《政府会计制度》下高校内控建设难点问题与对策

自2019年1月1日，预算单位开始执行《政府会计制度》，《政府会计制度》在会计核算方式、会计信息质量、预算绩效管理等方面均提出了新的要求，作为财政全额拨款预算单位，高校应根据《政府会计制度》的新要求，进一步完善内控建设体系，建立起规范化的会计工作执行流程。然而，高校内控建设依然存在着诸多的与《政府会计制度》不相适应之处，因此有必要以此为研究课题进行研究，以提升内控管理效能。一、《政府会计制度》实施对高校内部控制的影响分析（一）提升了会计信息质量为了对政府受托责任得以明确体现，《政府会计制度》对财务信息和预算执行信息提出了更高的要求，各预算单位必须根据信息披露的相关要求，确保会计信息全面、真实和透明。从内部控制的角度来看，由于《政府会计制度》在核算方法、会计科目的使用、信息披露等方面提出了新要求，特别是权责发生制在高校财务核算中的运用，使得高校必须真实反映运营成本，以提升资金配置效率，这也就要求高校进一步加强内控管理手段。首先，财务管理是高校内部控制管理的重要内容，可以确保会计信息的真实可靠，不仅是《政府会计制度》的要求，同时也是内部控制所要达到的目标。其次，由于高校内部组织实行的是科层制行政体系，不同层次的组织机构呈现出金字塔状态，这种多层委托代理关系对内部控制提出了更高的要求，比如绩效评价、预算编制与执行、资产配置等内部管理事务都须在不同层级的组织内部进行流转，而这种与财务信息管理相关的事务，都要求与《政府会计制度》相一致，并确保会计信息的全面性和真实性。（二）扩展了内部控制内容与收付实现制相比，《政府会计制度》下的权责发生制在核算方式方面发生了深刻变化，同时也使高校内部管理的范畴得以扩展，要求高校必须将财务风险评估纳入内部控制管理体系之中。根据权责发生制的会计核算要求，当期实现的收入必须记入当期会计期间，然而，由于高校收入确认时点难于界定，加大了财务风险控制难度，比如科研收入，常会因合同履约纠纷而出现应收账款回收不及时的问题，甚至出现应收账款呆账、坏账。为防范资金风险，确保应收账款安全及时回笼，这就要求高校在内部控制中增加应收账款催收管理、进度管理等方面的管理内容，这也与《政府会计制度》所要求的风险评估相吻合。根据《政府会计制度》的要求，预算单位须进一步完善信息化管理手段，确保会计核算工作高效运行。目前，高校不同的管理部门采用了不同的信息管理平台，但各部门的信息沟通协作机制还不配套，信息共享难度大，与之配套的事权、财权管理效率低下，这就要求高校从内部控制环境入手，对各部门的信息系统进行整合。由于高校经济事务较为复杂，会计核算工作量大，教学、科研设备、耗材以及办公用品的采购、有形资产和无形资产的核算、折旧计提、合同管理、收入确认等事务，如果仅依靠传统手工核算模式，不仅影响会计核算质量，而且容易影响到预算资金使用效率，而采用信息化管理手段，并通过联结各部门数据接口的方式整合各部门信息，则能进一步提升内部控制管理效率。（三）加大了相关人员专业技能的挑战近年来，各高校管理单位对高校内部控制管理的重视程度逐渐增强，不仅频发相关指导意见，而且在各种会议也多次强调内控制度建设的重要性。虽然高校内部控制管理范围较为广泛，但财务管理仍是内控管理的核心环节，因为高校一切经济事务都在财务管理部门进行集中反映，如果会计人员业务生疏或专业能力有限，那么将极大影响到内部控制管理综合效能，这就要求财务管理部门在重构业务流程的基础上，对财务人员进行全面培训，以适应内控管理要求。（四）对高校财务信息全方位要求增强，提高了内部监督的标准在传统会计核算模式下，虽然高校财务信息实行了公开制度，但信息公开内容仅限于预算公开，而在《政府会计制度》模式下，收入、成本、资产、预算管理效率等财务信息都被纳入信息披露范畴。随着高校内部控制制度的不断完善，要求高校进一步提升财务信息准确性和真实性，这就要求高校从内部监督入手，从严掌握对外信息披露要求。二、政府会计背景下高校内部控制建设难点分析（一）资产管理有待完善高校固定资产类别较多，除了房屋及构筑物、场馆基础设施之外，教学、科研部门使用的仪器仪表、机电设备、电子设备等固定资产分类更是千差万别，长期以来，由于资产管理制度、会计核算方式滞后，清产核资也处于走过场状态，这就难免给高校资产管理带来账实不符、家底不清、资产流失等问题。随着《政府会计准则》的出台，固定资产管理要求更加规范化，要求各预算单位在固定资产的确认、计量、核算、折旧以及后续处置方面尽快适应准则要求，以确保固定资产的真实性，然而在对新准则的落地实施过程中依然存在诸多的难点。以政府集中采购类固定资产管理为例，由于该资产的采购周期长，付款环节完成之后，由于物流运输、安装调试等多方面的原因，资产验收入库环节难以与付款环节保持同步，而如果会计部门在付款环节即进行账务记载，难免造成固定资产账实不符的问题，这就要求会计部门与资产管理部门紧密协同，及时跟踪核对。（二）往来款管理要求提高虽然往来款所涵盖的范畴较为广泛，但大致可将其分为两类，一是应付及预收款，二是应收及预付款。在《政府会计制度》出台之前，高校在往来款项管理制度较为粗放，应收及预付款科目长期挂账得不到清理，以致往来款科目余额居高不下，由于挂账时间过长，很多应收款项失去诉讼时效，呆账、坏账、账实不符现象普遍存在，给后期清理带来诸多的麻烦；应付及预收款项同样存在诸多的管理漏洞，对无法列支的成本费用，往往会将其挂于其他应付款科目下，造成虚列支出现象难于遏制，部分高校通过将剩余的项目经费挂账应付科目的手段，虚设小金库。另外，高校往来款项核算还存在违规使用往来科目现象，比如在收到财政拨入款项时不进行收入确认，而是直接记入往来款科目；而应记入成本科目的经济事项，也采取偷梁换柱的方式记入往来款，造成账面反映的收入和支出不实。（三）合同管理意识薄弱随着高校教学科研业务的多元化发展，与经济合同相关的事项随之增加，比如集中采购、培训服务、科研成果转化、资产租赁、物业管理等，这就要求高校财务部门熟练运用权责发生制会计核算方式，准确进行收入确认和成本归属，真实反映各项经济事项。而权责发生制模式下的收入成本核算，须以经济双方签订的合同内容为依据，并根据合同进度处理会计事项。由于大部分高校下辖二级较为广泛，比如附属中小学、二级独立院校、后勤服务业等，都同时享有一定的独立处理经济事务赋权，在对外经济业务交往、合同谈判、合同签订等方面具有自主权。另外，基建部门、资产管理部门、教育培训部门在合同签订与谈判环节也与财务部门处于脱离状态，由此可以看出，无论是高校二级单位，还是内设部门，在合同管理方面既缺乏统一归口管理部门，也与财务部门不融合、不协同，因此，对于各自为战状态下的合同签订内容、合同履约进度无法进行动态监控，财务部门很难根据合同履约进度进行收入确认或款项支付，往来款的销账处理也缺乏依据，在此内控环境下的合同管理模式已难以适应《政府会计制度》的要求。（四）信息化建设进程缓慢《政府会计制度》对高校信息化建设提出了更高的要求，一是因为《政府会计制度》要求引入权责发生制财务核算方式，并实行预算会计和财务会计双分录记账，这大大加大了会计业务板块的工作量，有必要采用信息化手段进行智能化、自动化控制，二是因为高校内部控制管理需要进一步强化业财融合。目前，虽然高校教学、科研、后勤、基建以及各二级单位都已搭建了信息处理系统，但总体来看，由于各信息系统所使用的软件系统参差不齐，无法在各部门的信息平台实现数据对接，因此各系统的信息内容难于共享，特别是在业务与财务部门信息脱节的状态下，财务核算的收入确认、成本归属、账实核对工作往往顾此失彼，会计核算质量难以得到有效提升。三、政府会计背景下高校内部控制建设优化路径（一）加强制度建设，提升精细化管理水平在《政府会计制度》实施之前，虽然高校在内部控制制度方面进行了探索实践，但其制度体系依然处于粗放阶段，与精细化管理的要求还有一定的差距。财务板块的制度体系是内部控制建设的重点环节，在《政府会计制度》实施之后，旧有的财务管理制度已难以适应新形势下的规范化要求，因此，需要高校对旧有的制度体系进行梳理，并进行适当的增删修订，以适应《政府会计制度》的要求。一是要建立并完善资产管理制度，《政府会计制度》对固定资产确认计量、折旧，以及固定资产保值增值等方面做了明确的规范化要求，高校应顺应新要求建立固定资产核算、固定资产使用保管等方面的制度体系；二是规范往来款管理制度，规范使用往来科目，严格资金支付审批制度，特别是对于逾期时间长、回收难度大的应收账款进行专项清理制度，压实责任，对标对表逐步消化；三是强化合同管理制度的执行力，落实合同管理归口部门统一管理制度，同时，财务部门要根据内控制度要求参与合同事前、事中、事后管理的全过程。（二）优化内部控制环境，增强内部控制意识内部控制环境优化是内控五要素的核心环节，也是内控管理建设的组织保障和人员保障，因此，高校应从提升综合管理效能的高度对内控环境进行顶层设计，首先，要优化内部控制组织体系建设，建立与《政府会计制度》相适应的组织管理框架，统筹管理教学、科研、资产管理、后勤以及各二级单位的财务事项，同时，根据高校内部管理特点，既要对各部门职责和岗位职责进行合理界定，又要对不同的部门赋予不同的管理权限，对于“三重一大”或集中采购事务必须严格履行集体讨论与审批手续；其次，由于《政府会计制度》实施时间不长，相关人员对新制度的理解与把握能力有限，这会直接影响到内控管理效能的提升，因此，高校应重点对财务人员、资产使用及管理人员、合同管理人员进行在岗教育培训，从内控意识、政策解读、操作技能等多层面提升其综合素质。（三）发挥协同效应，构建全过程管理体系高校内部控制管理是一项系统性、综合性工程，内控事项涉及教学、科研以及财务、审计等各个不同部门，而《政府会计制度》下的集中采购、资产管理以双功能、双核算、双报告财务体系运作模式，都对业财融合提出了更高的要求，这就需要对长期以来所形成的信息壁垒以及各自为政的运行流程进行全面改造，建立有效的部门协同机制。首先要合同管理流程、费用报销流程、资金支付审批流程以及固定资产管理流程进行重塑，并将财务部门嵌入到各项具体经济事项的全过程管理之中，对经济事项进行事前、事中和事后全面控制；其次要对各部门协作效率进行动态考核评价，由于部门协作必然会牵涉到利益重新分配或利益格局被打破的调整过程，山头主义、部门利益驱动都有可能削弱部门协同效应，因此，高校内控管理委员会应提前谋划，将部门协作情况纳入考核范围并设计相应的考核指标。（四）加快信息化一体化建设，推行业财融合理念与其他行业相比，高校信息化应用程度相对较高，但从总体来看，由于各部门所搭建的信息管理平台大多处于单机作业状态，集中采购、资产管理等业务管理系统的编码规则与财务系统无法兼容，以至于各部门的数据难于实现互联互通，直接影响到财务部门核算、报表输出的数据的真实性和全面性，同时，财务部门也难于对各业务部门资金收支、集中采购、合同价款等经济事项进行动态监督，从而影响内部控制管理整体效能的提升，特别是在当前《政府会计制度》落地实施的背景下，业财融合、数据共享已成为规范财务核算标准体系、统一核算口径的必然要求，因此，高校必须对现有信息系统进行优化，加快推进内控管理信息一体化建设进程。首先，高校应以业务融合为目标，对现有的教学科研系统、资产管理系统、合同管理系统的数据接口进行统一布局设计，将各业务板块的数据信息与财务系