如何应急预案与应急处置

如何应急预案与应急处理

为了提高应急管理的水平，必须制定科学地应急预案，努力预防突发事件与公共危机事

件的发生，做好对突发事件的处置与救援的充分准备。同时，为了保证应急管理的有效性，

应当按照应急管理的程序有针对性地进行处置。本文着重研究应急管理中应急预案的制定、

协调和检查，以及依据应急管理不同阶段的事态发展，做好必要的应急处置的问题。

1应急管理中的应急预案制定

应急管理中应急预案的制定要注意区分不同的类型。应急预案按时间特征，可划分为常

备预案和临时预案（如偶尔组织的大型集会等）；根据突发公共事件的发生过程、性质和机理,

预案可划分为自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件和突发社会安全事件等预案。目前，

我国特大城市应急预案的制定着重于综合预案、专项预案和现场预案，

突发事件应急预案，是针对危险源而制定的一项应急反应计划。最早是化工生产企业为

预防、预测和应急处理“关键生产装置事故”、“重点生产部位事故”、“化学泄漏事故”而

预先制定的应急预案。目前，这种应急预案已从化工行业扩展到其他各行各业，从针对化工

事故的对策发展到多种事故和灾害的预防和救援。主要爆炸、中毒（泄漏）、工伤事故、自然

灾害、涉及火灾、刑事案件、恐怖活动等灾种。

专项预案是针对某种具体的、特定类型的紧急情况，例如危险物质泄漏、火灾、某一自

然灾害等的应急而制定的。专项预案是在综合预案的基础上，充分考虑了某特定危害的特点,

对应急的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。

综合预案是城市的整体预案，从总体上阐述城市的应急方针、政策、应急组织结构及相

应的职责，应急行动的总体思路等。通过综合预案可以很清楚地了解城市的应急体系及预案

的文件体系，更重要的是可以作为城市应急救援工作的基础和“底线”，即使对那些没有预料

的紧急情况，也能起到一般的应急指导作用。

综合预案、专项预案和现场预案由于各自所处的层次和适用的范围不同，其内容在详略

程度和侧重点上会有所不同。《国家突发公共事件总体应急预案》就是按照各类突发公共事件

性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将预案分为4级：I级（特别重大）、11（重大）、

III（较大）和W级（一般）。将后果分为灾难性的、严重的、轻微的、可忽略的4种。

现场预案是在专项预案的基础上，根据具体情况需要而编制的。它是针对特定的具体场

所（即以现场为目标），通常是该类型事故风险较大的场所或重要防护区域等所制定的预案。

应急预案的制定应当强调两个重要目的：

•是：在突发事件发生后迅速有效控制和处理，尽力减轻突发事件对社会的影响。

二是：采取预防措施使突发事件控制在局部，消除蔓延条件，防止突发性重大或连锁事

件发生;

应急预案要形成完整的文件体系，以使其作用得到充分发挥，成为应急行动的有效工具。

一个完整的应急预案是包括总预案、程序、说明书、记录的一个四级文件体系。

一级文件是总预案。

它包含了对紧急情况的管理政策、预案的目标，应急组织和责任等内容。

二级文件是程序。

它说明某个行动的目的和范围。程序内容十分具体，比如该做什么、由谁去做、什么时

间和什么地点等等。它的目的是为应急行动提供指南，但同时要求程序和格式简洁明了，以

确保应急队员在执行应急步骤时，不会产生误解。格式可以是文字叙述、流程图表、或是两

者的组合等，应根据每个应急组织的具体情况选用最适合本组织的程序格式。

三级文件是说明书。

它对程序中的特定任务及某些行动细节进行说明，供应急组织内部人员或其他个人使用，

例如：应急队员职责说明书、应急监测设备使用说明书等。

四级文件是对应急行动的记录。

包括在应急行动期间所做的通讯记录、每一步应急行动的记录等，从记录到总预案，层

层递进，组成了一个完善的预案文件体系。从管理角度而言，可以根据这四类预案文件等级

分别进行归类管理，既保持了预案文件的完整性，又因其清晰的条理性便于查阅和调用，保

证应急预案得到有效运用。

为了在发生突发事件时，能以最快的速度发挥最大的效能，有序地实施救助，尽快控制

事态发展，降低危害，减少损失，制定应急预案应该遵循科学、适用、协调、权威的原则。

应急救援是一项科学性很强的工作，制定预案也必须以科学的态度，在全面调查研究的基础

上，开展科学分析和论证，制定出严密、统一、完整的应急反应方案，使预案真正具有科学

性；为了使应急预案具有适用性和实用性，便于操作，预案应符合现场和当地的客观情况：

救援工作是一项紧急状态下的应急性工作，所制定的应急救援方案应明确救援工作的管理体

系、救援工作的组织指挥和各级救援组织的职责、任务，确保救援工作有序、协调的实施：

应急预案是依法并经上级部门批准后制定的，预案具有极大的权威性和法律保障。

除此之外，在预案的制定过程中还要注意：预防为主，常抓不懈；统一领导，分级负责,

相互协作；信息畅通，反应灵敏，体现联动。不同的预案机构对应的预案内容有所不同。但

有效的外部预案和内部预案已成为应急预案不可■缺少的两个重要部分。

应急预案的具体编制过程可以分为需求分析、框架设计、分工编制、系统集成、综合审

核五个基本步骤。编写应急预案文本文件,仅仅是应急预案的第一步，其有效性必须经过评估

和演练才能得以检验并不断持续改进。

内部预案由相关单位制定，内部预案包含总体预案和各危险单元预案。内部预案的内容

要涉及组织落实、制定贡任制、确定危险目标、警报及信号系统、预防事故的措施、紧急状

态下抢险救援的实施办法、救援器材设备贮备、人员疏散等方面。具体内容包括：

单位的基本情况，如单位的地理位置及周边影响，单位的规模与现状，单位的道路及运

输等；指挥机构的设置和职责安排，成立事故应急救援指挥领导小组，明确指挥机构的职责

和指挥人员的分工，落实处理紧急事故的组织结构；危险源的确定分析，系统地确定和评估

重大危险源究竟会发生什么事故，可能会导致什么紧急事件，会产生什么严重后果，危险程

度如何等；装备及通讯网络和联络方式，针对危险源并根据需要，将抢险抢修、个体防护、

医疗救援、通讯联络等装备器材配备齐全，平时要专人维护、保管、检验，确保器材始终处

于完好状态，保证能有效使用；应急救援专业队伍的任务和训练；预防突发事件的措施，对

已确定的危险源，根据其可能导致突发事件的途径，落实预防责任制；突发事件的处置.，制

定应急处置方案和救援程序；现场医疗救护和社会支援。

外部预案由地方政府制定，地方政府对所辖区域内危险特点和危险性高的企业、公共场

所、要害设施都有应制定事故应急救援预案。外部预案与内部预案相互补充，特别是中小型

企业内部应急救援能力不足更需要外部应急救助。外部预案的主要内容包括：组织系统方面,

如确定指挥机构、应急协调人、应急控制中心、报警系统、应救援程序等事项；应急通讯方

面，明确通讯中心、求救信号、电话或呼叫通讯网、求救组织系统等；组织救火车、救护车、

提升设备等专业救援设施；组建专业和志愿救援组织培训相关人员；由救援中心提供事故救

援、危险物质信息库、事故处理技术咨询；提供气象与地理信息，收集事故当日的气候条件、

水文和地理资料等；预案评审，检查和评价预案落实状况，检查外部预案与内部预案的接口、

调整外部预案等。

此外，应急预案的检查是预案成功的重要保障。应急预案的检查应在预案程序、预案内

容、预案制度三大方面开展。进行预案程序的检查，主要检查危险源确定程序，事故预防程

序和应急救援程序。进行预案内容的检查，主要检查通信指挥系统能否正常运行；生产、技

术处理步骤是否全面、安全、有效；应急救援步骤是否全面、安全、有效；应急救援物资是

否足以应对应急事件，储备是否充足、品种是否齐全、保管是否完好；应急救援设备、设施

是否处于完好备用状态；应急救援人员对应急预案是否完全掌握。进行预案制度的检查，检

查预案的相关制度是否足以支撑预案的实施；预案制度是否能贯彻预防为主的思想，树立常

备不懈的观念；是否以人为本，依法规范。

应急预案系统的建立和实施是一项涉及面广、专业性强的工作，单靠政府某个部门的力

量是很难完成的。要在预案的框架内把各方面的力量有效组织起来，形成统一的指挥系统，

需要对预案系统实施过程中所涉及的问题加以合理解决，从而使预案达到凝聚力量、协同作

战、迅速、有效地实施救援行动，避免或减少损失的预期目标。

2应急管理中的应急处置

为了提高政府的应急管理能力，必须科学地划分应急处置的程序，进而在不同的处置阶

段确定管理目标，落实具体措施，以保证应急处置的有效性。应急处置可以分为储备、预警、

控制和恢复四个阶段，由于不同阶段的事态发展特点不同，政府的危机处置也应体现出明确

的针对性。

及时有效地处置突发事件，是现代政府管理责无旁贷的职能选择，但是，要让政府的应

然选择变成积极负责的必然行动，尚需以法律的形式确定下来。针对我国突发事件的应急处

置特点，亟需建立准备充分、反应快捷、高效控制、信息沟通、保障有力的应急法律制度，

在法律层面上明确各级政府在应急处置中的责任，用法律保证应急处置的高效快捷。尽管目

前我国已经有了《中华人民共和国防震减灾法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防

治法》等专项法律，但是尚无统一、规范和专门针对应急处置的专门法律。因此，我们在大

力加强对已有相关法律的宣传、执行和督察力度的同时，要不断完善突发事件应急处置的法

律法规，使突发事件的应急处置法制化。

储备阶段是第一阶段，这是突发事件的迹象尚未出现的阶段。应急处置在这个阶段工作

的重点应该是：加快立法，整合机构，加强队伍建设，加大储备力度，优化政府应急管理的

制度环境。

同时，整合机构，构建统一的应急处置系统是非常必要的。针对和平稳定时期发生的公

此外，要加强队伍建设，提高应急处置的专业化水平。要根据突发事件的不同领域和性

质，建立相应的应对突发事件的快速处置队伍。我国在应对洪灾、火灾、震灾、疫灾和矿难

等方面已经建立起一批素质较高的抢险救灾专业队伍。鉴于非典危机的教训，今后应着眼长

远，加大投入，注重培训，建设一支门类齐全、装备精良、技术过硬、敬业爱岗，能在关键

时刻用得上、打得赢的应急处理队伍。同时加强研究、认识并尊重突发事件发生发展的规律,

依靠科学技术，在处置突发事件的全过程中，尊重和发挥科技人员的作用，运用先进的科技

装备和科学方法，提高突发事件处理的有效性，这也是化解突发事件危险的根本所在。

共卫生、恐怖事件、骚乱、灾害等突发事件，我国政府实行的是临时专门机构管理的模

式，即针对某一突发危机事件在一个临时性、非常设机构的领导下，由一个或者儿个具体的

部门来应对突发事件。目前我国负责应急处置的相关机构有国家安全生产监察局、国家食品

药品监督管理局、建设部、国家气象局、卫生部、国家林业局、公安部、交通部、国家地震

局、水利部、民政部等专门机构和相关专业职能部门。但要使应急处置权威、高效、快捷地

进行，还需要在政府组织中成立常设的应急处置中心。有了这个中心，应急处置才有组织保

证。当今发达国家在应急处置方面已有许多成熟的经验，其中之一就是在中央政府建立应急

处置的专门机构，统一指挥应急处置工作。我国的突发事件应急机制可以借鉴国外经验，在

中央政府尽快建立具有政策研究和临危决策功能的综合体系和常设性的协调部门。这个部门

能够在平时会同各方面专家，对各类突发事件进行总结研究，在国家安全的高度上制定长期

的反危机战略和应急计划；同时，在相关领域和地方，因地制宜地设立相关管理部门，在突

发事件发生时发挥中央的督导作压，调动地方全权负责处置突发事件。这样一方面可以加强

应急处置指挥的权威性，另一方面避免惊慌和混乱，使突发事件的处置政令统一，有条不紊。

巧手难为无米之炊。加大储备力度，增强应急物资保障在这个阶段也是非常重要的。物

资和装备的精良和充裕直接关系到防危减灾工作的顺利完成，加大储备力度，增强应急物资

保障是应急管理程序中的重要环节。建立突发事件应急机制，要高度重视应急保障，按照危

急的不同领域和不同的性质特点，囤积应急处置以及平时演练所需的各种物资、器材和装备,

并建立起各种物资储备能够及时到位的运输保障机制。同时，各级政府要对应急物资的购买、

储备和更新作出合理的安排，对其产品质量进行严格监督，严防假冒伪劣产品用于突发事件

处置。

危机意识是突发事件预警和陞控的基础。但是，在和平稳定时期，人们往往缺乏危机意

识，对能够引起突发事件的诱因、征兆和隐患，或者可能导致大面积扩散趋势的个案，或造

成事态失控的可能性缺乏敏感性。因此，我们要居安思危，通过大力宣传相关危机知识和模

拟危机情景反复演练，以不断完善危机预警与监控系统，逐渐培养和增强政府与公众的危机

意识和自救能力。同时，建立有效的信息传输和处理系统，完善公共信息和信息披露制度，

特别是对那些涉及到重大公益的灾难性信息，就更应该及时准确地提供给公众，在出现危机

征兆时通过疫情发布和舆论宣传引导社会，以提高公众对突发事件的心理承受能力和自救能

力，增强战胜危机的信心和决心。

预警阶段是第二阶段，这是发现可能引起突发事件的诱因、征兆和隐患，或者发现可能

导致大面积扩散趋势的个案，或有了造成事态失控可能的阶段。在这个阶段，政府工作的重

点应该是：搞好宣传，科学预防。

对突发的公共危机能否早发现、早报告、早控制，是政府能否及早采取行动、消除危机

的关键。为此，政府要努力在危机来临前尽早地发现危机的征兆，建立一套能够感应危机来

临的信号指标体系，这一系统能够判断这些信号与危机之间的关系。通过系统对所有信号指

标的科学分析，对突发事件的风险源、征兆进行不断地监测，判断其发生的速度、规模、损

害程度以及发展的趋势，及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人对危机采取相应的

应急行动。所以，突发事件预警系统的建立对政府应急处置突发事件具有关键性作用。在建

立突发事件应急处置体系时，应建立既能采集到突发事件预警所需要的信息，又能科学

地处理和判断相关信号的内涵；既不会对不足以发生突发事件的信号发出错误的预警，也不

会忽视突发事件发生的有用征兆；既能使公众接收到信号并加以正确地理解，又不会相互干

扰而影响突发事件信号的判断。因此，科学预防，强化突发事件预警系统，是关系到政府能

否防微杜渐的关键。

控制阶段是第三阶段，这是一旦突发事件爆发，政府应该快捷、准确、有效、有力地控

制危机，防止进一步扩大的阶段。在这个阶段，政府应急处置突发事件的重点应该是；建立

突发事件控制平台，实施快速反应。

控制危机对政府快速反应的处置能力提出了更高的要求。快捷的反应要求政府领导者要

有危机意识，善于判断突发事件是否预示公共危机的发生，尤其要善于从各种日常政务信息

中判断某一重要事件是否有可能演变为公共危机。一旦公共危机酿成，就要争取在第一时间

发出预警，并迅速采取果断有力的处置措施，成立应急处理现场指挥中心，启动应急处置预

案，下达各项应急处理指令，协调有关部门之间的行动，以防危机进一步恶化。同时，处理

突发事件要敢于风险决策，也就是说处理突发事件的非程序化决策具有很大的风险性，处理

结果对危机的影响难以预测。因此，政府决策者及管理者的政治素质和能力素质以及敢于负

责的魄力，在突发事件处置中起着决定性的作用。从处置过程来说，一旦突发事件形成就要

迅速控制事态的发展，使其不扩大、不升级，这是处理整个事件的关健。此外，要利用控制

事态的有利时机，千方百计地掌握事件的各种情况，准确找到突发事件的症结并勇敢面对，

透过现象看本质，据此制定出解决问题的办法，果断决策实施。其中，果断而迅速处置突发

事件是重点，也就是要在突发事件爆发后，为最大可能地减少损失，应当按照一定的步骤及

时、果断地对突发事件采取处理措施，这直接关系到突发事件对社会危害的程度。

突发事件控制平台是政府应急处置体制的指挥系统，体现为控制突发事件局面、遏制事

态恶化和保证正常秩序的领导决策和技术保障体系。为此，在制度和物资储备的基础上制定

并且落实各种处置预案和非常时期的工作计划，通过医疗、消防、环境、交通和通讯等手段,

对突发事件进行果断、迅速、准确、有力的处置，并开展具有危机时期特点的开放性、分散

性、小型化的日常工作，保证生产和建设的基本秩序。同时，各级职能部门要整体配合，广

泛开展形式多样、丰富生动的各种辅助性文化、体育和娱乐活动，提供商品、服务、教育、

休闲和安全等保障，对公民的身心承受力进行积极的锻炼和补偿，保证公民生命安全、生息

有序、生活充实，从而对社会的生产秩序、公民的生活秩序和社会的运行秩序进行充分、稳

定、连续的控制。

恢复阶段是第四阶段，这是危机被处置得当并受到有效控制而趋于稳定以后，危机逐渐

消除，生产生活逐渐恢复的阶段。在这个阶段政府工作的重点应该是：整体规划，民众参与。

在这个阶段，政府要做山整体规划，有计划、有步骤地恢复重建,政府对突发事件的应

急处置工作主要是为了阻止危机的继续发展和减少危机造成的损失。当突发事件已经发生，

损失已经造成时，就只能通过政府危机恢复计划加以解决。危机恢复工作在突发事件控制后

就已经开始，此时突发事件处置的重点应按照计划转向恢复工作，使组织或个人尽早地从突

发事件中恢复过来，尽快地进入正常状态。为此，在突发事件处置体制中政府应该在储备阶

段事先制定能够指导政府在突发事件控制后采取有效的反应和恢复措施的恢复计划。只有这

样，才可以减少恢复时间，减轻人们的紧张心理，合理配置重建资源，使恢复工作更加科学

合理。

此外，对突发事件造成的危害后果进行评估，在评估的基础上做好恢复与重建工作是政

府危机处置不可分割的组成部分，在政府的突发事件处置过程中占有重要地位。危机发生后,

对危机造成的后果的评估，决定着