强、参与水平不高的问题，激发基层社会治理活力，强化对群团组织和社会组织的管理和指导，重点提升社会力量的民主意识和参政议政水平，解决参与流于表面的问题。政府应进一步强化公益慈善类、生活服务类等社会组织的作用，为更多社会主体的参与提供多元平台。结论资源型城市的营商环境问题一般都会有整体性和关联性的特点，公共治理问题需要政府、企业、社会组织三元主体形成多元合作的治理体系。本文基于多元治理理论，探究多元主体在体系中的角色和责任，总结了政府、企业、社会组织在营商环境建设中的问题，并研究了建设主体在多元治理体系中各自应发挥的作用以及应采取的改进措施。伴随资源型城市的快速发展，营商环境建设的问题呈现出整体性、关联性的特点。面对复杂的公共管理问题，多元化公共管理主体需要基于伙伴关系建立一种具有开放性和互动性的多元治理机制。复杂的公共问题面前，各个治理主体难以依靠一己之力解决问题，不同的主体具有不同的资源，多元主体在权力依赖的基础上建立合作伙伴关系以应对多变的风险社会将成为未来的一种趋势。公共管理复杂的外部环境使得治理不能仅仅依靠政府的力量，而是要团结区域内各类社会组织、各类企业、广大民众，发挥社会中存在的积极力量，建立多元主体参与协作治理区域环境问题的新机制。综上所述，资源型城市的营商环境建设应形成多元主体协作的协同治理体系才能提高环境治理的效益，各主体树立共同治理理念，对自己的责任和义务有着良好的认识，在协作治理体系中相互沟通，相互合作，才能实现城市经济效益和社会效益的“双赢”。参考文献[1]杨继瑞,周莉.优化营商环境：国际经验借鉴与中国路径抉择