基于科学高于科学：公海保护区建设的协商程序 2024

本报告是由上海交通大学海洋学院牵头的“公海保护区建设”项目的成心完成并发布，感谢以下专家（排名不分先后）在审稿过程分享北京绿研公益发展中心（简称：绿研）登记注册于北京市民政局，是一家扎根国内、放眼全球的环境智库型社会组织。机构致力于全球视野下的政策研究与多方对话，聚焦可持续领域的前沿问题与创新解决方案，助力中国高质量地实现“碳中和”目标并推进绿色、开放、共赢的国际合作，共促全球迈向零碳commercialuse.Astheyourpublication.PleasecontactauthorforcitheviewsofG:HUB.PleasecontactAcknowledgementsSchoolofOceanography,ShanGreenovationInstituteforPublicWelfafollowingexperts(innoparticularorder)forsharingtheisuggestionsduringChinaInstituteforMaritiOceanUniversityofChinaSchoolofInter-WangJinpeng,AssocTheleadauthorofthisreportisCHENYANGShuai.AboutG:HUBGreenovationHub(GHub)isaindependentenvironresearchandpolicydiscussionandinnovationforfuture.GHubadvancesthepolicydevelopmentandddevelopment,seeksinnovativesolutiChinaandbeyond,contributingtoanet-zero i执行摘要 1背景：国家管辖范围以外保护区谈判的焦点问题 12国家管辖范围以外保护区的设立程序 3 4 7 Summary:TasksandResp 3讨论：从“人类命运共同体”的角度 Understanding"CommunityofSharedF iExecutiveSummarybiologicaldiversityofareasbeyondnationaljurisdiction(theBBadoptedonJune20.Thisagreembiodiversity,includingproceduresforestablishingmtheagreement,proposalsforhidecideduponthroughaprocessinvolvingthoverviewofthedecision-makingprocessesforeximplementationoftheBBNJAgreementaAccordingtotheBBNJAgreement,theCOPdinstrumentsandbodieendorsingthemeasulevelofmanagement,theCOPcanadotheBBNJandregionalorganregionalorganizationsthatareappliesinthebroadestrangeofscenarremainsveryimportantfortheimplThisreportcomparestheprocepracticeofhighseasMPAsprocessisdescribedanddiscussedsinformation,i.e.,theidentificationofprMPAmeasurebasedontheconservationoproposedmanagementmeasuresthroughinternationalprotectedareamanagementthroughinternationalcomtheeffectivenessoftheprotectedareastoinformfumeasures.Inaddition,thereportalsBasedonthisreviewoftheprdesignationofMPAsinareasbeyondinternationalenvironmentalcooperationandthatsucpromoteglobalgovernanceandmuenvironment.China,togetherwithothercountries,hascontribugovernancesteadilymovesforwardinthestormyinperspectiveofbuildingfollowingsuggestionsforChina’sparticipatio1)Establishacross-governmentalcoordReduction,tocomprehensivelyassessrelevantsciedifferentsea-relatedsectors,coordinatethedomesticandinternationalgoalsofdifandclarifymechanismsfordecision-makingon2)Publishinga“polielaboratesChina’scorepositionsstrategyforengagementinglobalgovernancebeyondnationaljurisdictiomulti-stakeholderdiscussions,includingidentificationofpriorityoprinciplesofengagement.Thisnotonlylayingabasisforc3)Design“safeguardocumentsmentionedabove.Theoversimplifiedreducedbyclarifyingtheflexibilityinthemanagementmeasures.Depcommunicationbasedongoodwill,thuscontributingtoconsensus-based4)Enhancetheunderstandingofthediffecoordinatethepositionsofdevintereststoformanthedisadvantageddevelopingcountrieswillnotonlyhedevelopingcountriesbutalgreatpowersandfocusonthedistributionofrearoundplanningfortheconservationandmscientificresearchanconsensuswhileseekingtogaiscientificcooperation)attheearlystageoftheproposaldevelopment.Aconsmakingprocessisaguaranteetoavoidthefadvantagesofaconsensusdecision-makingprocessrequireaconsisaneffectiveinterpretationofthe“6)Theflexibiliprogramdesign.Limitedscientificiareaswherescientificuncertaintyilinkagesbetweenhumconservationprogram7)Providethepublicgoodofscientificresearchandmonitoringdata,andinternationalclawenforcement.Encourageandsupportresearchandlawenforcem“communitiesofaction”withintheirownmandates.Thescopeandactivitylimitsofprotectedareasneedtobeeffectivdismissedasa“paperparmanner.Toachievemeaningfulchangewithinalimcapablecountries,includingbearingmoreofunderstandingofmarineecosystemsandachievesignificantdevelopmentfortmajorpowerwithglobalinflopenanewchapterinthegoverna执行摘要定为公海生物多样性的治理提供了一套规则，其中包括在公海上设立包括海洋保护区在内的划区管理工具等措施的程序。协定生效之后，协定的秘书处、科学和技术机构和缔约方大会将按照这一程序对公海保护区的提案进行审议，提出建议并且做出决定。本报告通过对已有公海保护区决策程序的梳理，为作为一种综合的养护工具，海洋保护区需要以对于特定区域的生态系统的描述为基础，综合人类发展的护区的定义反映了这一共识。在国家管辖范围以外区域，海洋保护区建设不仅需要符合国际法，也需要符合从科学基础到保护措施在逻辑上的连贯性。在实践中，基间国际组织的协商过程中充分融合不同国家的多元利益和价值才能获得通过。《BBN程提供了法律依据和制度保障。在海洋管理政策中，尤其是大尺度海洋管理，科学上存在一定的不确定性是常态，这就需要治理机制展现灵活性和前瞻性来实现合理的管理目标。这也就是“基于科学、高于区在内的划区管理工具可以做出三种决定：对于没有区域或者行业机制覆盖的海域，B会可以直接设立划区管理工具或者海洋保护区；对于已有相关机制而且已经采取了合适的管理措施的地方，BBNJ缔约方大会可以通过决定来采取与关机制但是管理程度不同的地方，缔约方大会可以通过一些建议，由既是BB员的国家在这些区域组织中推动符合BBNJ管理要求的管理措施的通过。本报告基于地中海、东北大西洋和南大洋的公海保护区的实践，梳理了设立和管理保护区的程序。本报告将这一程序分为四个步骤进行了分别的描述和讨论：第一步是科学信息的准备，也就是重点区域和保护目标的识别，第二步是基于保护目标设计保护区方案，第三步是通过国际谈判对提议的管理措施进行调整和决策，并通过国际履约机制落实保护区的管理，第四步是对保护区成效的研究、评估以支持未来保护区措施的调整。此外，本报告也对各步骤所涉及的提案国、科学机构、决策机构、缔约国等主体的基于对保护区设立程序的梳理，本报告认为国家管辖范围以外区域的保护区建设可以成为推进国际环境v1)建立跨政府部门的海洋治理协调机制，参照国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，综合评估来自于不同涉海部门的相关科学信息和建议，对不同部门的国内和国际目标进行协调，为国家管辖充分的解释。通过由多利益相关方参与的充分讨论，制定参与国家管辖范围以外区域全球治理的战“长期禁止利用”的片面定义使得国内有关讨论被附加了额外的政治敏感性。而通过澄清保护区的4)深刻理解发展中国家在国家管辖范围以外区域利益的交集与冲突，在发展中国家共同的长远的利益的高度来开展发展中国家的立场协调，形成命运共同体的内层核心。对处于弱势的发展中国家的关注不仅有助于提升发展中国家的集体话语权，也有助于减缓大国在国家管辖范围以外区域政治利益5)在方案设计上可以更加主动。可以围绕中国具有科研基础的生态热点区域的保护与管理规划工作，优先开展国际科研合作，争取率先提出具有初步共识的管理目标，同时争取在提案初期就获得部分6)在方案设计上，可以用管理措施的灵活性去回应科学上的不确定性。科学信息有限是海洋治理决策面临的常态。对于科学上存在较大不确定性但是生态学上意义重大的区域，例如人类活动对生境影响之间的关联尚不确定的区域，可以把加强研究以识别管理目标作为临时保护措施的目标，基于这7)提供力所能及的海洋治理所需的公共产品，包括科研和监测数据的共享，海上和海岸执法的国际合得到有效的监管和执行才有可能实现其保护目标。当管理需求和现有资源之间存在矛盾的时候，也国家管辖范围以外区域的养护和可持续利用的问题，需要全人类共同应对与解决，而由此产生的利益也应该公平惠及全球所有国家和群体。要在有限的时间窗口内实现有意义的改变，在海洋领域具有较先进技术能力的国家需要成为相关事项的先驱者。大国的率先行动，包括承担更多行动成本和风险，有助于加速人类社会提升对海洋生态系统的认识，在公平公正的法律规制下，实现人类共同利益的长足发展。中国提出了“海洋强国”与“人类命运共同体”的发展理念，作为一个具有全球影响力的大国，同时也是发展中国家的一部分，这样一个特殊地位给了中国特别的机遇，来弥合南北之间在国家管辖范围以外背景：国家管辖范围以外保护区谈判的焦点问题12当前国家管辖范围以外区域海洋保护区建设的国际进程中，最受关注的应该是在南极海洋生物委员会（CCAMLR）的谈判，不仅因为其1)法律制度是否明确？俄罗斯曾经质疑CCAMLR作为一个仅仅管理渔业的组织是否有充分的法律授权来设立综合保护的海洋保护区。各方对CCAMLR海洋保护区是否需要一个明确的定义也持不同的意见。2)政治上有否存在除保护以外的其他目的？由于南极大陆上冻结的领土主张依然存在，领土主张国提4)研究和管理方案是否可行？保护区的巨大面积与有限的监测能力、科研预算之间存在矛盾。监管遥远而且广袤的区域对执法的可行性和有效性提出了挑战。管理工作预算的不足可能导致大型海洋保5)养护与合理利用如何协调？或者说，为了养护的目标，对利用的限制在多大程度上是可以接受的？以上争论存在于法律、政治、科学和管理的层面。这些争论所体现出的是不同国家在理念和利益上的分面的分歧可以通过管理上的技术手段进行处理。下文将对国家管辖范围以外海洋保护区从提案到通过的doi:10.1080/2154896x.2014.913242.1研究案例简介IntroductiontotheCaseStudiesa)派拉格斯海洋保护区（PelagosSanctuary） 6仅有法语和意大利语版本，获得地址：/en/7崔华洁.我国公海保护区与海洋制度的对比分析[J].法制博览,2018(29http://www.cetacea510OSPAR委员会评估门户网站，/en/ospar-assessments/committee-assessments/biodiversity-committee/status-ospar-network-marine-protected-areas/assessment-reports-mpa/mpa-26c)《CAMLR公约》海洋保理养护海洋生物资源。由于南极的主权申索被《南极条约》冻结，环绕南极的海洋处于国家管辖范围以外。自2005年起，CCAMLR开始了“在公约区域内建立大型的区。2012年以来，CCAMLR针对新西兰和美国提出的11CM91-05,CCAMLR获得地址：/sites/default/files/207以上是世界上仅有的三处建立国家管辖范围以外保护区的成功案例，下文将对其保护区设立的程序进行2.2第一步：科学信息准备科学数据是建立海洋保护区的依据，与保护区的目标和措施都有直接的逻辑关系。现有的海洋保护区在设立之前，都经历了长期的科学信息的准备。这一点上国家管辖范围以外保护区和国家管辖范围内的海地中海派拉格斯海洋保护区是第一个包括国家管辖范围以外海域在内的海洋保护区。这一保护区最早的密集的区域，调查数据比较充足，在科学基础上似乎没有太大的争议前，OSPAR委员会已经为海洋保护区的设立13派拉格斯保护区2014年申报《联合国生物多样性公约》生态或者生物重要区03-submission-monaco-en.pdfareas/mpas-in-areas-beyond-national-jurisdic8表2-2《OSPAR海洋保护区识别和选址指南》中海生态学标准/考虑因素实用标准/考虑因素在这些文件的指引下，作为OSPAR公约观察员的世界自然基金会（WWF）在2006年10月率先在《OSPAR公约》的海洋保护区物种和生境工作组（MASH）提出了查理-吉布斯断裂带的海洋保护区（CGFZ保护区）提案16。作为一个完整提案，这份提案包括了海洋保护区的目标、生物多样性现状和风险与威胁的描述，但不包括管理和执法措施方面的内容。这份文件的现状描述部分简要综述了现有的科学文献对于这个区域的了解，包括不同物种的分布等，并且按照《海洋保护区识别和选址指南》中的标准对这些信息进行了总结归纳。该提案的科学信息准备工作就此初步完成。此后该提案在海洋保护区的会间磋商小组（ICG-MPA）、生物多样性委员会（BDC）、委员会会议和代表团团长会议中被讨论。2007年，为了赶上OSPAR自身设定的在2020年建立海洋保护区网络的进度，德国作为ICG-MPA的牵头国家委托英国约克大学完成一份范围界定的报告。约克大学的团队通过文献研究、专家访谈、脆弱性和威胁分析识别出了8处潜在的保护区地点，CGFZ也包括在内17。经过几次更新和Website/Publication/subm.htm9进一步的批判性审查，OSPAR委员会在2008年审议了当时由荷兰、法国和葡萄牙共同支持的CGFZ保护区提案，并商定了一个“路线图”，在各方的努力下，2010年的OSPAR部长级会议最终通过了查理-吉布斯南部海洋保护区18。其科学委员会（SC-CAMLR）和下设的工作组（WGs）的讨论后形成建议，由作为决策机构的委员会（CCAMLR）进行审议。有些措施还会2005年和2011年分别召开了两次研讨会，第一次研讨会是通析识别南大洋的海洋生态系统的分布，并开始讨论海洋保护区设计和CCAMLR的管辖海域划分为九个海洋保护区规划区域20。20的研讨会21，此后英国科学家尝试在南奥克尼群岛海域开展应用系统化养护规划（Systematic和管理工作组（WG-EMM）作为一个设想进行讨论22。2009年英国正式洲罗斯海”的工作文件24，正式开启了保护to1September2005).WorkingPaperSubmittedtotheCCAMLR20CCAMLR网站/en/science/mpa-planning-domains在以上国家管辖范围以外保护区进程中的科学信息准备中发挥了引领的作用。他们开展的公益性工3)国际组织构成的复杂性可能会导致科学讨论和政治谈判时间的延长。参与派拉格斯保护区建设的主2.3第二步：基于科学的保护区方案设计从现有最佳科学信息到提出海洋保护区的规划方案是保护区建设的关键步骤。保护区的规划方案一般包政策性的讨论往往会和科学性的讨论交织在一起。尤其是在一些海域现有信息比较有限的情景下，如何合理应用风险预防原则，就成为这一过程的关键问题，但是提案设计的过程一般不会有很多国家参与，派拉格斯保护区所处海域独特的洋流系统和水下地形是地中海地区特殊的生物生产力的来源，并支持着数量和多样性丰富的物种，保护区主要保护对象的栖息地和生活史都比较清楚。由于其位于重度利用的27Ball,I.R.,H.P.Possi派拉格斯保护区倡议借助这种形势迅速取得进展28。当时针对民间图2-4派拉格斯海洋保护区内原有的沿岸保护区分布29planning.ConservationLetters，5:90ecosystem-wideman30该提案提出后2009年葡萄牙海鸟工作组按照OSPAR的《海洋保护区识别和选址指南》研究项目的成果产出后进一步调整保护区的方案。而提案方也通过不断修改提案回应来自各方的意见。对保护区设计的科学性没有太大的质疑。从约克大学的范围界定报告发布到建立第一批国家管辖范围以外保护区只经过了三年时间，可见整个过程无论在科学上还是政治上都比较顺利。不过保护区的科学工）：32AtlanticRidge/theCharlieGibbsFractureZoneAtlanticRidge/theCharlieGibbsFractureZone[EB/OL].https://www.ices.dk/sites/pub/Publication%20Reports/Advice/2008/Special%20Requests/OSPAR%20Mid%20Atlantic%20Ridge%20MPA%20advice.pdf，在CCAMLR的海洋保护区进程中，2011了“科学基础-保护目标-保护范围-管理措施-科研与监测”的基本逻辑框架。从提案方式来看，出现了以下第一种是提案国独立完成提案的设计。上文论及的英国提出的南奥克尼群岛南大陆架保护区的提案和由法国和澳大利亚联合提出的东南极海洋保护区提案都属于这种方式。这是比较传统的方式：先根据科学捕鱼国新西兰提出的，一份是非捕鱼国美国提出的。因为捕鱼国有保护渔业利益的需求，在保护位置的第三种是两国合作提案，但是故意延长推动讨论到提国参与到提案设计的讨论中。阿根廷和智利联合提出的西南极半岛保护区提案就是这种方式，在提出提案之前邀请多方组成联合专家组33。也因为南极半岛是科考活动的热管国际组织的程序可能允许不同国家在提案设计前期就参与到讨论中去，但是实质上开展研究少的国家就会发现提案设计时无从参与，等到提案提出后又认为方案不能代表自己的利益。这个矛盾在案的设计具有指导作用，有助于参与讨论的国家对提案的理解。不过对于此类框架的详尽程度存在不同的意见。日本曾经在CCAMLR提出过一个更细致的“检查清单”（checklist3)基于科学的保护区提案从科学的角度很难提出修改意见。无论是方法的应用有两个阶段，第一阶段是由国家团队在方案设计环节完成的，第二阶段是在国际谈判中完成的。国际组织的科学层面对保护区提案的讨论夹在这两个阶段之间，很难为第二阶段提出指向度进行审议，后者与管理措施的灵活性有一定的关联。阿根廷和智利把两个阶段混合起来的方式是2.4第三步：管理措施的决策和落实国家管辖范围内海域的保护区的决策是一个多利益相关方的协商过程，而国家管辖范围以外保护区管理措施的决策是多边谈判的过程，目的就是为了针对不同的利益和观点（包括应用风险预防方法的方式）调整保护区的设计，包括空间分布、限制活动等等，使之能够协调所有参与方之间的利益关切。在传统的程序设计中，这部分工作发生在保护区提案的科学基础经过科学讨论确认后，由决策者而不是科学家来进行谈判。在国家管辖范围以外保护区的谈判中，保护区法律上和空间上的边界是最主要的挑战。定》的缺位，个别国家或者区域性的、行业性的国际组织是否有权力在国区是几个不同的谈判中共同的焦点。这个问题中最核心的矛盾在于：海洋保护区被认为是一种提供长期综合性保护的政策工具，现有的国际组织都是从部分行业的角度开展管理，没有权力制定在自己的行业领域之外的政策。参与派拉格斯海洋保护区设立的三个国家开始时也不确定自身是否有权力对自己管辖范围以外的海域设立措施35。最终的结果显示出，基于生态系统的管理方法的1999年11月25日，由法国、意大利、摩纳哥三国共同签署《建立地中海海洋哺乳动物保护区协议》36，地中海派拉格斯海洋保护区由此设立，2002年正式生效。《协议》的第六条和第七条分别明确了保护区通过污染控制和生物资源获取方面的限制来实现其保护目标。在管理责任分担上，按照《协议》第14条，三国在各自的管辖海域内实施《协议》所规定的管理措施，在国家管辖范围外的区域，三国对悬挂各自国旗的船舶实施管辖，并在国际法规则规定的范围内适用于其他国家的船舶，以实现保护区的目标。该协议内容比较简单，只是划出了保护区的边界以及保护的目标，具体36仅有法语和意大利语版本，获得地址：/en的方案和落实都交给了协议签订后的多方协商机制。从这点来看，派拉格斯保护区的多方协商机制从功能上接近于一个区域性的海洋组织。一位专家起草管理计划文件，由于文件比较复杂，官网上公开的是一）；在行政管理架构中，管理计划设置了一个秘书处和一个进行决策37获得地址:/en/tous-les-telechargements/documents-divers/1608-pelagos-pdg-2004-除了三个缔约国按照持续协商的决定各自开展国内的行动来履约，派拉格斯保护区也寻求与其他国际机海鲸类物种行动计划》和《保护地中海海洋环境和沿海区域公约》（2001年11月，《巴塞罗那公约》缔约方通过了西北地中海的两个EBSA39中。世界遗产名录的申请40还有待审核，若获批准对于派拉格斯保护区的缔约国而言，法律上最主要的挑战是管辖空间的边界能否延伸至国家管辖范围之外。而对于OSPAR委员会这个本来就在管理国家管辖范围以外区域的国际组织而言，主要的挑OSPAR国家管辖范围以外保护区的设立过程是基于生态系统的信息设立了保护区的及OSPAR职能范围内的管理措施，实现目标的其他措施是OSPA实现的。OSPAR委员会的职能范围主要是通过管理人类活动保护海洋环境，其管理的人类活动包括科海洋保护区的谅解备忘录》42，2014年补充了海洋保护区的管理措施，也丰富了保护区的利益相关方，其他国际组织中非40申请文件见：/en/tentativeli41OSPAR公海保护区页面上可以获得所有保护区的科学信息描述、设立决定和管理建议.[EB/OL].https://wwwwork-areas/bdc/marine-protected-areas/mpas-in-areas-beyond-national-jurisdiction42谅解备忘录获得地址：/site/assets/files/1357/mou_isa.p43协议获得地址：/document在CCAMLR的海洋保护区谈判中，尽管对于不同保护区的提案有质疑和反对的意见，但是除了挪威管理内容有实质性的修改建议。这种情况就是上文所提到的，话语权较弱的国家在保护区提案设计时无从参与，等到提案提出后认为方案不能代表自己的利益又拿不出修改意见，最后可能只能用原则性的理由和一票否决的权力表达不满。对保护区提案实质性的修改，例如新西兰和美国的罗斯海保护区提案的合并、中国和美国在原有的罗斯海保护区提案上增加磷虾研究区的讨论、以及美国和俄罗斯最后的协调都是通过双边会谈而不是在全会讨论中解决的。这显示出技术谈判的特点，即参与者越少越容易找到妥协的解决方案。区和OSPAR委员会是先把保护目标确立下来，具看，其实只要确保保护目标对不同国家的利益和国际社会的整体利益有合理的顾及，保护措施理论3)美国和新西兰两个罗斯海保护区提案的快速合并体现出，即使两方立场差异较大，只要彼此的利益支持。在资源不足以建立额外的监管和执法能力的情况下，既有的管理和执法能力可以让保护区获5)双边沟通是推进全人类相关的事务决策的重要手段，但是在决策的最后阶段通过闭门双边会议达成的共识则难以与人类命运共同体的理念相契合。如果在一些理念上的分歧主要是利益分歧的反映，那么各方就相关利益提前开展高层级的协调就可能比前置“风险预防方法”谈判的方法对于形成同利益的“开关”。当一片海域的信息越丰富，这些“开关”就越明确。例如罗斯海渔获量的历史分布就成为渔业国和非渔业国谈判的基础，特别研究区、磷虾研究区的设计中也有很多技术细节平衡了不同的利益。保护区期限的设计则是处理了不同国家在政治利益上的分歧。话语权相对弱势的国家需2.5第四步：研究与评估由于海洋的连通性和流动性，以及气候变化带来的压力，海洋保护区在管理上态系统的变化。海洋保护区的科学研究按其目的可以分为两类，一类是用于支持保护区管理决策的科学研究，另一类是利用保护区的生态系统开展的为了实现保护区科学目的的研究。由于相对于海洋的广阔空间，研究预算往往是有限的，因此两者往往会结合在一起。研究预算的有限性也决定了良好的计划才上一节中提到的管理计划在保护区设立五年后生效，该计划所涉及的研究47主要是评估人和保护物种的状况，目的是为了支持保护区后续决策。该计划还涉及保护区相关知识在利益相关方之间的传播。按照这个管理计划，三个国家各自履行相应管理责任，并需要按照管理计划报告在管理相关人类活动方面采取的政策。保护区的缔约国每年会提交各自的行动报告，保护区作为一个整体，也会按照管理计划的逻辑框架每年发布保护区的状态报告。除此之外，观察员组织也会发布他们对保护区运行状然令人担忧。目前这三国的协作行动有限，尚不足以实现保护区的目标在设立国家管辖范围以外保护区之前，OSPAR委员会已经通过了一系列关于海洋保护区管理的指导文48世界自然基金会派拉格斯保护区页面：/what_we_do/wildlife/the_pelagos_sa必须在2016年之前到位，或者最迟在提案文提到在设立时委员会也针对每一个保护区通过了对于管理的建议，这个建议是实际上是指导OSPAR公约的缔约方根据保护区的管理目标调整各自国内政策。保护区效果评估方法的开发依然在进行中，最新的方法说明和评估包括在关于OSPAR海洋保护区网络的两年期状提供相关信息，以支持对OSPAR海洋保护区网络的生态一致性和管理有的额外指导。但是这些报告仅仅是对于OSPAR所有海洋保护区（包括国家管辖范围内外的保护区）的一个整体评估，没有对于单个保护区管理状况的评价。OSPAR委员会有专门的定期评估和监测相关的据显示，部分鱼类群落在某些地区显示出恢复迹象，大型鱼类数量比例逐步上升54。这些工在CCAMLR框架下，不同的海洋保护区提案设计中架保护区在通过时并没有定下管理、监测和科研的计划，只是要求相关的研究捕鱼活动需要经过委员会科学参考区，以监测自然变化和长期变化，或监测捕捞和其他人类活动对南极海洋生物资源及其构成的生态系统的影响”，因此要求保护区除了管理计划之外还需要有专门的研究与监测计划（RMP）55。的则认为信息不够充分、无法判断。对于该保护区是否需要按照在其之2012年新西兰和美国提出的罗斯海区域海洋保护区提案中都包括了海洋保护区的管理计划和科研与监护区的科研和监测计划，但是这个计划不仅当年在年会上没有通过，之后还成为了保护区谈判的焦点议52最近一份发布于2018年，获得地址：/en/ospar-assessments/commicommittee/status-ospar-network-marine-protected-areas/assessment-reports-mpa/53参见OSPAR网站OSPARAss2017年CCAMLR年会上讨论的罗斯海保护区的科研管理计划基于养护措施91-04中的“科研优先领域”，按照“基线数据、关键指标、现有科研项目列表、数据管理以及汇报”的逻辑编撰。根据保护区在科学和保护上的双重目标，RMP的关键指标也分为两类，一类是评估对科学研究的促进成果，另一类是对生态系统的影响的指标59。1)保护区设立后的管理出发点是保护区设立的目标。南极的海洋保护区除了保护生物多样性之外，还2)国家管辖范围以外保护区设立和管理的挑战主要是海域的偏远及广阔造成的执法、监测和研究上的3)管理国家管辖范围以外保护区的高额成本也决定了国际合作与合理的责任分担至关重要。在这种情2.6小结：从科学到政策的任务与分工Summary:TasksandResponsibilities综上所述，国家管辖范围以外保护区的建设是一个基于科学的多边政策表2-3设立国家管辖范围以外保护区的提案内容和关键程序汇集现有所有相关的研究和监测--识别优先保护物种或生境--1）保护区保护按照科学信息和国家政策提审查目标是否符合既有框架审查保护目标是否与其他利--按照科学信息和国家政策使用地理生物信息系统的方法讨论融合其他落实国内政策-按照目标给范围中的不同空间确定活动限制审查限制是否讨论融合其他落实国内政策按照框架提出-审查是否违背按照框架提出-审查是否违背-按照目标和科研资源提出计划、提出评估审查计划是否审查计划是否可行、确认评包括开展研究监测活动并贡--实施评估根据保护目标评根据评估结果提出保护区相-保护区的提案工作往往是由少数甚至单个国家来完成的。作为提案国，争取提案的通过就是一个推动共同体形成的过程，因此需要在设计方案时采取更加包容的方式，一方面充分考虑来自于其他国家的科学求成本高效的管理手段。在卫星和信息技术的支持下，船旗国、港口国、沿岸国之间有效的信息共享与不同国家利益的协调可以在保护区方案的谈判细节中完成。例如在罗斯海保护区中的磷虾研究区和35年的有效期限的设置，分别回应了调整资源利益和政治利益的需求。保护区方案其他部分也有可以用来调整利益的细节。但是在公域治理中，更多的利益往往伴随着更多的责任，例如要获得更多的管辖和科研利益就要投入更多的管理和科研资源。因此国家在考虑争取获得更多国家利益时，也要斟酌随之而来付出的成本。2.7对《BBNJ协定》的初步解读2023年6月20日通过的《BBNJ协定》的基础是产生于2019年6月的“零案文zerodraft”（A/CONF.232/2019/6）。该案文是对之后的随着会议的进行不断更新了几个版本，在包括海洋保护区在内的划区管理工具等措施部分的条文的海洋保护区的定义中，“具有长期的生物多样性养护目标”成为区别海洋保护区和其他划区管理工具的核心要素。海洋保护区内资源的可持续利用是“可能酌情允许‘而且需要’符合养护目标的”。这一定义应该说是反映了海洋保护政策中对于海洋保护区的基本共识，能有效指引保护区的设计，避免由于第一，决策程序。协商一致的传统程序实质上会导致“一票否决”立保护区或者其他划区管理工具的国家可以保留自己的反对意见，其管辖下的活动可以不受保护区的限综合考虑现有最佳科学意见，沿岸国的意见，原住民的意见等不同利益相关方的意见。在尊重科学，采取风险预防的态度的同时，对不同的利益相关方尽可能做到包容和公平。先考虑科学意见，再综合多方区域、次区域和行业机构(RelevantLegalln制”成为进程中的老生常谈。由于公海存在不同国际管理机构，缔约方大会如果作为一个上层机构对其60Conko,G.(2003).Safety,没有办法通过其他条款进行处理时，可以通过建立为期两年的特别保护措施快速的管理措施。与南极海洋生物资源养护委员会对将冰架崩塌海域的保护措施相似，这一程序可以帮助避33.1理解“人类命运共同体”的关注：利益平衡Understanding"Comm度上进一步构建国际制度，包括提升文化上的包容性65，提升发展中国家话语权66，贡献中国智慧和方生态相关的利益分配问题。与之呼应的是，中国外交的“义利观”中对“义”的核心定义69，和正的“共享”。如果现有机制不能实现这种公平，就需要“共建”国际制度。在全球海62习近平.共同构建人类命运共同体[EB/OL]./dukan/qs/20263在习近平2017年联合国日内瓦总部的演讲中66张卫彬、朱永倩，海洋命运共同体视域下全球海洋生态环境治理体系建构[J]，太平67段克、余静，“海洋命运共同体”理念助推中国参与地治理模式优化与政策展望，2021；陈秋丰，全球公域治理与人类命运共同体构建，第一次正式政府间谈判的一般性辩论中，对于“人类命运共同体”的相关阐述是“BBNJ共同利益为目标，人类在养护和可持续利用国家管辖范围以外区域海洋生物多样不可分割的命运共同体，具有共同利益。新国际文书既要维护各国之间的共同利益，特别是顾及广大发有一片公海属于全球公域，但是北极的气候变化具有全球影响，是人类共同的关切事《北极政策白皮书》72中提及“人类命运共同体”的同时也提出要“尊重北极域外国家依法在北极开展活动的权利和自由，尊重国际社会在北极的整体利益，要实现各参与方之间的共赢，确保北极国家、域外国家和非国家实体的普惠，并顾及北极居民和土著人群体的利益，实现当代人利益与后代人利益的代际公平”。尽管这些立场的表述与《联合国里约环境与发展宣70施余兵.国家管辖外区域海洋生物多样性谈判的挑战与中国方案——以海洋命运共同体为研究视角[J].亚太安全与海洋研究,2022(01):35-50+3.DOI:10.19780/ki.ytaq.201BBNJ国际协定谈判政府间大会第一次会议中国代表团发言[EB/OL]./media2/19408042/201894-item-6-chinese-statement-e72中华人民共和国国务院新闻办公室.《中国的北极政策》白皮书[EB/OL]./zfbps/ndhf/37884/Document/1618193/16187