调研报告：都市圈空间协同治理问题及规划对策建议

调研报告：都市圈空间协同治理问题及规划对策建议当前我国人均GDP已经超过一万美元，沿海经济发达省份及内陆部分中心城市的人均GDP也超过两万美元，这些中心城市在区域经济要素组织，区域辐射带动方面发挥了重要支撑作用，已基本形成一小时交通圈为基础的都市圈格局。根据核心城市人口与经济规模，确定我国的都市圈可分为成熟型、成长型和潜力型三类都市圈。

成熟型都市圈包括：上海大都市圈、广佛都市圈、深莞惠都市圈。

成长型都市圈包括：京津雄唐都市圈、重庆都市圈、成都都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈、武汉都市圈、长沙都市圈（长株潭）、厦漳泉都市圈、福州都市圈、青岛都市圈、济南都市圈、郑州都市圈（郑洛汴）、西安都市圈、沈阳都市圈等。

潜力型都市圈包括：以其它省会城市和人口规模200万中心城市为主体的城镇密集地区。一、当前我国都市圈空间协同发展面临的主要问题核心城市高强度、高密度开发下功能过度聚集导致城市发展的高风险问题，迫切需要从区域层面优化人口与功能布局。2000年以来，中国区域经济发展分化态势明显，产业和人口重点向北京、上海、深圳、广州、杭州、成都等中心城市集聚。目前，我国人口规模200万以上城市普遍存在高强度、高密度开发模式，增加了城市发展风险。特别是我国超特大城市中心城区平均人口密度超过1.3万人/平方公里，部分老城区人口密度甚至超过5万人/平方公里，这些区域人口密度均高于东京都核心区、大伦敦地区和大巴黎地区人口密度。高强度开发必然导致功能过度聚集，日常给交通、环境和垃圾运转造成极大压力，而突发事件下更容易给应急救援、卫生防疫、城市消防带来巨大挑战，进而突破设施的保障运转极限。如北京、上海2019年的地铁日均客流量超千万人次，北京有近1000万人通勤时间接近一小时。高强度、高密度开发而催生的高房价、环境污染、交通拥堵等大城市病，削弱了城市综合竞争力。同时，由于周边城镇公共服务和基础设施水平同中心城市存在明显差距，吸纳中心城市产业转移的能力有限，导致周边城镇普遍存在人口外流、经济发展滞后等问题。跨区域重大生态空间管控、整体安全评估与监测不到位，对于跨区域发展管控不力。都市圈发展过程中空间的无序开发、统筹不足给区域生态系统带来多重风险。一方面，我国都市圈地区人口稠密，开发强度高，对于影响区域长期可持续发展的生态空间、重要资源地区的压力越发突出。这类区域迫切需要都市圈各行政主体达成共识，共同加强生态、安全底线的管控，如重要水源地、水源涵养、生态绿心、蓄滞洪区等。目前在各市的国土空间规划中普遍存在认识不足、研究不够，对于区域整体生态价值、安全韧性的评估不够；对于涉及流域性问题，跨行政区的生物多样性保护区、重要环境敏感区、蓄滞洪区等重要指标缺乏长期监测。如上海大都市圈的太湖及其流域、北京及京津冀地区涉及的永定河流域和潮白河流域、长沙都市圈（长株潭）的湘江沿线及绿心、成都都市圈的龙门山与龙泉山地区（生物多样性保护）、南昌都市圈的鄱阳湖湿地等。

另一方面，国内不同城市跨界地区由于发展缺乏有序引导，在区域绿色基础设施、环卫设施规划建设方面缺乏统筹，削弱了区域生态系统的稳定性和服务功能。如西安与咸阳、渭南之间的开发区缺乏统筹，厦漳泉之间需要加强港区及临港产业基地的统筹，北京与廊坊的北三县需要加强功能协同布局，上海与苏州临界地区垃圾处理设施布局缺乏统筹等。而这些交界地区也容易在基本农田保护与各类开发主体之间产生较大矛盾，难以在各市范围内协调。都市圈产业分工协作水平低，中心城市对周边中小城市的经济要素虹吸效应大于辐射带动作用。一种情况是中心城市与周边区域产业功能相似，产业分工不明确，区域竞争大于合作，不利于发展资源要素的合理配置。例如，上海都市圈范围内各城市由于经济水平接近、投资环境均质、资源禀赋相似等原因，存在一定程度的产业结构趋同现象。

另一种情况是都市圈中心城市与外围区域产业与创新能力梯度落差较大，产业异构明显，未能依托企业建立紧密的产业链联系，导致中心城市对外围区域产业辐射带动能力不强，形成各自为政、相对独立的产业分工体系。例如京津冀地区，北京创新资源与津冀的产业结构不够匹配，创新链和产业链缺乏有效链接，导致北京的创新成果只能在本市内或者津冀以外的地区转化。数据显示，2019年北京技术合同83171项，技术合同成交总额5695.3亿元，流向外省市的占比为50%，仅有4.9%的技术成果流向津冀两地。究其原因，一方面当前我国核心城市的用地结构调整滞后于产业升级。如当前我国超特大城市的工业与仓储用地比重偏高，2019年两项用地比重达到24.1%，不仅高于全国城市平均水平22.5%，也远高于国际上发达国家的超特大城市。与此同时，对标单位土地GDP产出较高的新加坡、东京等城市，我国超特大城市还有相当差距。如与新加坡平均每平方公里32亿元产出相比，深圳、上海、武汉分别为新加坡的81%、46%和15.6%。因此进一步优化核心城市的第二产业、第三产业的用地结构是推动核心城市腾龙换鸟的重要途经。另一方面，都市圈范围内的中小城市、小城镇普遍也存在产业发展动力不足、产业链不够完善，迫切需要中心城市制造业、仓储物流产业等的大规模转移。此外，当前国内大循环背景下，加强区域间的文化旅游资源的优势互补开发，特别是立足核心城市的综合旅游集散服务功能加强与周边各类旅游景区、文化休闲功能区、休闲农业区等的链接及信息共享十分必要，这都需要都市圈层面规划予以规划引导。都市圈交通网络建设不完善，影响整体发展效率。随着国内都市圈发育，以北京、上海等为代表的中心城市出现了“跨城通勤”现象。相关研究表明，北京、上海、广州、成都等国内中心城市通勤区目前最大空间尺度是半径40公里，向外辐射的拓展区空间尺度在半径60-80公里，与国际同等规模城市都市圈通勤空间尺度相当。但国内都市圈应对远距离通勤的交通网络建设不完善。目前，我国都市圈通勤交通主要依托中心城市地铁、快速路。但地铁主要服务中心城区，并不适合距离20公里以上的远程通勤。以延长地铁来替代都市圈轨道，将产生工程造价高、运输效率低、客流不均衡、运营不经济等问题。从国际经验来看，城际铁路、市域轨道快线（含市郊铁路）等都市圈轨道设施是服务通勤圈、覆盖距离市中心约50-70公里范围日常出行的主要方式。但国内相关建设仍处于起步阶段。都市圈不同圈层公共资源供给水平差距大，加剧人口向中心城市集中趋势。我国都市圈发展过程中，教育文化、医疗卫生、生活服务等公共服务设施呈现在中心城市高度集聚，在空间上呈现圈层化递减特征。在行政区划分割叠加影响下，都市圈内外圈层公共服务设施供给水平差距显著，成为制约都市圈一体化、高质量发展的突出短板。根据相关研究报告，我国主要都市圈核心圈层人口只占都市圈总数的30%，但聚集了区域范围内81%的三甲医院、64%的高等院校、49%的图书馆。中心城市的优质公共服务资源过度聚集，引来大量外来人流，加重了城市拥堵等“城市病”。同时，外围新城新区、县域中心的配套服务落差明显，对中心城市人口的疏解吸引能力不足，加一步加剧了都市圈人口分布不均衡问题。由于行政壁垒原因，导致诸多临界的重大建设项目、重要生态修复工程缺乏衔接。当前我国的超特大城市的直接辐射范围已经突破市域行政区范围，特别是产业转移、物流组织、旅游休闲等功能的协同范围在50-80公里范围之间，这些功能建设涉及的区域交通、能源等设施的跨行政区对接十分必要。例如，北京通州与河北燕郊等交界地区的快速交通通道规划建设问题等进展不快，导致通州与燕郊之间长期拥堵。此外，我国都市圈空间范围面积大多在0.8-2.5万平方公里，往往涉及不同的流域和自然地理单元，这些地区的生态修复、土地整治等工程也需要加强跨区域统筹，系统谋划、协同实施。二、推动都市圈国土空间规划科学编制的若干建议进一步明确都市圈规划编制目的。一是要从国土空间资源配置方面加强统筹，服务于提升都市圈整体竞争力，引导高端服务业、创新要素、产业基地与区域性大型交通枢纽的协同布局，提高都市圈核心城市能级与区域城镇体系的整体竞争力，进而提升其在区域和全球网络中的主导性地位。二是要增强都市圈整体的可持续发展能力，通过生态空间、农业空间和重要生态廊道的预控与修复，增强区域整体抵御灾害的韧性能力和生态安全保障能力。特别是面对持续性压力（气候变化、疫情防控）和突发性事件（台风、洪水、地震、雪灾），需要从韧性网络构成、韧性网络节点、韧性网络廊道等方面加强管控与引导。要应对不同灾害情景，突出生态、农业和城镇空间及重大设施网络的韧性应对方案，做好灾害风险空间的系统性评估。突出通过都市圈规划引导都市圈空间的高质量开发、高品质建设。一是要围绕国家《新型城镇化发展规划（2021-2035）》要求，立足都市圈内外圈层的联动，预防核心城市过度聚集带来的大城市病，对核心地区规模容量加以控制，并依托快捷高效的交通网络，将部分功能向郊区新城新区、外围次中心城市和中小城市疏解转移，同时通过区域联动推动都市圈整体的韧性能力提升。二是凸显都市圈城市与自然生态的融合发展，提升都市圈的生态服务价值。在永久基本农田控制线、生态红线基础上，识别一批跨区域的生态廊道、绿环或绿心，根据资源条件适度植入文旅、创新等功能，形成城市与自然相互融合共生的高品质空间格局。都市圈编制内容应重点衔接国家与省（区、市）五年发展规划，解决近期重点问题，引导重大项目的落地。由于国家、省级国土空间规划是中长期愿景规划，主要的底线管控要求、长远战略格局部署已做了相应的安排，作为推动区域协调发展和资源统筹配置的都市圈国土空间规划，可重点围绕国家及省级层面发布的五年发展规划来加强重点项目的协调及落地；同时进一步识别近期的跨区域协调发展具体问题，有