调研报告：当前社区矫正工作存在的问题及对策建议

调研报告：当前社区矫正工作存在的问题及对策建议社区矫正是指将符合条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，融合政府和社会资源对其进行教育改造，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促其顺利回归社会的一种非监禁刑罚执行制度。适用范围是被判处管制、宣告缓刑、暂予监外执行、裁定假释并在社会上服刑的四种罪犯。按照《社区矫正实施办法》等法律、法规和司法解释，通过对南充市高坪区社矫正工作的调查研究和综合分析，对当前社区矫正工作存在的问题和对策、建议作一浅要阐述。一、社区矫正的概念社区矫正(Communitycorrections)发端于西方社会，其理念源自于19世纪末近代学派的行刑社会化思想。由于当时的监狱刑罚并不能对人的思想进行很好的改造，因此法学家们提倡采取非监禁刑罚来对轻刑犯进行改造，使其更好地融入社会。上世纪50年代，犯罪再社会化思潮兴起，以安塞尔为代表的新社会防卫学派提出对犯罪进行人道待遇，以及再社会化的改造，这也使得社区矫正逐渐趋于成熟，由理论到立法，再到各国行刑实践，注重对犯罪人的人格改造，强调刑罚轻缓化、文明化，而不再一味强调惩罚和报复。与监狱矫正相比，社区矫正能够帮助犯罪人更好地回归社会，因此成为西方发达国家对监禁刑的重要替代及补充行刑方式。在我国，社区矫正是一个舶来品，属于创新性的刑罚方式，社区矫正的概念，我们主流观点是西北政法大学教授冯卫国提出的“社区矫正是指通过适用各种非监禁性刑罚或刑罚替代措施，使罪犯得以留在社区中接受教育改造，以避免监禁刑可能带来的副作用，并充分利用社区资源参与犯罪矫正事业的一种罪犯处遇制度”。二、基本情况高坪区司法局机关下设社区矫正管理股，另有9个乡镇(街)司法所，共有社区矫正工作人员30余人。自2011年开始，累计接收社区矫正人员1400余人，已解矫1120余人，在矫280余人（其中：缓刑260余人，假释10余人，暂予监外执行1人；男250余人，女30余人；汉族280余人，少数民族0人；城镇99人，农村180余人，港澳台0人）。累计警告70余人次。自社区矫正工作开展以来，高坪区司法局克服种种困难，摸着石头过河，逐步总结经验，严格落实各项管控措施，目前没有发生脱管、漏管现象，为加快建设成渝第二城作出了积极贡献。三、当前社区矫正工作存在的问题（一）执法主体身份模糊和权威的缺失笔者在基层司法所工作的实践中，经常由于社区矫正执法主体身份模糊和权威缺失而导致的各种工作困扰和难题。笔者对这类问题进行了归纳，大体上有以下几种:一是希望能从国家层面明确社区矫正工作人员的执法主体身份比如纳入人民警察序列的;二是希望配备社区矫正制服、专门执法工作证、执法记录仪等执法装备的;三是反映因执法手段有限、权威不足而影响社区矫正工作具体开展和矫正实施效果的。目前高坪区司法局从事日常社区矫正工作和执法的只有两类人员:一类是具有纯行政编制的司法助理员，一类是行政编制工勤类的司法助理员。在司法所日常工作中，行政类的司法助理员往往不止从事社区矫正一项工作，还身兼法制宣传、人民调节、安置帮教、法律咨询与援助等各类司法行政工作任务，而行政编制工勤类的司法助理员虽承担着大部分社区矫正日常工作，但因相关身份问题、待遇问题，既无执法权限，地位也非常尴尬。高坪区司法局虽然为每位司法助理员配备了统一的司法行政工作证，但却没有制作配备专门的社区矫正执法工作证，也没有配备执法制服。社区矫正是一项严肃的刑罚执行活动，理应比税务、城管、工商等一般行政执法活动更严肃、更规范、更有权威。即使从普通百姓的观念和角度上理解，刑罚执行人员一般都是警察，行政执法人员一般都是穿相应制服、有相应执法工作证的。而社区矫正作为一种刑罚执行活动，已试点施行16年，却还未从国家和立法层面解决一线执法者最基本的身份认定问题、统一制服和执法证问题，确实让人匪夷所思。（二）社会调查评估的虚化两高两部2012年《社区矫正实施办法》第四条规定:人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。因此，这里分析的重点是法院委托的审前社会调查。笔者结合工作实践和调研分析，认为现阶段基层司法所审前社会调查在具体操作中主要存在以下三个问题:1、师出无名，名不正言不顺。《刑法》《刑事诉讼法》规定我国行使刑事诉讼有关权力的部门主要为公安、检察院、法院三家，其他单位只有相关法律有明确规定才能参与刑事诉讼，行使有关权力。就审前社会调查而言，目前《刑罚》和《刑事诉讼法》均没有相关条文，也没有相关法律明确规定其作为刑事诉讼中的一个必要程序，只是在《社区矫正实施办法》中规定可以委托司法行政机关进行调查评估，但对调查评估的内容、程序、法律效力等等都没有更加明确和细致的规定。由此导致了一系列问题，比如司法行政机关调查人员是不是在行使执法权和调查权，评估调查应当遵循哪些具体规范和操作流程，评估调查的结果是否应当作为庭审的证据和法官裁判的重要依据，等等。比如，在高坪区基层司法所的具体实践中，就经常发生犯罪嫌疑人的亲属、所在社区有关人员不配合司法所制作调查笔录甚至质疑司法所调查权的现象。（2）手段匮乏，调查评估流于形式。《社区矫正实施办法》规定“法院可以委托县级司法行政机关进行调查评估”，这里有一个关键词是“可以”，而不是“应当”，在高坪区的实际工作中，法院几乎很少将每一例拟判处管制或者缓刑适用社区矫正的犯罪嫌疑人都委托司法行政机关进行审前社会调查。目前，高坪区司法局根据《四川省社区矫正实施细则》有关规定，形成了一套较为固定的审前社会调查程序，基本流程一个是基层司法所负责具体调查、制作笔录、填写《审前社会调查表》的调查岗位，另一个是司法局负责分派调查任务并最终出具调查评估意见的岗位。笔者有幸，对这两个程序都很熟悉。程序一，基层司法所接到调查评估委托函后的基本做法如下:一是核实居住地，即犯罪嫌疑人是不是本镇(乡)户籍，是不是长期居住；二是通知其本人、直系亲属(入矫后要作为监护人)和被害人(如果有)到司法所制作笔录，询问有关情况;三是通知其所属村(居)委会干部到司法所制作笔录，询问有关情况;四是基于以上调查得出基本意见;若遇到对有关细节存在疑问，一般是打电话找其他利益关系人了解核实，确有要，才会深入到犯罪嫌疑人住所、村居、工作单位去了解核实情况。从此不难看出，基层司法所进行的调查评估，基本上是坐在办公室询问和制作笔录为主，组成2人调查小组深入实际进行调查评估的做法不常见，为了便于日后监管，基层司法所的调查评估常常是依靠三个关键点得出评估意见:居住地是不是在本辖区，有没有直系亲属对其进行监管，所在村(居)愿不愿意配合司法所进行监管。程序二：县级司法行政机关在分派调查任务给基层司法所后，并收到基层司法所询问笔录、《调查评估表》等有关材料后，进行综合把关，进行分析评估，最终出具审前社会调查评估意见。分析这两个程序的实际操作我们可以发现，基层司法所和县级司法行政机关的调查评估大部分是纸面上的或流于一般形式，调查评估的中心和着力点主要围绕日后自身能否对罪犯实施有效监管和矫正。同时，由于专业人员缺乏，装备、经费等限制，他们极少采用其他先进的调查评估手段，影响了调查效果。(3)效力存疑，调查评估意见不被采纳。由于立法的缺失，审前社会调查的结果对缓刑适用的法律约束力并不明确，目前为止，还没有明确的法律和法规对审前社会调查评估意见的法律效力进行界定，比如能否作为证据使用。因此，在高坪区的实践中，经常出现司法行政机关的调查意见不被审判机关采纳的情况。比如，司法局对一犯罪嫌疑人的社会危险性和今后监管情况进行调查，认为其有较大的危险性，且不好监管，因此不宜宣判缓刑纳入社区矫正管理，但法院最后却宣判缓刑;再如，司法局认为委托调查的某一犯罪嫌疑人适合纳入社区矫正管理，但法院最后却未予宣判缓刑。此外，虽然委托了司法局进行审前调查评估，但法院却从来不将最后判决结果告知司法行政机关。从司法行政机关的角度而言，很难不认为审前调查就是法院一种走过场的委托，自己的调查不仅没起到应有的作用，不受尊重，没有采信时还会遭受广泛质疑，且浪费了大量的人力物力。(三)宣传力度不够由于没有广泛向社会宣传与发动，只有监管、执法等部门掌握，社区百姓不了解社区矫正工作的具体内容、目的、意义，不理解社区矫正工作人员的工作性质、方式、方法。有些社区工作人员和社区志愿者在实施社区矫正的具体工作时，对社区矫正人员走访、调查、安排社区服务、参加法律知识学习等活动时，由于社区居民对社区矫正这一新生事物不了解，对接受社区矫正的犯罪人普遍存在防范心理，认为他们会给自己正常的生活带来负面影响，难以取得社区矫正人员、社区居民全面配合，造成工作难以开展。四、加强社区矫正工作的对策与建议(一)加大宣传，营造氛围通过发放宣传资料、办理宣传版报、新闻媒体等多种宣传途径，加大对社区矫正工作的正面宣传，向人民大众宣传有关社区矫正工作的性质、内容、目的和意义，改变传统观念里只有监狱才能改造犯罪的思想，赢得群众对社区矫正工作的理解和支持，消除群众对社区矫正人员的担忧和不安的心理。以便使社区群众、社会团体组织进一步认识、了解社区矫正工作在促进社会和谐稳定中的重要作用，扩大社会影响面，增强社会影响力，争取社会各界的认同和支持，大力营造社区矫正工作的良好氛围。（二）完善体系，明确职责按照党的十八届四中全会精神和司法体制改革的要求，已将《社区矫正法》的立法工作编入全国人大常委会的立法规划中，社区矫正法草案于2019年6月25日首次提请全国人大常委会审议。草案对社区矫正的法律性质、适用范围、监督管理措施、保障体系以及对社区矫正的机构设置、矫正的内容、矫正的程序、各部门的权力义务、法律责任等都要有明确而详细的规定。要进一步完善行刑机构设置，明确司法行政机关作为刑罚执行主体的资格，赋予其全面行使刑罚执行权的职责和权力。社区矫正的工作对象是罪犯，开展社区矫正工作也是一种执法行为，作为具体从事社区矫正工作的司法所工作人员，应当着制式服装、持证、挂牌上岗。对社区矫正人员无故不参加矫正活动、脱管或违法对抗时，可以行使必要的强制管理手段。（三）研究制定《社区矫正社会调查评估办法》在前一部分，笔者对社会调查评估实务问题和原因进行了详细的分析。鉴于目前社会调查评估的各种争议，应在国家层面尽快研究制定《社区矫正社会调查评估办法》。笔者认为，社会调查评估应当作为法院审判或监狱裁定的重要证据，可以进行质证，具有法律效力，法院或监狱在宣判或裁定适用社区矫