政府和社会资本合作(PPP)模式

政府和社会资本合作（PPP）模式PPP模式概要政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。目前，最低的PPP项目投资约1000万元，而投资额最高的项目为杭州地铁5、6号线一期引入社会资本招商项目，项目总投资高达518.7亿元国家发改委PPP国家发改委PPP项目库数据。PPP模式优点。①解决项目建设资金不足的问题，实现降低项目建设和运营成本，并使成本相对可控。②公益性项目根据财政部和国务院办公厅两份文件中定义和列举，项目中没有收益来源的基建项目，也即“非经营性项目”。本身的收益不足以弥补建设和运营成本，可通过政府和社会投资者以某种形式共同出资（政府提供前补贴/后补贴），使其变成一个商业运作的项目（例如园林绿化、污水处理等市政项目）根据财政部和国务院办公厅两份文件中定义和列举，项目中没有收益来源的基建项目，也即“非经营性项目”。国内PPP实践历程。如今被热议的PPP模式，实际上只是十数年发展后的第三波热潮：90年代中后期，国家计委（现发改委）推动了第一波热潮；2004年由建设部（现住建部）推动了第二波热潮，达到高峰后于2009年结束。回顾前两轮热潮，每次开始都起于地方政府财政紧张之时，结束均为融资较为便利之日。比如第二波热潮的结束，正由于2008年政府推出了四万亿投资计划。本轮PPP热潮是2013年开始酝酿、2014年正式启动，预测将有十年左右的持续期。2014年12月4日财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），同时公布的还有财政部确定的30个PPP示范项目名单。同日，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。2014年12月，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心正式获批成立，目前各省（市）的PPP中心也在连续成立。2015年5月发展改革委在委门户网站开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推介项目。PPP的合作形式PPP常见的几种合作形式。BOT方式（BuildOperateTransfer，建设-经营-转让）：由项目公司负责基础设施项目的投融资、建造、经营和维护；在规定的特许期内，项目公司拥有投资建造设施的所有权(但不是完整意义上的所有权)，允许向设施的使用者收取适当的费用，并以此回收项目投融资、建造、经营和维护的成本费用，偿还贷款。特许期限届满后，将项目设施经营权无偿移交给政府。BOO方式（BuildingOwningOperation，建设-拥有-运营）：政府或企业赋予承包商特许权，可以建设特许经营项目，投资、产权归属和运营责任同属承包商，利于管理，最终项目的所有权不再交还给政府。例：迪森股份与湖北宜昌高新技术产业开发区签署生物质供热项目框架协议，以BOO模式在东山园区建设3*15t/h生物质成型燃料集中供热站，为园区提供相当于12万蒸吨热量；中电环保在南京的污泥协同焚烧处置项目。TOT方式（TransferOperateTransfer，移交-经营-移交)）：指当地政府或企业把已经建好投产运营的项目，有偿转让给投资方经营，一次性从投资方获得资金，与投资方签订特许经营协议，在协议期限内，投资方通过经营获得收益，协议期满后，投资方再将该项目无偿移交给当地政府管理。例：康达环保以9300万元，收购绥化一期污水处理TOT项目，特许经营期限为30年。“R+P”（Railway+Property）方式：①指政府将拟建地铁项目的建设权、运营权与地铁周边的土地使用权同时授予铁路公司，由铁路公司将铁路与物业同步规划，同步建设。②通过铁路建设使物业实现快速增值；通过物业发展为铁路带来新的客流，实现“1+1>2”的协同效应。③以出售或出租优质物业所创造的资本收益弥补铁路建设和运营成本，并取得合理的投资、运营回报。例：香港地铁建设项目。表1PPP的主要合作形式分类合作模式模式描述风险分担机制项目公司组建形式外包型社会部门仅承担项目建设、维护等过程中的一项或几项，政成为其提供的产品或服务付费项目投资和经营风险完全由政府部门承担一般为政府直接出资设立的项目公司特许经营型政府通过协议授予项目公句特许经营权，允许其在一定期限和范围内投资建设运营项目，提供相应产品，并获得收益政府部门和社会部门需要共担风险一般为政府与社会部门共同出资设立的项目公司私有化型社会部门负责项目的全部投资，也承担全部风险，项目所有权永久归私人所有，不需交回社会部门承担全部风险：一般为私人公司注：参加王灏：《PPP的定义和分类研究》，载《都市快轨交通》，2004（5）。图1PPP的三级结构分类法PPP模式案例郴州市第三污水处理厂BOT项目（2009-4-9）郴州市第三污水处理厂依据郴发改[2008]366号文件批准，郴州市城市建设投资经营有限责任公司委托郴州世纪建设招标代理有限公司组织该项目的国内公开招标，择优选择郴州市第三污水处理厂设施建设BOT特许经营项目的投资运营商，现将有关情况公告如下：项目概况项目名称：郴州市第三污水处理厂BOT项目招标人：郴州市城市建设投资经营有限责任公司设计单位：中机国际设计研究院建设规模：建设总规模为污水日处理18万吨，分三期建成，配套管网总长27.4公里（本次招标不含管网）。污水处理厂占地面积7.48公顷。本次招标为污水处理厂一期工程，日处理4.5万吨。项目位置：郴州市白露塘金田村东河以西。招标范围和特许经营期1、经郴州市人民政府同意，郴州市城市建设投资经营有限责任公司对郴州市第三污水处理厂BOT项目招标，通过公开竞争确定中标人，由中标人出资组建项目公司。项目公司将被授予特许经营权，特许经营本项目污水处理业务，项目公司应在特许经营期限内负责污水处理厂的融资、建设、运行与维护，于特许经营期届满时将项目设施完好、无偿移交给郴州市人民政府指定的机构，并保证能正常运行。2、本项目的特许经营期限为26年（含一年建设期、三年保底运营期）。3、污水处理价上限为：0.82元/吨。合格投标人的条件：1、具有独立法人资格的企业;2、投标人必须在境内具有与本项目相近或以上规模污水处理的投资、建设的项目业绩及经验。3、具有良好的财务状况、企业资产负债及企业信用状况良好（附2006、2007和2008年度经审计的财务报告及附表）。4、承诺中标后在郴州市成立注册资金贰仟万元的项目公司。报名时须提供如下合法有效的证明资料：①单位介绍信、②授权委托书原件和被委托人身份证、③经年检合格的企业营业执照副本、④资质证书、⑤银行资信证明、⑥近三年财务报表、⑦类似项目BOT合作协议等原件及以上所有资料加盖单位公章的复印件一套。中标人在中标公示期满后，3个月内郴州市人民政府授权的市政公用事业主管部门根据《行政许可法》、《湖南省市政公用事业特许经营条例》和《市政公用事业特许经营管理办法》等法律、法规的规定与中标人签订《特许经营协议》，并授予特许经营权。PPP项目开发流程适宜采用PPP模式的项目。公共交通类：机场、港口、公路、铁路、桥梁和城市轨道交通等；公用设施类：供电供气供水供热、污水处理、垃圾处理、通信服务等；公共服务类：医疗服务设施、学校、监狱、养老院、保障性住房等。PPP项目发起。政府发起：财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。社会资本发起：社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。PPP项目操作要点。主要商业模式和赢利结构、融资方式、风险分担方式、合同设计、技术指标、运行管理、退出机制。政府：设计PPP项目，以及根据PPP的操作要求做好项目招商推荐。企业：根据企业的角度快速识别并衔接政府的操作步聚及要求，根据项目要求准确进行项目设计定位、项目招投标策略、合同谈判要点和方式。PPP项目合同：政府在编制合同时侧重从行政管理的角度出发加强合同管理，企业侧重的是收益预期和收益保障条款。图2PPP项目操作流程图PPP项目参与者较多，合同关系复杂，从项目设计到融资、建设、运营和维护都需要大量专业的法律、金融和财务等方面支持。简要操作流程如下：（1）项目前期准备（行业主管部门负责）：A、存量项目评估，增量项目可行性研究，集成项目包；B、征求相关部门意见后，报财政部门PPP机构进行项目识别认证。（2）项目识别（财政部门PPP机构负责）：A、物有所值评价（投资结构、收益设定调整）；B、地方财政可承受力论证；（3）项目准备：架构、风险分配、交易结构、合同体系、监管、采购方式。（4）项目执行：采购竞争、谈判、项目公司、投资、融资、建设、运营。政府对PPP项目扶持政策国家发改委支持措施：首先还是要加快推进重大工程建设，充分发挥投资效益；二是发挥好中央预算内投资的带动作用，采取基金等方式引导带动创新转型升级；三是抓好抓实PPP项目的落地，准备安排一定的资金支持PPP项目的前期工作；四是关于完善政银企社合作对接机制；五是继续深化投资审批制度改革。国家财政部支持措施：财政部对PPP示范项目的扶持政策确定。财政部对于PPP示范项目中属于存量项目的，将给予项目资金额度5%的补贴，补贴是提供给地方政府的。而对于上述示范项目中的新增项目，则用PPP基金提供融资支持，目前来看，PPP基金的额度料不会低于500亿。财政部还正在研究出台“以奖代补”措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目，对符合条件的项目按照化债规模的一定比例给予奖励，同时还会进一步完善专项转移支付资金管理办法、税收优惠政策，加大对PPP项目的政策支持力度。（2015年07月18日23:19经济观察报）福建省对PPP项目的扶持政策一是对PPP示范项目给予前期费用奖补。2015年-2017年，列入省级PPP示范项目的，福建省财政按项目新引入社会资本金额给予实施地政府一次性奖励。奖励资金主要用于补助PPP项目前期费用及其他相关费用支出。二是鼓励存量债务转化。励地方政府筛选适合实施PPP模式的项目，制定债务转化方案和PPP项目实施方案，财政按当年化解债务规模的3‰给予奖励，单个市、县（区）累计奖励额不超过300万元。三是统筹财政专项资金。综合运用投资补助、财政补贴、贷款贴息等形式，加大对PPP项目的支持力度，优先安排专项补助，并可适当上浮补助标准。四是保障社会资本合理回报。对承担一定公益性任务、社会效益好、收入不能覆盖成本和合理收益的PPP项目，可综合考虑“使用者付费”定价、建设成本、运营费用、行业平均收益率和财政中长期承受能力等因素，合理确定和动态调整财政补贴的规模和方式，保障参与合作的社会资本获得合理回报，实现项目可持续运营。五是提供项目融资增信支持。金融机构在提供PPP项目融资时，增进信用等级、提高授信额度和降低融资成本。六是扩大项目融资渠道。积极利用国际金融组织贷款和外国政府贷款；对接财政部PPP融资支持资金、各类保险投资基金和全国社保基金等多渠道资金；鼓励省属企业、各类产业投资基金等参与各地PPP项目合作，扩大PPP项目资金来源渠道。七是建立公共服务平台。福建省财政厅筛选PPP项目咨询机构和专家，建立省级咨询机构库和专家库。山东设立800亿PPP发展基金：山东确定将设立总规模为800亿元的政府和社会资本合作发展基金，发展基金的投资范围限于山东省境内，投资重点为纳入省级PPP项目库且通过财政承受能力论证的PPP项目，其中对省级以上试点项目及参与引导基金出资市、县的适合项目，予以优先支持。PPP模式面临的风险和困境PPP项目落地率较低，主要原因是：推出的PPP项目没有经营性收入，在捆绑其他项目资源时，如土地，碰到现实法律困境；政府和融资方，就资金成本没谈拢；基层政府上马PPP项目，容易突破10%的财政红线。另外，PPP项目周期通常都在10年以上，政企合作的关键就在于双方是不是能够针对现实出现变化及时调整，做出符合双方利益的选择，企业最担心的就是政府违约。项目协议拟定过程中，要充分考虑、反复斟酌，把各种风险都尽可能考虑到。诉讼问题根据我国相关法律规定，如果PPP协议是行政合同，就只能在当地基层法院或中院打官司。这意味着什么呢？几乎就意味着打不赢，这是国内民告官的现状，更何况告的是当地的一级政府，而不是其局委办。如果PPP协议是民事合同，因PPP项目金额平均在5亿元以上，可以到约定仲裁机构打官司，没约定也可以到高院打官司。文件(法发[2015]7号)规定，一般1亿至5亿元以上争议案件由高院管辖。考虑PPP当地政府一般是三四线城市，按照民事合同打官司，社会资本可获得相当公平裁判。PPP既可以是政府采购服务，也可以是特许经营。政府采购服务是民事行为，由民事管辖，有利于社会资本方和政府关系平等，争议公平解决。因此,社会资本在签订PPP合同时应尽量将PPP定义为政府采购服务，排除PPP特许经营。服务量的风险分配设计对于污水处理项目来说，服务量的风险主要是污水进水量不足。这种风险涉及投资人的合理收益，一般由政府承担。通常的做法是在协议中约定基本水量，如果实际进水量达不到基本水量的，则按照基本水量付费。但是在实际进水量超出基本水量时，因为企业已经按照基本水量获得了合理回报，所以把超出部分作为超额水量处理，对污水处理价格予以打折。对于地铁项目而言，服务量的风险主要表现为客流不足。在项目初期都会对客流进行预估，但很难准确。北京地铁四号线PPP项目设计了客流风险分担机制，即如果实际客流连续3年低于预期客流，政府要向特许公司进行补偿；如实际客流超过了预测的客流，特许公司有义务把获得的利润跟政府分享。服务价格风险分配设计污水项目在合作初期会约定污水处理价格，但这个价格如果30年不变,企业肯定要亏损。因此要设计合理的污水处理价格调整机制，主要针对运营过程所涉及的电费、药剂费、人工成本、税率等因素的变化进行调整，使得企业在相关因素发生变化的时候仍能获得在合作期初预计的经济地位。对于供水、地铁等需要向用户收费的项目，企业向用户提供服务或产品的价格是政府制定的，但这个价格往往偏低，无法使企业获得合理回报。因此，政府需要按照协议价格与企业进行结算。在